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Chaos bei Großprojekten: Warum die Politik als Bauherr versagt

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Berliner Flughafen, Hamburger Elbphilharmonie, Stuttgarter Bahnhof: Wo der Staat baut, laufen Kosten und Zeitplanung hemmungslos aus dem Ruder. Das ist kein Zufall - denn realistische Planungen liegen schlicht nicht im Interesse der Politik.

DPA

Hamburg/Berlin - Das Echo auf die verschobene Eröffnung des Flughafens Berlin Brandenburg war verheerend. Erst wenige Tage, bevor das Luftdrehkreuz Anfang Juni in Betrieb gehen sollte, war klar, dass daraus erst einmal nichts werden würde. Der Flughafengesellschaft droht die Zahlungsunfähigkeit, sie errechnet nach Informationen des SPIEGEL einen Schaden von 80 Millionen Euro allein durch Planungsfehler. Und bereits jetzt ist klar, dass auch der verschobene Termin im März 2013 nur schwer zu halten sein wird.

Am Dienstag will das Bundesverwaltungsgericht sein Urteil zu Anwohner-Klagen gegen den künftigen Hauptstadtflughafen verkünden. Sollten die Richter den Planfeststellungsbeschluss kippen, würde die Eröffnung noch weiter hinausgezögert werden.

Das Desaster in Berlin ist kein Einzelfall. Die Elbphilharmonie in Hamburg, der Jade-Weser-Port in Wilhelmshaven, der Freizeitpark Nürburgring in Rheinland-Pfalz, das Bahnprojekt Stuttgart 21 - die Reihe ließe sich mühelos fortsetzen. Fast scheint es eine Art Naturgesetz zu sein: Wo der Staat baut, laufen Kosten und Zeitplanung aus dem Ruder.

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Chaos auf der Baustelle: Warum Politik bei Großprojekten versagt
Das ist kein Zufall, sagen Experten wie Werner Rothengatter. Der inzwischen emeritierte Karlsruher Wirtschaftswissenschaftler hat mit Kollegen aus Schweden und England zahlreiche öffentliche Großprojekte in aller Welt untersucht: Kostensteigerungen von 50 Prozent oder mehr waren der Normalfall. Gerade in Demokratien war dieser Effekt zu beobachten. Dafür gibt es eine Reihe von Gründen:

1. Politiker stapeln tief

Wo Politiker für Großprojekte die Unterstützung der Öffentlichkeit benötigen, können sie kaum Interesse an einer realistischen Kostenrechnung haben. "Wer ein Projekt von Anfang an ehrlich schätzt, hat wenig Chancen, es auch zu verwirklichen", sagt Rothengatter. Stattdessen hantieren Politiker gern mit möglichst niedrigen Zahlen, um bei den Wählern die Zustimmung zu erhalten. Im Zweifel sind sie nicht mehr in der Verantwortung, wenn die Kosten explodieren - und selbst wenn, tragen nicht sie persönlich die Haftung. Ihr Kalkül: Ihr Name bleibt mit dem Bauwerk verbunden, auch wenn der Ärger über die extremen Kostensteigerungen längst verflogen ist.

2. Projekte können komplex sein

Im Ausnahmefall können öffentliche Großprojekte hochkomplexe Pionierbauten sein, bei denen schlicht die Erfahrung fehlt. Etwa die, einen kompletten Großstadtbahnhof - wie bei Stuttgart 21 - unter die Erde zu verlegen und um 90 Grad zu drehen. Die Planungszeiten für derartige Unterfangen dauern oft zwei Jahrzehnte, zudem treten in der Realisierung unvorhersehbare Probleme auf.

Solche Projekte seien aber selten, sagt Josef Zimmermann, Professor für Bauprozessmanagement an der TU München und früher selbst Geschäftsführer und Vorstand großer Baufirmen. Daher gelte in den meisten Fällen die oft gebrauchte Entschuldigung nicht, man schaffe eben Unikate. "In Berlin baut man schließlich nicht zum ersten Mal Roll- und Startbahnen oder ein Terminal mit Brandschutzanforderungen."

Und selbst wo man tatsächlich Neuland betrete - etwa bei der Elbphilharmonie in Hamburg, die auf einen alten Kaispeicher gesetzt wird -, könne man die Kosten auf etwa zehn Prozent Genauigkeit im Voraus berechnen, sofern später keine Änderungswünsche auftreten. "Das lehren wir unsere Studenten."

Gerade die Elbphilharmonie sei allerdings ein Beispiel dafür, dass Politiker Projekte unnötig komplex machen, meint der renommierte Städteplaner Albert Speer. Auf den ohnehin schwierigen Konzerthausbau noch ein Hotel zu setzen, "halte ich für ausgemachten Schwachsinn", sagte Speer, der unter anderem die Expo 2000 in Hannover mitgeplant hat, dem Magazin "Cicero".

3. Politiker lassen mangelhaft planen

Politiker sparen bereits an der Planung und Ausschreibung. Oft wissen die Beteiligten bei Baubeginn noch nicht im Detail, was eigentlich gebaut werden soll. Ratsam wäre laut Rothengatter, dem Beispiel der Öresund-Querung zu folgen. Hier wurden gleich drei unabhängige Consultingfirmen damit beauftragt, die Ausschreibung zu erstellen, alles war minutiös durchgeplant. Ergebnis: Das hochkomplexe Bauwerk war früher fertig als geplant und blieb unter dem Kostenlimit - und es gab während der Bauphase keinen einzigen Rechtsstreit. "So eine Vorbereitung verursacht aber einige Planungskosten, die Politiker zu diesem Zeitpunkt nicht ausgeben wollen", konstatiert Rothengatter.

Auch Städteplaner Speer betont die Wichtigkeit einer minutiösen und straffen Zeitplanung - und verweist im "Cicero"-Interview auf ein veraltetes Baurecht und hanebüchene Verzögerungen: "Dann kommt zum Beispiel ein Genehmigungsverfahren vier Wochen lang zum Erliegen, nur weil der zuständige Beamte im Urlaub ist." Speer plädiert daher für mitunter schmerzhafte Konsequenzen: Komme es bei einem Projekt nicht innerhalb von fünf Jahren zum Baubeginn, solle man es besser "einstellen und eine Generation warten".

4. Politiker scheuen Generalunternehmer

Meist beauftragen Politiker keinen Generalunternehmer, obwohl diese einen Festpreis garantieren. Sie schätzen die Kosten daher in der Regel wesentlich genauer ab - und werden genau deshalb verschmäht. So wurde der Bau des Terminals am Berliner Flughafen im Oktober 2007 neu ausgeschrieben, weil die Angebote 70 Prozent höher lagen als die 620 Millionen Euro, die Berlin, Brandenburg und der Bund zu zahlen bereit waren. Schließlich übernahmen sie das Management selbst - mit fatalem Ergebnis: Derzeit liegen die voraussichtlichen Kosten allein für das Terminal bei 1,2 Milliarden Euro.

5. Politiker sind schlechte Manager und Kontrolleure

Kein Wunder, denn Politik und Verwaltung sind mit Management und Kontrolle eines solchen Großprojekts oft überfordert. Schon bei einem relativ kleinen Projekt wie der Elbphilharmonie müssen 100 bis 150 Subunternehmer beauftragt und koordiniert werden. Und in den Aufsichtsräten der Projektgesellschaften sitzen meist die Spitzenpolitiker selbst, anstatt Fachleute in die Kontrollgremien zu schicken.

Zudem sind die gewöhnlichen Verwaltungsstrukturen oft nicht auf Großprojekte ausgelegt - etwa beim Großflughafen Berlin: "Es kann doch nicht sein, dass ein Beamter des Landkreises Dahme-Spreewald verantwortlich ist für das gesamte Brandsicherungssystem", sagt Speer im "Cicero"-Interview. Stattdessen müssten für die Dauer des Projekts auch in der Verwaltung Kompetenzen gebündelt werden.

6. Politiker haben späte Sonderwünsche

Selbst wenn ein Generalunternehmer beauftragt wird, kommt es durch die zumeist lückenhafte Planung zwangsläufig zu ständigen Zusatz- und Änderungswünschen, während bereits gebaut wird. Private Häuslebauer wissen, wie teuer das werden kann. Die Baufirmen haben sich jedenfalls darauf eingestellt: Bei den hart umkämpften Ausschreibungen rechnen sie mit minimalen Margen. Richtig verdienen können sie oft nur an den nachträglichen Änderungen.

Der Eindruck täuscht also nicht. Wo Politik zum Bauherrn wird, ufern Großprojekte oft dramatisch aus. Doch Experte Rothengatter hält einen Trost bereit: Die Oper in Sydney kostete am Ende 15-mal so viel wie geplant - und ist heute der Stolz der Stadt. Das Olympia-Dach in München wurde sogar 17-mal teurer als ursprünglich gedacht. Doch welcher Münchner würde darauf noch verzichten wollen?

Mitarbeit: Lars Dörmann

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1.
Thommynat0r 18.07.2012
Zitat von sysopDPABerliner Flughafen, Hamburger Elbphilharmonie, Stuttgarter Bahnhof: Wo der Staat baut, laufen Kosten und Zeitplanung hemmungslos aus dem Ruder. Das ist kein Zufall - denn realistische Planungen liegen schlicht nicht im Interesse der Politik. http://www.spiegel.de/politik/deutschland/0,1518,844596,00.html
Die Politik sollte eben endlich mal BIM ( Building Information Modeling (http://de.wikipedia.org/wiki/Building_Information_Modeling) ) verpflichtend für alle Projekte über 5 Mio Euro einführen. Dann könnte man auch ausufernde Kosten vermeiden, mehr Transparenz und Planungssicherheit schaffen. Großbritannien hat sich bereits dazu verpflichtet bis spätestens 2016 diese Methode einzusetzen. In Skandinawien, USA etc gehört diese Methode schon zum Standard. Deutschland hängt mal wieder weit hinterher. Zwar gibt es zur Zeit Forschungsprojekte auf diesem Gebiet, doch von der zwingend notwenigen Einführung ist Deutschland noch meilenweit entfernt. So werden eben weiterhin alle Kosten schöngerechnet. Welcher Realist glaubt denn schon an die prognostizierten Kosten von S21 ? Ich nicht, auch wenn ich ein Befürworten davon bin. Denn auch wenn S21 10 Mrd kostet, wäre es gut investiertes Geld. Doch aussprechen will das natürlich niemand, da die Politik sonst wieder als Lügner da steht. Und das sich mit der BIM Methode Kosten von ~20% einsparen lassen wäre ein angenehmer Nebeneffekt.
2. Artikelqualität?
inhabitant001 31.07.2012
Ist es nicht so das Bauprojekte europaweit ausgeschrieben werden müssen und der preiswerteste Anbieter genommen werden muß? Mir ist als ob es solche Regelungen gäbe. Wäre dem so wäre die Qualität des Artikels mangelhaft, denn das sollte man schon erwähnen.
3. PPP ist die Alternative
clauswech 31.07.2012
Kernkompetenzen und Risiken optimal zu verteilen, ist der Schlüssel, um Großprojekte zum Erfolg zu führen.
4.
Thaeve 31.07.2012
Zitat von sysopDPABerliner Flughafen, Hamburger Elbphilharmonie, Stuttgarter Bahnhof: Wo der Staat baut, laufen Kosten und Zeitplanung hemmungslos aus dem Ruder. Das ist kein Zufall - denn realistische Planungen liegen schlicht nicht im Interesse der Politik. http://www.spiegel.de/politik/deutschland/0,1518,844596,00.html
Das ist für mich schon der erste Knackpunkt. Und es sind ja mitnichten nur Politiker, die so denken, das geht ja schon in der Ebene darunter los. Der Behördenleiter möchte ein Stockwerk draufsatteln, weil der Platz durch mehr Aufgaben und Personal knapp wird und die ersten Büros schon in den Keller verlegt werden müssen. Um so ein Projekt bei den Oberen durchzubekommen (und die Politiker des dazugehörigen Haushaltsausschusses stehen erst am Ende einer langen Kette), sind realistische Zahlen nicht zielführend. Andererseits weiß das doch jeder und kann im Kopf einfach mal die genannte Summe verdoppeln. Aber immer wieder preist jeder an, wie realistisch und belastbar die Zahlen sind. Zur Belohnung gibts anschließend die Beförderung.
5. Beruhigend !
Regulisssima 31.07.2012
Ich hatte schon gedacht, Politiker - stapeln tief, um das Projekte mittels Täuschung der Öffentlichkeit durchs Parlament zu bringen, - Generalunternehmer scheuen , weil die bei Kostenüberschreitungen haften und sie deshalb vermeiden - schlechte Manager und Kontrolleure sind, um sich selbst und ihren Parteigängern illegal Mittel zuzuschustern. Jetzt weiss ich, dass Politiker auch nur Menschen sind und, wie jeder von uns, schon mal eine Milliarde irgendwo vergessen können.
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Hauptstadtflughafen: Ärger mit dem Brandschutz

Berliner Flughafen - eine Chronologie
Die Idee für einen einzigen Berliner Großflughafen, der die Airports in Tegel, Tempelhof und Schönefeld ersetzen soll, entstand bereits kurz nach dem Mauerfall. Doch mehr als 23 Jahre nach der Wende ist der Flughafen noch immer nicht in Betrieb - die Eröffnung muss immer wieder verschoben werden.
Dezember 1991
Die Berlin Brandenburg Flughafen Holding (BBF) wird gegründet. Gesellschafter sind die Länder Berlin und Brandenburg.
Januar 1992
Die Planungen für den Airport starten unter dem Projektnamen Berlin Brandenburg International, BBI.
Juni 1996
Die Gesellschafter entscheiden sich für den Ausbau des Flughafens Schönefeld und die Schließung der Flughäfen Tegel und Tempelhof.
August 2004
Das Genehmigungsverfahren geht zu Ende, im Planfeststellungsbeschluss gibt es grünes Licht für BBI - es kann unter Auflagen gebaut werden. Im Oktober reichen Tausende Gegner beim Bundesverwaltungsgericht in Leipzig Klagen ein.
April 2005
Das Bundesverwaltungsgericht gibt Eilanträgen mehrerer Anwohner statt - und verhängt einen weitgehenden Baustopp bis zu seiner endgültigen Entscheidung. Zulässig sind nur Bauvorbereitungen.
März 2006
Das Gericht genehmigt in letzter Instanz den Bau des BBI unter verschärften Lärmschutzauflagen.
Juli 2008
Der erste Spatenstich für den Flughafen-Terminal wird gesetzt.
Oktober 2008
Nach 85 Jahren Betriebszeit macht der Flughafen Tempelhof dicht.
Juni 2010
Wegen der Pleite einer Planungsfirma und verschärften Sicherheitsbestimmungen wird die für November 2011 geplante Eröffnung des Flughafens auf den 3. Juni 2012 verschoben. Doch auch dieser Termin wird sich nicht halten lassen.
September 2010
Die Deutsche Flugsicherung legt einen ersten Flugrouten-Vorschlag vor. Tausende Betroffene gehen dagegen auf die Straße. Es gibt neue Klagen gegen den Planfeststellungsbeschluss.
Oktober 2011
Das Bundesverwaltungsgericht gibt grünes Licht für nächtliche Flüge in den Randzeiten. Der Airport kann ohne weitere Einschränkungen an den Start gehen.
Januar 2012
Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung legt die Flugrouten fest und folgt im Wesentlichen einem Vorschlag der Fluglärmkommission aus Gemeinde- und Airline-Vertretern. Am Müggelsee geht der Protest weiter. Initiativen kündigen weitere Klagen an.
Mai 2012
Vier Wochen vor dem Termin wird wegen Problemen die Eröffnung des Flughafens wieder abgesagt. In der darauffolgenden Woche verschiebt der Aufsichtsrat die Eröffnung auf den 17. März 2013. Chef-Planer Manfred Körtgen wird entlassen.
Juni 2012
Das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg entscheidet, dass die Anwohner des Flughafens ein Recht auf besseren Schallschutz haben. Für die Betreiber bedeutet das weitere Kosten. Am 22. Juni entscheidet der Aufsichtsrat, den Starttermin 17. März erneut zu prüfen und im August darüber zu entscheiden. Der Flughafen soll gut eine Milliarde Euro teurer werden als geplant und insgesamt mehr als vier Milliarden Euro kosten.
September 2012
Der Termin im Frühjahr 2013 wird ebenfalls gestrichen, weil die Arbeiten mehr Zeit brauchen. Der neue Technikchef Horst Amann hält eine Eröffnung des Flughafens Ende Oktober 2013 für machbar. Außerdem fallen mehr Kosten an: Es gibt eine Finanzlücke von rund 1,2 Milliarden Euro, die Berlin, Brandenburg und der Bund gemeinsam füllen müssen. Das Geld soll für Baumaßnahmen, den Lärmschutz und Mehrkosten durch die Verschiebung ausgegeben werden. Damit sind die Gesamtkosten auf rund 4,3 Milliarden Euro gestiegen.
Dezember 2012
Mehrere Gutachten werden bekannt, laut denen der Flughafen für die Zahl der erwarteten Passagiere zu klein geplant ist. Sowohl die Check-in-Schalter als auch die Gepäckbänder sollen schon bei der Inbetriebnahme des Flughafens voll ausgelastet sein.
Januar 2013
Wowereit kündigt an, das Amt des Aufsichtsratsvorsitzenden der Flughafengesellschaft an Platzeck abzugeben, nachdem der neue Technikchef Horst Amann den Eröffnungstermin im Oktober 2013 als nicht mehr haltbar bezeichnet hat. Auf einer vorgezogenen Aufsichtsratssitzung am 16. Januar soll auch über eine mögliche Ablösung von Flughafen-Chef Rainer Schwarz beraten werden. Grund für die neuen Verzögerungen sollen Medienberichten zufolge Baufehler insbesondere beim Brandschutz sein.
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Elbphilharmonie: Immer Ärger um das Konzerthaus


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