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Bundesrat: Grüne verhageln Union schärferes Asylrecht

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Asylbewerber im Hungerstreik (in München): Steigende Zahlen Zur Großansicht
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Asylbewerber im Hungerstreik (in München): Steigende Zahlen

Die Union wollte mit dem Asylrecht noch einen Punkt vor der Sommerpause setzen - nun wird das Thema im Bundesrat vertagt: Die Grünen spielen ihre Macht in der Länderkammer aus. Eine Einigung ist ungewiss.

Berlin - Eigentlich wollte die Große Koalition - auf Drängen der Union - noch vor der Sommerpause ein schärferes Asylrecht besiegeln. Daraus wird nun nichts: Der Bundesrat muss dem Gesetz zustimmen, doch eine Mehrheit in der Länderkammer ist nicht in Sicht. Nun wird sich der Bundesrat erst nach der Sommerpause wieder mit dem Staatsangehörigkeits- und Asylrecht befassen.

Für den Aufschub sorgen die Grünen, die in sieben Bundesländern mit in der Regierung sitzen. Zusammen mit dem schwarz-gelb regierten Sachsen erreichen Union und SPD 32 Stimmen, für eine Mehrheit sind aber 35 Stimmen notwendig. Die Große Koalition braucht also mindestens ein Land mit grüner Regierungsbeteiligung, um ihr zustimmungspflichtiges Zuwanderungspaket durch den Bundesrat zu bekommen.

Ursprünglich sollte die Länderkammer am Freitag über das neue Asylrecht entscheiden. Doch auf der Tagesordnung des Bundesrats taucht das Gesetz nicht auf.

Ein Vermittlungsversuch platzte

Genau das wollten Union und SPD vermeiden und trafen sich deshalb am vergangenen Freitag mit den Grünen. Nach anderthalb Stunden unter Federführung von Kanzleramtschef Peter Altmaier (CDU) ging man ergebnislos auseinander. Über den Sommer soll nun weiter verhandelt werden. Der grüne Vize-Regierungschef in Hessen, Tarek Al-Wazir, sagte dazu SPIEGEL ONLINE. "Wir sind im Gespräch."

Ein schärferes Asylrecht ist vor allem ein Anliegen der CSU. Dass dieser Kurs Widerspruch provozieren würde, war von Anfang an klar. Deshalb kamen CDU und CSU dem Koalitionspartner SPD vorsorglich beim Doppelpass entgegen, beide Gesetze passierten den Bundestag. Mit dem neuen Asylrecht soll der Andrang von Bewerbern aus dem Balkanraum eingedämmt werden. Serbien, Mazedonien und Bosnien-Herzegowina gelten künftig als sichere Herkunftsstaaten. Bewerber aus diesen Ländern sollen damit künftig schneller in ihre Heimat zurückgeschickt werden können.

Auch für die Grünen in den Ländern schrieb man ein Mini-Bonbon ins Gesetz: Asylbewerber und geduldete Ausländer sollen nun bereits nach drei Monaten in Deutschland arbeiten dürfen - bislang mussten sie dreimal so lange warten.

Doch das reicht den Grünen nicht. Sie sehen eine Chance, ihre Macht im Bundesrat auszuspielen und weitere Zugeständnisse zu erzwingen. Manch grüner Verhandler ist erstaunt darüber, dass Schwarz-Rot erst spät den Versuch einer Einigung unternahm. Womöglich war man sich in der Großen Koalition zu sicher - und spekulierte darauf, dass die schwarz-grüne Koalition in Hessen schon mitmachen würde.

Das wäre allerdings besonders kühn gewesen. Denn für die Grünen in Hessen ist Ausländerpolitik gleich aus zwei Gründen eine Herzensangelegenheit. Seit der Anti-Doppelpass-Kampagne des damaligen CDU-Ministerpräsidenten Roland Koch sind sie hier besonders sensibilisiert. Zudem war Al-Wazir zu Oppositionszeiten aufgrund seines jemenitischen Hintergrunds immer wieder von Unionsseite geschmäht worden. Ohnehin lautet die Ansage bei den Grünen: Auch wenn in Hessen mit der CDU regiert wird, verfolgen wir im Bundesrat eine gemeinsame Linie.

Jeder gegen jeden

Die nächste Bundesratssitzung ist für den 19. September geplant. Ob dann ein neuer Anlauf gelingt, ist ungewiss. Denn in der Zuwanderungspolitik kämpft derzeit jeder gegen jeden, und alles wird mit allem vermischt: Sichere Herkunftsstaaten, Erleichterungen auf dem Arbeitsmarkt, die erweiterte doppelte Staatsangehörigkeit.

In der Sache hat das eine mit dem anderen nichts zu tun, doch im politischen Ringen wird jeder Aspekt zum Druckmittel. Neuerdings droht Bayern, die von der SPD gewünschte Änderung zum Doppelpass im Bundesrat zu blockieren, falls das neue Asylrecht an den Grünen scheitern sollte.

Während sich die Grünen zurücklehnen, beharrt die Union darauf, dass sie keine weiteren Zugeständnisse machen wird. "Ich erwarte, dass die Mehrheit des Bundesrates spätestens im September dem Gesetz zu den sicheren Herkunftsstaaten zustimmt", sagt Stephan Mayer, Innenexperte der Unionsfraktion, SPIEGEL ONLINE.

Aus seiner Sicht sei man den Grünen bereits weit entgegengekommen. "Vor allem die Grünen dürften ein Interesse daran haben, Asylbewerbern schon nach drei Monaten die Arbeitsaufnahme zu ermöglichen." Zugleich warnte er die Grünen davor, auf Zeit zu spielen. Alle Bundesländer und vor allem die Kommunen seien mit einer deutlichen Zunahme von Asylbewerberzahlen konfrontiert, insbesondere aus dem Westbalkan.

Ankunft in Deutschland

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Ankunft in Deutschland

Viele Flüchtlinge kommen nicht alleine nach Deutschland, die meisten werden von Schleppern über die Grenze gebracht - teils schon mit einer Wegbeschreibung zu den Aufnahmeeinrichtungen, in denen sich alle Flüchtlinge melden müssen.

Etwa 20 Prozent der Asylbewerber kommen in Berlin an, die Stadt ist damit das beliebteste Ziel für Flüchtlinge. Hier müssen sie sich in der Zentralen Aufnahmeeinrichtung des Landesamts für Gesundheit und Soziales (Lageso) in der Turmstraße melden: Sie sitzen teils mit gepackten Koffern und Taschen im Erdgeschoss des Gebäudes, warten darauf, dass ein Dolmetscher kommt, ihre Personalien aufgenommen werden.

Ob die Flüchtlinge für die Dauer ihres Asylverfahrens in Berlin bleiben können, wird am Computer entschieden. Das Programm verteilt die Asylbewerber nach zwei Kriterien auf die Bundesländer:

  • Königsteiner Schlüssel: Für jedes Bundesland gibt es eine festgelegte Quote, wie viele Flüchtlinge aufgenommen werden müssen. Sie setzt sich zu zwei Dritteln aus dem Steueraufkommen und zu einem Drittel aus der Bevölkerungszahl der Länder zusammen. Für Nordrhein-Westfalen lag die Quote nach dem Königsteiner Schlüssel 2014 mit rund 21 Prozent am höchsten, auf Berlin entfielen rund 5 Prozent, auf Bremen 0,93 Prozent.
  • Herkunftsland: Nicht in jedem Bundesland können sämtliche Asylanträge bearbeitet werden. Die entsprechenden Spezialisierungen auf Herkunftsländer werden bei der Verteilung auf die Bundesländer berücksichtigt.

Für die Verteilung gibt es das bundesweite Onlinesystem "Easy" ("Erstverteilung der Asylbegehrenden"). Das Herkunftsland und der Name des Flüchtlings werden am Computer eingegeben, einen Mausklick später weiß er, in welches Bundesland er reisen muss. Er bekommt vom Lageso ein Fahrticket und muss schnellstmöglich in das entsprechende Bundesland reisen.

Sonderfall: Flughafenverfahren

Das sogenannte Flughafenverfahren wurde 1993 eingeführt, es gilt für Asylbewerber aus sicheren Herkunftsstaaten und für solche, die bei der Landung keinen Pass haben. Noch bevor sie nach Deutschland einreisen, können Flüchtlinge im Transitbereich des Flughafens festgehalten werden. Das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Bamf) muss binnen zwei Tage über ihren Asylantrag entscheiden (Paragraf 18a AsylVfG). Unter bestimmten Umständen, beispielsweise wenn das Verwaltungsgericht hinzugezogen wird, kann das Flughafenverfahren bis zu 19 Tage dauern.

Die meisten Asylbewerber, die im Flugzeug nach Deutschland kommen, landen in Frankfurt. Dort hat das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge eine Außenstelle. An den Flughäfen in Düsseldorf, Hamburg, Berlin und München können bei Bedarf Nebenstellen eingerichtet werden. 2013 gab es laut Bamf 972 Flughafenverfahren, in 899 Fällen wurde die Einreise erlaubt.

Erste Unterkunft

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Die erste Unterkunft

Sobald der Asylbewerber in das Bundesland gereist ist, das ihm zugewiesen wurde, kann er bei der entsprechenden Außenstelle des Bundesamts für Migration und Flüchtlinge einen Asylantrag stellen.

Wo wohnen sie?
Zunächst wohnen die Flüchtlinge in sogenannten Aufnahmeeinrichtungen, in Deutschland gibt es etwa 20 davon. Die Flüchtlinge leben dort teils unter widrigen Umständen; sie sind dazu verpflichtet, bis zu sechs Wochen und maximal drei Monate in den Aufnahmeeinrichtungen zu wohnen. Wenn nach Ablaufen dieser Frist noch nicht über ihren Asylantrag entschieden wurde, werden die Flüchtlinge im Regelfall auf andere Gemeinschaftsunterkünfte verteilt.

Was steht ihnen zu?
Für die Unterbringung und Versorgung der Flüchtlinge sind die Bundesländer zuständig. Im Asylbewerberleistungsgesetz (AsylbLG) ist festgehalten, was den Flüchtlingen zusteht. Dazu zählen unter anderem eine Unterkunft, Kleidung und ärztliche Behandlung.
Nach einem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom Juli 2012 wurden die Regelsätze für Flüchtlinge angehoben. Einem alleinstehenden Flüchtling stehen 2014 insgesamt 362 Euro pro Monat zu, bei Partnern sind es jeweils 326 Euro. Davon werden 139 beziehungsweise 125 Euro als eine Art Taschengeld bar ausgezahlt, der Rest entfällt auf Sachleistungen.
2012 bekamen laut statistischem Bundesamt 165.244 Menschen entsprechende Regelleistungen. Die Nettoausgaben lagen bei etwa 1,1 Milliarden Euro.
Arbeiten dürfen die Asylbewerber anfangs nicht, erst im August dieses Jahres hatte sich CDU-Politiker Wolfgang Bosbach dafür stark gemacht, das Arbeitsverbot beizubehalten.

Welche Probleme gibt es?
Mit der steigenden Anzahl an Asylbewerbern nimmt das Platzproblem in den Erstunterkünften zu. Es ist schwierig, geeignete Gebäude zu finden - und teils gegen Proteste der Anwohner Unterkünfte für Asylbewerber zu betreiben. Berlin-Hellersdorf wurde zum Synonym für Fremdenfeindlichkeit, als Bewohner des Stadtteils Flüchtlinge in ihrem neuen Zuhause mit Hitlergruß und rechten Parolen begrüßten. Es gab jedoch auch Gegenbewegungen.

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Residenzpflicht

Bis über den Asylantrag entschieden wird, ist den Flüchtlingen der Aufenthalt in Deutschland erlaubt, frei bewegen dürfen sie sich jedoch nicht. Deutschland ist das einzige EU-Land, in dem eine Residenzpflicht gilt: Die Betroffenen dürfen sich ohne - teilweise kostenpflichtige - Erlaubnis nicht aus dem Bereich entfernen, der von der zuständigen Behörde festgelegt wurde. Mal ist das ein Bundesland, mal nur ein Regierungsbezirk. Wer dagegen verstößt, muss mit Bußgeld oder einer Geldstrafe rechnen.

Anhörung

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Die persönliche Anhörung

Der Kern eines Asylverfahrens ist die persönliche Anhörung des Flüchtlings. Dabei wird er von einem sogenannten Entscheider des Bundesamts für Migration und Flüchtlinge (Bamf) und mit Hilfe eines Dolmetschers befragt: Wie hat er bisher gelebt? Warum ist er aus seinem Heimatland geflohen? Und was droht ihm im Fall einer Rückkehr?

Beim Bamf gibt es 311 Entscheider; seit 1996 gibt es zudem sogenannte Sonderbeauftragte, die sich um die Anhörung von besonders schutzbedürftigen Personen kümmern, beispielsweise um Folteropfer und Minderjährige.

Oft vergehen Wochen, bis es zu einer Anhörung kommt, sie kann mehrere Stunden dauern. Die Entscheider müssen dabei vor allem beurteilen, wie glaubwürdig die Geschichte des Asylbewerbers ist.

In einigen Fällen werden zusätzlich zur Anhörung Gutachten eingeholt oder Sprach- und Textanalysen durchgeführt, um die Angaben des Asylbewerbers zu prüfen. Außerdem nutzen die Entscheider die Datenbank des "Informationszentrum Asyl und Migration", wo unter anderem Informationen des Auswärtigen Amtes oder von Amnesty International über die Heimatländer einfließen.

Dann fällt die Entscheidung.

Identitätssicherung

Zahlreiche Flüchtlinge kommen ohne Papiere nach Deutschland - auch, weil sie verhindern wollen, schnell in ihr Heimatland abgeschoben zu werden. Um die Identität des Flüchtlings zu klären, werden Fotos gemacht und Fingerabdrücke genommen, wenn der Betroffene älter als 14 Jahre ist. Seit 2003 werden die Abdrücke in der europäischen Datenbank Eurodac abgeglichen. So kann festgestellt werden, ob der Betroffene zuvor bereits in anderen Ländern Asylanträge gestellt hat. Legt der Flüchtling Dokumente vor, werden diese von Experten überprüft. 2012 wurde laut Bamf in rund 68 Prozent der Fälle die Echtheit des Dokuments bestätigt, in neun Prozent der Fälle handelte es sich um Manipulationen. Der Rest konnte nicht bewertet werden, beispielsweise weil keine Vergleichsmaterialien vorlagen.

Entscheidung

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Die Entscheidung

Durchschnittlich neun Monate dauert ein Asylverfahren in Deutschland (zweites Halbjahr 2013). Wobei die Zeiten je nach Herkunft der Flüchtlinge stark schwanken: Die Anträge von Flüchtlingen aus Serbien und Mazedonien, meist Roma, werden im Eilverfahren bearbeitet, da sind es rund zwei Monate. Bei Nordkaukasiern dauert es etwa sechs Monate, bei Irakern rund zehn Monate, Afghanen und Somalier müssen mit bis zu eineinhalb Jahren am längsten warten.

Dann erfährt der Bewerber, welche Entscheidung gefällt wurde. Grundlage für die Entscheidung ist immer das Einzelschicksal, betont das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Bamf). Der Bewerber erfährt schriftlich, ob er in Deutschland bleiben darf oder nicht. Folgende Entscheidungen sind möglich:

Positive Entscheidungen

  • Der Flüchtling wird als Asylberechtigter anerkannt (nach Art. 16a Abs. 1 GG), als politisch Verfolgter erhält er in Deutschland Schutz. Berücksichtigt wird grundsätzlich nur eine Verfolgung, die vom Staat ausgeht.
  • Dem Bewerber wird Flüchtlingsschutz nach der Genfer Konvention gewährt. Ein Ausländer wird als Flüchtling anerkannt, wenn sein Leben oder seine Freiheit in seinem Herkunftsstaat wegen seiner Rasse, Religion, Staatsangehörigkeit oder seiner Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe bedroht ist.
  • Die Person erhält subsidiären Schutz . Sie darf nicht abgeschoben werden, wenn ihr schwerwiegende Gefahren für Freiheit, Leib oder Leben drohen – etwa wenn sie vor einem Bürgerkrieg in der Heimat geflohen ist. Dann erhält der Flüchtling behelfsmäßigen (= subsidiären) Schutz.

Negative Entscheidungen

  • Der Antrag wird als offensichtlich unbegründet abgelehnt. In diesem Fall enthält das Schreiben eine Aufforderung zur Ausreise und eine Abschiebungsandrohung.
  • Der Antrag wird abgelehnt, weil ein anderer Mitgliedstaat zuständig ist. Ein Asylbewerber, der über einen sicheren Drittstaat – etwa ein anderes EU-Land – einreist, wird nicht als asylberechtigt anerkannt. Nach dem Dublin-II-Abkommen darf der Antrag nur in dem europäischen Land gestellt werden, das der Einwanderer zuerst betreten hat.
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Diese Übersicht zeigt, dass in den vergangenen Jahren mehr als zwei Drittel der Anträge abgelehnt wurden, und sei es aus formellen Gründen (beispielsweise, wenn der Flüchtling seinen Antrag zurückgezogen hat). Die Zahl der Asylberechtigten ist sehr gering. Deutlich mehr Menschen erhalten subsidiären oder Flüchtlingsschutz.


Das Dublin-II-Verfahren

Die umstrittene Dublin-II-Verordnung gilt seit 2003. Jeder Flüchtling, der Europa erreicht, darf sich danach nur in dem Land um Asyl bewerben, das er als erstes betritt. Ziel ist, dass nur ein Mitgliedstaat den Asylantrag prüft und nicht in mehreren EU-Ländern Verfahren laufen.

Die Regel nützt Deutschland, das von EU-Staaten umgeben ist. Die Bundesregierung beruft sich auf die Dublin-Verordnung, wenn sie Flüchtlinge in Küstenländer zurückschickt. Doch diese fühlen sich vom Flüchtlingsstrom überfordert.

Vor allem in Griechenland sind die Lebensbedingungen für Flüchtlinge katastrophal. Schon 2011 mahnten die Richter des Europäischen Gerichtshofs in einem Grundsatzurteil, dass Staaten wie Deutschland vor der Abschiebung von Flüchtlingen in ein anderes EU-Land prüfen müssten, ob deren Grundrechte dort gewahrt werden. Nach Griechenland schickt die Bundesregierung keine Flüchtlinge mehr zurück. Deutsche Gerichte haben auch bei Italien Bedenken.

Asyl gewährt

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Asylantrag angenommen

Von der Entscheidung des Bundesamts für Migration und Flüchtlinge (Bamf) hängt ab, wie es für die Flüchtlinge in den kommenden Monaten und Jahren weitergeht. Es gibt dabei unterschiedliche Möglichkeiten:

  • Wenn dem Flüchtling Asyl oder Flüchtlingsschutz gewährt wurde, erhält er eine Aufenthaltserlaubnis von drei Jahren in Deutschland. Anschließend kann sie in eine unbefristete Niederlassungserlaubnis umgewandelt werden. Die Betroffenen haben ein Recht auf Sozialleistungen, sie dürfen sich zudem ohne gesonderte Erlaubnis einen Job suchen.
  • Wenn der Flüchtling subsidiären Schutz genießt, darf er sich ein Jahr in Deutschland aufhalten. Der Zeitraum kann verlängert werden - und nach sieben Jahren gibt es die Chance auf eine dauerhafte Erlaubnis. Will ein Flüchtling sich mit diesem Status einen Job suchen, braucht er eine entsprechende Genehmigung. Außerdem kann er seinen Ehepartner oder seine Kinder nur unter sehr strengen Voraussetzungen nach Deutschland holen.
Asylantrag abgelehnt

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Asylantrag abgelehnt

  • Wird der Asylantrag vollständig abgelehnt, hat der Flüchtling kein Recht mehr, sich in Deutschland aufzuhalten. Reist er nicht freiwillig aus, wird er abgeschoben: Wurde der Antrag als "(einfach) unbegründet" abgelehnt, muss der Flüchtling Deutschland binnen 30 Tagen verlassen. Er hat zwei Wochen Zeit, vor dem Verwaltungsgericht Klage gegen diese Entscheidung einzureichen, sie hat aufschiebende Wirkung. Wurde der Asylantrag als "offensichtlich unbegründet" abgelehnt, muss der Betroffene Deutschland binnen einer Woche verlassen oder eine Klage gegen die Entscheidung einreichen. Von Januar bis November 2013 wurden rund 35.000 Klagen, Berufungen oder Revisionen gegen Asylentscheidungen eingelegt. In rund 12,9 Prozent aller Verfahren im selben Zeitraum waren derartige Rechtsmittel erfolgreich.
  • Es kann sein, dass die Ausländerbehörde eine Abschiebung zwar veranlasst, sie aber nicht möglich ist, beispielsweise weil das Herkunftsland unbekannt oder der Flüchtling für eine Reise zu krank ist. Dann ist von einer sogenannten Duldung die Rede, das heißt, die Abschiebung wird nur verzögert. In diesem Fall hat der Betroffene Anspruch auf Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz, jedoch weder auf Sozialhilfe noch Arbeitslosengeld.

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