Europäische Verfassung Verknotete Kompetenzen

Der Verstoß gegen das Prinzip der gleichen Wahl wiegt schwer, denn das Europaparlament nimmt Gesetzgebungsfunktionen in der Europäischen Union wahr. Allerdings nicht allein – und damit sind wir beim zweiten Problem: der Kompetenzverquickung.

Von Adrian Schimpf


Die Deutschen erleben zurzeit gerade schmerzhaft, in welche dramatische Schieflage ein ganzer Staat geraten kann, wenn eine Verfassung Kompetenzen unglücklich miteinander vermengt. Weil nun Architekten der europäische Verfassung dabei sind, genau denselben Konstruktionsfehler zu begehen wie die Väter des deutsche Grundgesetzes, lohnt es sich, einen kleinen Seitenblick auf das aktuelle Kompetenzvermengungsproblem des Grundgesetzes zu werfen.

Es geht natürlich um die Zuständigkeiten von Bundestag und Bundesrat. Um ein Bundesgesetz wirksam zu verabschieden, muss der Bundestag mit seiner Mehrheit zustimmen. Wenn es sich aber um ein so genanntes "zustimmungspflichtiges Bundesgesetz" handelt, muss auch der Bundesrat mit der absoluten Mehrheit seiner Stimmen das Gesetz gutheißen. Merkwürdigerweise scheinen nun fast alle Bundesgesetze, über die zurzeit heftig diskutiert wird, solche zustimmungspflichtigen Gesetze zu sein. Ob es um Steuern, Sozialsysteme oder Arbeitsmarktfragen geht: fast immer muss der Bundesrat zustimmen.

Nun sitzen im Bundesrat keine direkt gewählten Volksvertreter, sondern Mitglieder der Landesregierungen. Der Bundesrat ist also keine Vertretung der Länder, sondern eine Vertretung der Landesregierungen und damit nur indirekt demokratisch legitimiert. Die Vertreter des Bundesrates vertreten nicht so sehr die Bewohner eines Landes. Sie vertreten de jure nur die jeweilige Landesregierung, die wiederum nur von der Mehrheit des Landestages gewählt wurde. Kein Mitglied des Bundesrates muss sich in einem Wahlkreis für seine Entscheidung, einem Bundesgesetz zuzustimmen oder dieses abzulehnen, rechtfertigen.

Und das ist das Problem: Kaum ein Wähler straft bei Landtagswahlen Landesregierungen für deren Abstimmungsverhalten im Bundesrat ab. Das ist der entscheidende Konstruktionsfehler des Bundesrates: der Bundesrat hat bei zustimmungspflichtigen Gesetzen die gleiche Bundesgesetzgebungsmacht wie der Bundestag - aber die Mitglieder des Bundesrates werden (fast) nie für ihr Mitwirken an der Bundesgesetzgebung durch Abwahl bestraft oder durch Wiederwahl belohnt.

Stimmengewichtung im Europäischen Ministerrat

Land E S E/S
Malta 0,4 3 133333
Luxemburg 0,4 4 100000
Zypern 0,8 4 200000
Estland 1,4 4 350000
Slowenien 2,0 4 500000
Irland 3,7 7 528571
Litauen 3,7 7 528571
Lettland 2,4 4 600000
Finnland 5,2 7 742857
Daenemark 5,3 7 757143
Slowakei 5,4 7 771429
Österreich 8,1 10 810000
Portugal 9,9 12 825000
Ungarn 10,0 12 833333
Belgien 10,2 12 850000
Tschechien 10,3 12 858333
Griechenland 10,6 12 883333
Schweden 8,9 10 890000
Niederlande 15,8 13 1215385
Polen 38,6 27 1429630
Spanien 39,4 27 1459259
Italien 57,7 29 1989655
Frankreich 59,1 29 2037931
Grossbritannien 59,4 29 2048276
Deutschland 82,0 29 2827586
Summen 450,7 321 1404050

E = Einwohner in Millionen
S = Stimmen im Europäischen Ministerrat
S/R = Zahl der Einwohner, die von einer Stimme im Ministerrat vertreten werden

Anders haben die Amerikaner ihre "Länderkammer", den Senat, organisiert: die Senatoren sind vom Volk gewählte Repräsentanten des Landes (und nicht etwa vom Gouverneur des Staates bestimmte Vertreter der Bundesstaatsregierung), die sich persönlich gegenüber den Wählern für ihr Tun - also ihr Abstimmungsverhalten im Senat - verantworten müssen.

Leider folgt die europäische Verfassung jedoch nicht dem amerikanischen, sondern dem deutschen Modell und schreibt damit den deutschen Konstruktionsfehler bei der Verabschiedung zustimmungspflichtiger Gesetze eins zu eins aus dem Grundgesetz ab. Die europäischen Gesetze werden nach Artikel 33 Absatz 1 der europäischen Verfassung nämlich grundsätzlich vom Europäischen Parlament und dem Ministerrat gemeinsam erlassen:

"Europäische Gesetze und Rahmengesetze werden nach den in Artikel III-302 festgelegten Einzelheiten des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens auf Vorschlag der Kommission vom Europäischen Parlament und vom Ministerrat gemeinsam erlassen. Gelangen die beiden Organe nicht zu einer Einigung, so kommt der betreffende Gesetzgebungsakt nicht zustande."

Was uns zu der Frage führt, ob der Ministerrat mit dem Bundesrat verglichen werden kann. Im Prinzip lautet die Antwort: ja. Nach Artikel 22 Absatz 2 der europäischen Verfassung besteht der Ministerrat nämlich aus je einem von jedem Mitgliedstaat auf Ministerebene ernannten Vertreter. Sprich: der Ministerrat ist die Vertretung der Regierungen der Länder der EU.

Wieder entsteht dasselbe Problem: der Ministerrat hat bei europäischen Gesetzen die gleiche Gesetzgebungsmacht wie das Europäische Parlament - aber die Mitglieder des Ministerrates werden (fast) nie für ihr Mitwirken an der europäischen Gesetzgebung durch Abwahl bestraft oder durch Wiederwahl belohnt.

Oder andersherum: wer auf "die in Brüssel" schimpft, meint eigentlich auch die eigene Regierung, deren Vertreter im Ministerrat sitzen - so wie der, der auf "die in Berlin" schimpft, eigentlich auch immer seine Landesregierung meint, deren Vertreter im Bundesrat sitzen. Aber kaum jemand macht sich dies klar, wenn er schimpft. Natürlich könnte man sich nun ein anderes Volk suchen, wenn dieses sich so schwer mit dem Kompetenzgefüge der Verfassung tut. Leichter wäre es allerdings, man dächte ernsthaft über eine andere Verfassung nach.

Verblüffend ist, dass wiederum gerade die vom Kompetenzdilemma zwischen Bundesrat und Bundestag gebeutelten Deutschen eine Menge zu diesem Verfassungskonstrukt zu sagen haben müssten. Und es nicht tun. Weder die politischen Eliten, weder die Wähler, noch nicht einmal die Medien haben dieses Thema entdeckt.

Was damit zusammenhängen könnte, dass auch diese Machtverteilung zwischen Ministerrat und Europaparlament im Grundsatz keine völlig brandneue Erfindung ist. Zugegebenermaßen hat nun das Europäische Parlament grundsätzlich beim Regelgesetzgebungsverfahren der EU die gleichen Rechte wie der Ministerrat. Wenn man will, ein Schritt von der Traufe in den Nieselregen.

Interessant ist dabei gerade aus deutscher Sicht die Stimmenverteilung im Ministerrat. Ein Minister - eine Stimme, könnte man denken. Keineswegs. Diesmal muss man sich auf Seite 233 des PDF-Dokuments vorarbeiten, um an die entscheidenden Zahlen heranzukommen. Hier heißt es nämlich in Artikel 2 eines ergänzenden Protokolls zur europäischen Verfassung, dass die Stimmen im Ministerrat bis zum 1.11.2009 dann ein unterschiedliches Gewicht haben, wenn für die Beschlussfassung im Ministerrat eine qualifizierte Mehrheit erforderlich ist - was nach Artikel I-22 Absatz 3 der Verfassung die Regel ist: "Soweit in der Verfassung nichts anderes festgelegt ist, beschließt der Ministerrat mit qualifizierter Mehrheit."

Wenn es um die qualifizierte Mehrheit im Ministerrat geht, ist ein deutscher Minister laut Artikel 2 des Zusatzptotokolls jedenfalls bis zum 1.11.2003 satte 29 Stimmen wert - ein Österreichischer nur zehn Stimmen. Was aber immer noch eine gute Quote für die kleinere der beiden Republiken ist: denn der deutsche Minister vertritt die Interessen von 82 Millionen Einwohnern in Deutschland, der Österreichische die Interessen von 8,1 Millionen Einwohnern in Österreich. Umgerechnet 2,8 Millionen Einwohner Deutschlands ergeben also eine deutsche Stimme im Ministerrat - aber bereits 810.000 Österreicher reichen für eine alpenländische Ministerratsstimme. Alle Länder zusammen haben 321 Stimmen im Ministerrat, und für eine sogenannte "qualifizierte Mehrheit" müssen nach Artikel 2 des Ergänzungsprotokolls folgende Voraussetzungen erfüllt sein:

"In den Fällen, in denen Beschlüsse nach der Verfassung auf Vorschlag der Kommission zu fassen sind, kommen diese Beschlüsse mit einer Mindestzahl von 232 Stimmen zustande. In anderen Fällen kommen die Beschlüsse mit einer Mindestzahl von 232 Stimmen zustande, welche die Zustimmung von mindestens zwei Dritteln der Mitglieder umfasst.

Ein Mitglied des Europäischen Rates oder des Ministerrates kann beantragen, dass bei einer Beschlussfassung des Europäischen Rates oder des Ministerrates mit qualifizierter Mehrheit überprüft wird, ob die Mitgliedstaaten, die diese qualifizierte Mehrheit bilden, mindestens 62 Prozent der Gesamtbevölkerung repräsentieren. Falls sich erweist, dass diese Bedingung nicht erfüllt ist, kommt der betreffende Beschluss nicht zustande."

Sinn und Zweck des ganzen Zahlenzaubers (der nach dem 1.11.2009 entkompliziert wird und anstelle dessen Artikel I-24 Absatz 1 und 2 in Kraft treten) ist, dass im Ministerrat keine qualifizierte Mehrheit gegen den erklärten Willen von mehreren großen Staaten zustande kommen soll. Der Schwanz kann also nicht mit dem Hund wedeln: die Sperrminorität im Ministerrat beträgt 90 Stimmen, und zusammen hat die Achse Paris-Berlin allein schon 58. Da fehlen nur noch 32 Stimmen (zum Beispiel Italien und Luxemburg) bis zur Blockade.

Wohin eine solche Blockade führen kann - vergleiche Deutscher Bundesrat.

Enthält die europäische Verfassung als gar keine positiven Ansätze? Doch, trotz aller Konstruktionsmängel.







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