Asylkompromiss von CDU und CSU Wie könnten Transitzentren funktionieren?

Der Europarechtler Roman Lehner erklärt, unter welchen Bedingungen die geplanten Transitzentren dem Europarecht entsprechen, warum sie nur ein Übergangsort sein können - und welche Risiken bestehen.

Bayerisches Transitzentrum in Manching (Archivbild)
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Bayerisches Transitzentrum in Manching (Archivbild)

Ein Interview von


Zur Person
  • Dr. Roman Lehner
    Der Europarechtler Roman Lehner, 39, ist Habilitand am Lehrstuhl der Göttinger Staatsrechtlerin Christine Langenfeld, die seit Juli 2016 Richterin im Zweiten Senat des Bundesverfassungsgerichts ist. Lehner befasst sich schon lange mit rechtlichen Lösungen der Flüchtlingskrise, unter anderem in Publikationen auf verfassungsblog.de. Auch im laufenden Sommersemester lehrt er zum Migrations- und Flüchtlingsrecht. Das Thema seiner Habilitation ist "Souveränität im Bundesstaat und in der Europäischen Union".

SPIEGEL: Herr Lehner, kann der zwischen Bundeskanzlerin Angela Merkel und Bundesinnenminister Horst Seehofer gefundene Asylkompromiss funktionieren?

Lehner: Zunächst einmal ist der Kompromiss eine gute Idee, weil er die beiden konträren Positionen zusammenbringt: Asylbewerber, für die andere EU-Staaten zuständig sind, nicht einreisen zu lassen, und sie trotzdem nicht pauschal zurückzuweisen. Und prinzipiell ist dieses Vorgehen auch nach dem Europarecht zulässig, das hier die verbindlichen Vorgaben setzt.

SPIEGEL: Nicht zurückweisen und trotzdem nicht einreisen lassen - das klingt erst einmal paradox.

Lehner: Ist es aber nicht. Entscheidend ist die sogenannte "Fiktion der Nichteinreise", auf die dieser Drei-Punkte-Plan verweist: Der Flüchtling darf zwar die Kontrollstelle passieren und auf deutsches Staatsgebiet, kommt dann aber in eine Transitzone oder ein Transitzentrum, in dem so getan wird, als ob er noch nicht eingereist sei. Das gibt es ja schon an Flughäfen. So etwas müsste man dann auch an der deutsch-österreichischen Grenze einrichten. Im Transitzentrum würde dann geprüft, welcher Staat europarechtlich zuständig ist. In den meisten Fällen wäre das wohl nicht Deutschland, sondern ein anderer EU-Staat, häufig vermutlich Italien. Dann würde der Flüchtling, wenn möglich, dorthin gebracht - oder doch noch nach Österreich zurückgewiesen, falls die Österreicher ihn wieder nehmen.

SPIEGEL: Wie sähe das aus? Wäre es zulässig, ein solches Transitzentrum komplett abzuriegeln?

Lehner: Prinzipiell ja. Das müsste auch gar nicht unmittelbar an der Grenze sein, wo es vielleicht schon räumlich gar nicht geht, sondern in der Nähe. Es könnte auch fest umschlossen sein. Entscheidend aber ist, dass der Asylsuchende jederzeit wieder aus dem deutschen Bundesgebiet ausreisen kann, dass das Transitzentrum also gewissermaßen zur Grenze hin offen ist. Zumindest muss der Asylsuchende also die Möglichkeit haben, die Bundespolizei zu bitten, ihn wieder nach Österreich zu bringen. Andernfalls wäre es rechtlich eine Freiheitsentziehung, die nur unter ganz engen Voraussetzungen möglich wäre und über die in jedem Einzelfall auch ein Richter entscheiden müsste. Das wäre also als Pauschalregelung nicht praktikabel.

SPIEGEL: Und wenn Österreich den Flüchtling nicht mehr nehmen würde?

Lehner: Das wäre in der Tat ein Problem. Deshalb setzt der Kompromiss ja auf bilaterale Vereinbarungen, zum einen mit Österreich, zum anderen mit Staaten, die nach den sogenannten Dublin-Regeln der EU dafür zuständig wären, das Asylverfahren zu führen. Dass Österreich Flüchtlinge einfach so zurücknimmt, entspricht zwar nicht ganz dem Dublin-Recht, aber wenn sich Österreich um diese Asylsuchenden tatsächlich weiter kümmert und die Verfahrensverantwortung übernimmt, halte ich das für vertretbar. Wenn es dazu aber nicht kommt und Österreich einen solchen Asylsuchenden auch nicht wieder zurücknehmen würde, dann hinge er im Transitbereich fest, könnte also weder hier noch dort einreisen - und das ist das, was nach den Dublin-Regeln gerade nicht gewollt ist.

SPIEGEL: Solche Verwaltungsabkommen zur Rückführung von Flüchtlingen könnten aber funktionieren?

Lehner: Ja, das ist aber im Grunde nichts Neues, sondern dient im Regelfall der Verfahrensbeschleunigung. Entscheidend ist, ob es dazu kommt, und ob diese Länder dann die Asylsuchenden auch tatsächlich zurücknehmen.

SPIEGEL: Was ist die Konsequenz, wenn das nicht geschieht?

Lehner: Wenn eine Rückführung in ein anderes EU-Land scheitert, dann wird nach Ablauf einer bestimmten Frist, im Regelfall sechs Monate, Deutschland für das Asylverfahren zuständig sein.

SPIEGEL: So lange müsste dann der Asylsuchende notfalls in der Transitzone bleiben?

Lehner: Nein, auf keinen Fall, man kann Flüchtlinge nicht so lange festhalten, wie man will. Für die Transitzonen an Flughäfen gilt eine maximale Aufenthaltsdauer von 19 Tagen. Ist eine Rückführung bis dahin nicht möglich, muss dem Asylsuchenden die Einreise ins Bundesgebiet gestattet werden. Nach europäischem Recht wären maximal vier Wochen Aufenthalt in einer Transitzone erlaubt. Aber ich hätte Zweifel, ob man das so ausschöpfen darf.

SPIEGEL: Könnte man sofort solche Transitzentren einrichten? Oder muss nun erst das Gesetz geändert werden? Immerhin gibt es einen Paragrafen, der von einer solchen Fiktion der Nichteinreise handelt.

Lehner: Ja, aber der passt hier nicht wirklich, weil er selbst wieder an andere Vorschriften, unter anderem zum Flughafenverfahren, angedockt ist, also quasi nur eine Spezialregelung dazu enthält für Fälle etwa, in denen der Transit kurzfristig verlassen werden muss. Um eine rechtlich saubere Lösung zu bekommen, bräuchte man eine parallele Vorschrift zum Flughafenverfahren, in der gerade auch diese Fristen geregelt sind, inklusive der grundsätzlich nötigen Rechtsschutzmöglichkeiten. Ohne eine klare gesetzliche Grundlage wäre das rechtlich wohl nicht zulässig.

SPIEGEL: Kann diese Fiktion der Nichteinreise auch dazu führen, dass die Asylbewerber in den Transitzentren weniger Leistungen bekommen?

Lehner: Man kann das zum Beispiel auf Sachleistungen beschränken, und auch bestimmte Leistungen, die nur bei einem längeren Aufenthalt nötig sind, herausnehmen. Aber unter das verfassungsrechtlich vorgeschriebene Minimum kann man nicht gehen.

SPIEGEL: Wer hat sich denn jetzt durchgesetzt: Merkel oder Seehofer?

Lehner: Auf den ersten Blick liegt der Kompromiss genau in der Mitte. Es ist eine Zurückweisung, die keine Zurückweisung ist. Wenn man genauer hinschaut, hat sich aber eher die Bundeskanzlerin durchgesetzt - der Kompromiss ist mehr Merkel als Seehofer. Zwar reist der Asylsuchende zunächst rechtlich noch nicht ein, aber real ist Deutschland für die Prüfung der Staatenzuständigkeit nach den Dublin-Regeln verantwortlich, und das heißt, dass der Flüchtling eben doch einreisen darf und am Ende sogar sein Asylverfahren in Deutschland zu führen ist, wenn ihn kein anderer EU-Staat mehr aufnimmt. Seehofer wollte, dass Deutschland nicht mehr das Risiko trägt, einen solchen Asylbewerber - salopp gesprochen - nicht mehr loszuwerden. Mit seinem zentralen Anliegen ist er also gescheitert.

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knirb 04.07.2018
1. Endlich
ein faktenbasierter Sachbeitrag zur Asyldebatte. Es ist also komplizierter und wesentlich komplexer als uns die Protagonisten in diesem Streit klarmachen wollen. Wir, d.h. Deutschland wird sich nicht aus seiner Verantwortung stehlen können, wenn es nicht den letzten Rest an Anstand und Menschlichkeit verlieren will. Das skandalöse Verhalten anderer Staaten kann kein Alibi sein. Wir werden den Menschen, die kein anderes Land zurücknimmt, ein faires Asylverfahren zukommenlassen müssen und wer glaubt denn, dass Seehofer solche Rücknahmeabkommen unter den gegenwärtigen politischen Bedingungen z.B. in Österreich oder Italien hinbekommt. Wenn man rechten Sprücheklopfern nicht die Meinungshoheit überlässt, sondern die Dinge mit den Menschen sachangemessen kommuniziert, also im besten Sinne aufklärt, werden sich die Deutschen humanen Ansprüchen nicht verweigern.
ayco 04.07.2018
2. Bin verwirrt
Ich dachte, die Transitzentren wären nur für Flüchtlinge, die bereits in Deutschland als Asylbewerber abgelehnt wurden und nun erneut einreisen wollen bzw. für die Flüchtlinge, die bereits in einem sicheren Drittland Antrag auf Asyl gestellt haben. Für mich liest sich das Interview nun so, dass alle Flüchtlinge in ein Transitzentrum verbacht werden können. Wer soll also in die Transitzentren kommen?
53er 04.07.2018
3. Kurz nachgedacht.....
äh, das wird ncht funktionieren. Was soll in zwei Tagen Aufenthalt denn geprüft werden? Und selbst wenn es möglich ist bereits in zwei Tagen eine Entscheidung zu fällen, man wird abgelehnte Asylbewerber nicht mehr los werden, es sei den aufgrund Vereinbarungen mit den Nachbarländern. Die sind aber weit und breit nicht in Sicht. Da nur zwei Tage festgehalten werden kann, ist anschließend die Tür nach Deutschland offen, egal ob abgelehnt oder nicht. Eine Farce! Es sei denn, man lässt sich quasi auf ein "Ping-Pong-Spiel" mit Österreich und Italien ein, sozusagen auf eine Zermürbungstaktik. Der Bewerber will nach Deutschland, das darf er nicht, weil abgelehnt, also nimmt ihn Östereich zurück und steckt ihn in ein Transitzentrum auf östereichischer Seite. dort bekommt er auch einen ablehnenden Bescheid und wird nach Italien verwiesen, wo er wiederum in einem Transitlager darüber nachdenken kann ob er es noch einmal in Östereich probieren will usw. oder ihm klar wird, dass er in diesen drei Ländern keine Aussicht auf Erfolg hat. In diesen Transitzentren kann die Alimentierung auf ein Minimum herabgesetzt werden, was bei manchen zum Verständnis beitragen wird. Vielleicht spricht sich das ja dann irgendwann herum, echte Asylbewerber sind in Europa herzlich willkommen, Migranten dann eher doch nicht.
schulz.d 04.07.2018
4. ?!
Wenn ich die Ausführungen hier richtig verstanden habe, ändert sich in der Konsequenz nichts. Die hier als Beispiel angeführten Staaten, Österreich und Italien sagen zur Rückführung bzw. der Aufnahme nein und der Asylsuchende bleibt in Deutschland. Nur das er zwischenzeitlich für vier Wochen eingesperrt wird... Tolle Lösung. Viel Theater um nichts, aber in Bayern wird viel Geld für Transitzentren ausgegeben, die die Lage für Flüchtlinge nur unangenehmer Macht.
vera gehlkiel 04.07.2018
5.
Naja, aber so eine Grenze ist hinsichtlich der Kontrollmöglichkeiten schon was anderes, wie ein Flughafen. Eine mögliche Abschottung der Grenze, wie sie Horst Seehofer suggeriert, und wie sie in wirklich unfasslicher Naivität von den Leuten geglaubt wird, bedeutet de facto das Ende der Eurozone. Meint jemand im Ernst, Frau Merkel, diese kühl berechnende Politikerin, hat damals die Grenze offen gehalten, nur damit sie später ein humanitäres Extrasternchen im Buch der Geschichte bekommt? Nee, diese Massnahme hat uns, Punkt eins, internationale Reputation verschafft. Auf einmal wurde einem im Ausland anerkennend auf die Schulter geklopft, wenn man als Deutsche erkannt war. Und Reputation ist nunmal die Währung, die längst das ersetzt hat, was früher Geld hiess (siehe, nur ein kleines Beispiel, die berühmten Rankings, die uns eklatante Gewinne infolge der Griechenlandkrise gebracht haben). Es war, Punkt zwei, ein Signal an Europa, dass wir unsere grundsture frühere Haltung aufgeben, ab jetzt dabei sein wollen, die überforderten Länder zu entlasten. Dass wir unsere wirtschaftliche Dominanz nicht mehr dazu missbrauchen wollen, uns im Zweifel überheblich abzuschotten. Ein Signal, für das wir uns reichlich Zeit liessen, das aber endlich doch kam. Punkt drei ist rein praktisch motiviert gewesen: die Grenzen können nicht unilateral "geschützt" werden, ohne dass Rückkoppelungseffekte entstehen. Grenzkontrollen bedeuten natürlich reaktiv in anderen Ländern weitere Grenzkontrollen, das sieht man jetzt gerade wieder im Zusammenhang mit Österreich. Und dies tangiert am Ende eben den Handel. Zwei Tage Warterei an den Grenzen: wieviel Mio. teurer wird das "just-in-time"-gefertigte Produkt, das in Hamburg deshalb nicht entmontiert werden kann, dadurch wohl werden? Was heisst dies insgesamt für die Wirtschaft einer reinen Exportnation? Für die Teuerungsrate? Man sollte, rein schon vom Sachlichen her und notfalls auch fernab jedes humanitären Verpflichtungsgefühls, als Konsument/in und als freier Mensch mit einem ziemlich sicheren Arbeitsplatz, Merkel einen Dankesbrief schreiben dafür, dass sie die offenen Grenzen weiterhin, auch wenn sie reichlich ins Schlingern geraten ist, ziemlich geschickt verteidigt. Geht es demnächst allein nach Horst Seehofer weiter, haben wir in fünf Jahren kein Problem mehr mit Flüchtlingen, sind jedoch wieder zum Status des "kranken Mannes in Europa" zurückgekehrt. Das ist ein essentielles Faktum!
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