Zensus 2011 Wo die Karteileichen wohnen

Wie durch ein Wunder verschwanden 6500 Flensburger nach der Volkszählung. Und mit ihnen fehlen der Stadt Millionen Euro. Jetzt geht die Kommune auf die Barrikaden - und packt das bestgehütete Geheimnis des Zensus aus.

Flensburger Altstadt: Wo suchten die Volkszähler das Volk?
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Flensburger Altstadt: Wo suchten die Volkszähler das Volk?


In Flensburg hatte man irgendwann die Schnauze voll. Fünf Jahre ist der Zensus 2011 nun her, die Volkszählung eines neuen Typs, die die Stadt schockartig sieben Prozent ihrer Einwohner kostete. Fünf Jahre, und immer noch hat sich nichts geändert: daran, dass Flensburg angeblich über 6500 Flensburger weniger hat. Daran, dass der Stadt mit jedem Einwohner jährlich Tausende Euro Finanzzuweisungen entgehen. Und daran, dass niemanden zu stören scheint, dass die offiziellen deutschen Bevölkerungszahlen seit dem Zensus vielleicht unwahr sind, falsch gezählt und verzerrt.

An Flensburg scheint sich mal wieder zu bestätigen, was die mehrjährigen Recherchen von SPIEGEL ONLINE zum Zensus nahelegen: Er war mangelhaft. Nun klagt die Stadt vor dem Verwaltungsgericht gegen den Zensus. Gleichzeitig veröffentlicht sie auf SPIEGEL ONLINE Details zum bisher bestgehüteten Geheimnis der Volkszählung: einzelne Adressen, an denen die Zählung besonders kurios war.

Die Daten zeigen, wo es fast schon absurd viele Karteileichen gab, und wo die amtlichen Adressregister des Zensus falsch gewesen sein könnten. Neue Dokumente lassen zudem vermuten: Viele der Probleme dürften nicht nur Flensburg betroffen haben, sondern ganz Deutschland.

Details über eine offenbar katastrophale Erhebungssoftware, unsaubere Adressenzusammenführung oder fehlende Korrekturmöglichkeiten für Zählfehler vor Ort stellen die Qualität des Zensus als Ganzes erneut infrage. An vielen Stellen scheint während des Zensus händisch improvisiert worden zu sein - ohne festgelegten Plan und ohne Dokumentation.

Für den Zensus, eine amtliche, dem Datenschutz unterliegende Zählung, ist die Veröffentlichung der Flensburger Daten heikel. Die statistischen Ämter von Bund und Ländern, die den Zensus durchgeführt haben, schützen ihre Zahlen bisher vor Einblicken, als liefen sie Gefahr, wegen Landesverrats angeklagt zu werden. Damit fehlt für die größte amtliche Datenerhebung eine wichtige Kontrolle. Das will man in Flensburg nicht akzeptieren. Die Öffentlichkeit soll wissen, wie der Staat seine Bürger zählt - und was dabei schiefläuft.

Flensburg ist mit seinen Anschuldigungen nicht allein. 350 Kommunen klagen gegen den Zensus. Sie alle haben Einwohner verloren. Fast alle 350 Verfahren ruhen. Denn Berlin und Hamburg haben die Grundlage der Zählung, das Zensusgesetz 2011, vor das Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe gebracht. Da liegt er nun, der Zensus, und Städte und Gerichte warten auf den Richterspruch von oben.

Quelle: Statistische Ämter der Bundesländer; Stand: März 2016

Inzwischen plant der Staat fleißig den nächsten Zensus im Jahr 2021. Das Gesetz für dessen Vorbereitung passierte vergangenen Monat bereits das Bundeskabinett. Was darin steht, läuft auf eine sehr ähnliche Methode wie im Jahr 2011 hinaus. Flensburg will seine Klage darum nicht ruhen lassen. "Wir sind ungeduldig", sagt Ellen Eichmeier, die Flensburgs Rechtsabteilung leitet und die Klage vorantreibt. "Wir müssen rechtzeitig dafür sorgen, dass wir 2021 ein neues, besseres Zählverfahren bekommen."

Der Zensus war erstmals keine klassische Vollerhebung, bei der jeder Bürger gesucht und gezählt wird. Um Geld zu sparen und die Bevölkerung weniger zu belasten, wurde in Kommunen ab 10.000 Einwohnern nur eine Stichprobe von etwa zehn Prozent der Bewohner befragt - und dann auf die Gesamtbevölkerung hochgerechnet. Für Deutschland insgesamt kam der Zensus auf ein Minus von 1,5 Millionen Menschen. Nicht jede Stadt erreichte eine Stichprobengröße von zehn Prozent. In Flensburg waren es nur 7,4 Prozent. Entsprechend schwer wiegt die Hochrechnung: Was die Zensuszähler zählten, wurde mit einem Faktor von bis zu 25 multipliziert, um auf die offizielle Einwohnerzahl zu kommen. Entsprechend vervielfachte sich jeder Fehler.

Für die amtlichen Statistiker, die das Zensusverfahren entwickelt haben, ist alles in Ordnung: Mögliche Ungenauigkeiten durch die Hochrechnung seien unter Kontrolle. Für die Flensburger aber ist die Hochrechnung ein Problem. Ihr Vorwurf: Die Zensuszähler erfassten viel zu viele Karteileichen, also Einwohner, die zwar in der Stadt gemeldet waren, aber nicht von den Interviewern gefunden wurden. Eine einzelne Karteileiche kann nach Hochrechnung zu einem Verlust von bis zu 25 Einwohnern führen. Und dadurch zu einem Minus von 25.000 Euro für das Stadtsäckel. Jedes Jahr wieder.

Allerdings gab es in Flensburg nicht nur eine Karteileiche, sondern 723. Und damit nicht nur ein Minus von 25.000 Euro, sondern nach der komplexen Hochrechnung des Zensus ein Minus von 6,5 Millionen. Das ist in etwa so viel, wie die neue Kita in der Nordstadt kosten soll, mit Platz für 120 Kinder. "Der Stadt entgeht jedes Jahr solch eine Kita", rechnet Ellen Eichmeier vor.

Melderegister oder Zensus: Wo liegt die Fehlerquelle?

Keine Stadt in Schleswig-Holstein hat durch den Zensus so viele Bürger verloren wie Flensburg. Während ganz Deutschland 1,8 Prozent seiner Einwohner abgezogen bekam, lag Flensburg mit 7,3 Prozent weit darüber. Aber war deswegen der Zensus falsch? Nein, sagen die Statistischen Ämter, im Gegenteil. Die Zensuszahlen seien weitgehend richtig. Fehlerhaft hingegen seien die Melderegister der Kommunen, in denen sich im Laufe der Zeit immer mehr Karteileichen angesammelt hätten, weil die Gemeinden ihre Register nicht ausreichend bereinigten.

Das will Ellen Eichmeier nicht auf sich sitzen lassen: "Wir sind überzeugt, dass unsere Melderegister sauber und gut geführt sind." Ihr Beweis: Die Quote der amtlichen Briefe, die wegen eines falschen Adressaten an die Stadt zurückkommen, läge mit 2,3 Prozent deutlich unter der Zensusabweichung von über sieben Prozent. Der Adressatenkreis dieser Briefe decke die Gesamtheit aller Bürger ab, inklusive der Ausländer. Denn die Anlässe der Schreiben sind vielfältig: Wahlbenachrichtigungen, Anmeldungen zur Schule, Kitagebühren, Lohnsteuerverfahren.

Um Mängel am Zensus zu beweisen, reicht das nicht. Dafür bräuchte es konkrete Hinweise aus den Erhebungsdaten von 2011, als die Zensuszähler anhand von Adresslisten die Häuser in der Flensburger Stichprobe abklapperten, um dort die Einwohner aufzusuchen. Eigentlich sind solche Daten streng unter Verschluss. Doch Flensburg hatte Glück. Das Statistikamt Nord schickte der Stadt im Jahr 2015 einen Datensatz mit allen Adressen, an denen die Zähler gesucht hatten. Inklusive Angaben, wie viele Menschen sie dort fanden - oder eben nicht.

Die Flensburger Städtestatistiker waren baff, als sie die Daten sahen:

An fast jeder dritten Adresse hatten die Zähler angeblich Karteileichen gefunden. Und nicht nur eine. An knapp zehn Prozent aller Adressen gab es drei oder mehr davon. Der Rekord liegt bei 36 vermeintlich zu Unrecht gemeldeten Flensburgern in nur einem Haus. Allein an den zehn Adressen, die SPIEGEL ONLINE veröffentlicht, gibt es so viele Karteileichen, dass sie nach Hochrechnung zu etwa 28 Prozent des Einwohnerverlustes von ganz Flensburg führen (Berechnungen von SPIEGEL ONLINE). Allein die Hausbesuche der Zensuszähler an diesen zehn Adressen ergaben damit einen jährlichen Verlust von rund 1,8 Millionen Euro für die Stadtfinanzen.


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*Die "Einwohner laut Melderegister" entsprechen nicht immer exakt dem Stand des städtischen Melderegisters zum Zensusstichtag, da es kleine Korrekturen aus weiteren Datenquellen gab.

**Hochrechnung der Einwohner durch SPIEGEL ONLINE reziprok zum Anteil der Adressen in der jeweiligen Gebäudegrößenklasse.

***Kosten pro Karteileiche gelten für pauschal 1.000 Euro pro Person ab 2017, falls jede Karteileiche hochgerechnet zu einer Person Einwohnerverlust führt.

****Informationen zur Beschaffenheit der Gebäude stammen aus einer Begehung von Mitarbeitern der Stadt Flensburg aus dem Jahr 2015. Im Zensusjahr 2011 kann die Situation noch anders gewesen sein.

Quelle: Stadt Flensburg

"Aus fachlicher Sicht lässt sich dies nicht allein durch fehlerhafte An- oder Abmeldungen erklären", sagt Ellen Eichmeier. Was die Flensburger stutzig macht: Die Häuser der Stadt sind nicht so groß, dass man so viele Karteileichen erwarten würde. Dafür gibt es in der eng bebauten Altstadt schmale Gassen, stille Seitenstraßen und verwinkelte Hinterhöfe.

Hatte so mancher Zähler zu früh kehrtgemacht, weil er die Adresse, die auf seiner Liste stand, nicht gefunden hat? Oder hatte er geklingelt, niemanden angetroffen und dann versäumt, erneut hinzugehen? Nicht jede Wohnung ist leicht zu finden in Flensburgs Stadtkern. Und wo auch mal Gerümpel herumliegt, die Mülltonnen stinken und der Putz bröckelt, ist es nicht besonders einladend, in versteckten Hinterhöfen nach Haustüren zu suchen.

Ist den Zensusinterviewern ein systematischer Fehler nachweisbar? In Flensburg glaubt man: Ja, denn auf den Laufzetteln der Zähler standen sogenannte zusammengefasste Anschriften, die die Zähler verwirrt hätten. So waren beispielsweise unter der Adresse Zur Exe 2 auf der Liste des Zählers 48 Bewohner eingetragen. 36 davon fand er nicht, sie wurden zu Karteileichen gestempelt. Kein Wunder, sagt die Stadt. Denn an der Exe 2 wohnten gemäß Melderegister nur zwölf Personen. Die restlichen lebten tatsächlich in Wohnungen mit Nebeneingängen an den Adressen Zur Exe 4 und Schützenkuhle 13. Doch diese Angaben standen nicht auf der Adressliste des Interviewers.

Beim Statistikamt Nord bestätigt man, dass es in der Flensburger Stichprobe insgesamt 15 zusammengefasste Adressen vom Typ Exe 2 gegeben habe. Zwar gab es nur in sechs Anschriften davon Karteileichen - aber an diesen Adressen extrem viele: Von den 247 Einwohnern, die man dort erwartet hatte, wurden 99 nicht gefunden: Eine Karteileichenrate von 40 Prozent.

Hausgemachte Probleme und händische Korrekturen

Brisant an der Sache: Zusammengelegte Adressen könnte es nicht nur in Flensburg, sondern bundesweit gegeben haben. Denn die Adressen, aus denen später die Zählerlisten wurden, hatte eine zentrale Software des Statistischen Bundesamts erstellt. Die Adressregister enthielten also potenziell überall dieselbe Fehlerquelle. Besonders engagierte Interviewer hätten solche Ungereimtheiten möglicherweise aufklären können. Der finanzielle Anreiz dafür war aber zumindest in Schleswig-Holstein gering. 2,50 Euro bekam dort ein Zensuserheber pro "Existenzfeststellung". Führten hausgemachte Probleme des Zensus zu falschen Einwohnerzahlen?

Am Statistikamt Nord (StaLa Nord) will man diese Frage nicht beantworten. Überhaupt will man der Presse keine Bewertung der Lage in Flensburg geben. Die Diskussion um die Qualität des Zensus hätten nicht die Medien zu führen, sondern das Gericht.

Wo es um Sachfragen geht, oder wo das Amt sich nicht unter Schuldverdacht sieht, gibt es sich offener. So habe man, als das Statistische Bundesamt ein Anschriftenregister zusammenstellte, um daraus die Adressen für die kommunalen Stichproben zuziehen, händisch extrem viel korrigieren müssen. In den Dateien scheint ein munteres Durcheinander geherrscht zu haben. Straßen- und Ortsnamen oder die Nummerierung der Häuser gab es in verschiedenen Versionen; für viele Adressen war unklar, ob sie überhaupt Wohnraum sind. Die Experten aus Hamburg arbeiteten nach, wälzten Kartenmaterial, verglichen mit Daten der Post und suchten auf Google Maps.

"In Zweifelsfällen hat der Bearbeiter über die Anschriften entschieden", sagt Helma Landsberg, Leiterin des Bereiches Zensus am StaLa Nord. "Der Prozess der Anschriftenaufbereitung war sehr zeitaufwendig. Nächstes Mal wollen wir früher anfangen." Wie viele der Anschriften händisch korrigiert werden mussten, weiß man im Amt nicht. Dazu gebe es keine Daten. Insider berichten, die Korrekturen seien ohne durchgängige Dokumentation und teilweise nicht einmal nach dem Vieraugenprinzip durchgeführt worden. Die Zustände im Amt seien zuweilen chaotisch gewesen. Offiziell sagt man am StaLa Nord lediglich: "Die Prozesse sind allerdings im Nachhinein leider nicht bis ins letzte Detail nachvollziehbar."

Software unter Verschluss, Evaluation unmöglich

Zwar hatte man im Statistischen Bundesamt eine Software programmiert, die das Anschriftenregister automatisch aus drei Quellen zusammenfügen sollte. Doch die Software bleibt unter Verschluss. Auf Bitte Flensburgs wollte das StaLa Nord den Code einsehen, die Bundesstatistiker blockten ab. Wegen der vielen Handarbeit am Adressregister helfe es nicht weiter, den Code zu kennen.

Wie die Adressen und damit die Grundlage der Zensuszählung entstanden sind, kann heute also im Detail keiner mehr sagen. Geschweige denn auf Qualität prüfen. Der Zensus war hochkompliziert, den Ämtern lief die Zeit weg. Weil ein geordnetes Verfahren nicht möglich war, wurde der Zensus letztlich händisch und irgendwie gemacht.

Im Statistischen Landesamt scheint es noch kurz vor dem Zensus zu Problemen mit den Adressen gekommen sein. Nur eine Woche vor Start der Zählung am 9. Mai 2011 hat das Amt die Anschriften offenbar noch einmal geändert - zu einem Zeitpunkt, als die Zähler bereits auf einen existierenden Adresssatz geschult waren. Das geht aus einem Brief hervor, den der Leiter der Flensburger Zensuserhebungsstelle voll Sorge an das Statistische Landesamt und das schleswig-holsteinische Innenministerium schrieb, weil er die "ordnungsgemäße Durchführung des Zensus 2011 in Schleswig-Holstein gefährdet" sehe.

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"In vielen Belangen wurde improvisiert"

Zudem kritisiert der Erhebungsstellenleiter die Software, mit der seine Mitarbeiter ihre Ergebnisse erfassen sollten - und ohne die sie aufgeschmissen waren. Sie funktioniere "mehr als unbefriedigend". Offenbar war das Programm fehleranfällig, fiel ständig aus, wurde deswegen häufig aktualisiert und war über längere Zeiträume komplett abgeschaltet. Wieder ein bundesweites Problem. Die Software war für alle gleich. Sie wurde zentral verwaltet vom Statistischen Landesamt NRW.

Welche Dimension das Softwareproblem hatte, beschreibt der Zensus-Qualitätsbericht für Hamburg und Schleswig-Holstein, den das StaLa Nord im Internet zur Verfügung stellt: Von Beginn an habe die Software die Erhebung beeinträchtigt, heißt es dort. "In vielen Belangen wurde improvisiert und außerhalb des Systems gearbeitet (beispielsweise externe Listen fuhren), bevor das Erhebungsgeschäft gänzlich zum Erliegen gekommen wäre."

Die zentrale Software beeinträchtigte nicht nur die Erhebung. Sie verhinderte außerdem, dass die Statistischen Landesämter, die für die Durchführung des Zensus verantwortlich waren, die Erhebungsergebnisse zeitnah kontrollieren konnten. Denn die Daten der Zähler landeten erst einmal zentral auf einer Festplatte in Nordrhein-Westfalen. Erst Monate später, Anfang 2012, bekamen die Landesämter Einsicht. Allerdings ohne dabei die konkreten Anschriften zu sehen. Die hätte man für jede Wohnung einzeln per Datenbankabgleich mit Nordrhein-Westfalen erfragen müssen. Das StaLa Nord nennt diese Möglichkeit "theoretisch", hat sie also nie genutzt. Das heißt: Sie hat nie mit Blick auf eine konkrete Anschrift die Zensuszählung nachgeprüft.

Laut der Statistik fehlen Mädchen - in den Schulen nicht

Und dann ist da noch die Sache mit den Babys. Über mehrere Jahrgänge hinweg sind die Geschlechterverhältnisse in Flensburg laut Zensus übermäßig verzerrt: Unter den Zwei- bis Sechsjährigen kommen etwa 150 Jungen auf 100 Mädchen. Als natürlich gilt ein Verhältnis von etwa 105 zu 100. Das Ungleichgewicht in Flensburg ist tatsächlich ein Defizit an Mädchen. Gegenüber vor dem Zensus, als die Geschlechter noch gleich stark vertreten waren, fehlen jetzt in jedem der Altersjahre von zwei bis sechs gut drei bis vier Schulklassen an Mädchen. Bei den Flensburger Schulanmeldungen sei von einem Mädchenmangel aber nichts zu sehen, sagt die Stadt. In den Kitas auch nicht.

Das ging selbst der amtlichen Statistik zu weit. Sie stellte fest, dass es ähnliche Verzerrungen quer durch die Republik gab. Sie waren sogar so stark, dass die Zensusergebnisse nicht taugten, um auf ihrer Basis bis zum nächsten Zensus 2021 jährlich die Bevölkerungszahlen fortzuschreiben. Inzwischen berechnete das Statistische Bundesamt die Altersverteilung des Zensus komplett neu. Um ein ausgewogenes Geschlechterverhältnis hinzubekommen, benutzte es dazu die Zahlen aus den kommunalen Melderegistern. Es korrigierte den Zensus also mit genau den Daten, die angeblich so schlecht sind, dass sie eigentlich durch den Zensus korrigiert werden mussten.

In Flensburg versteht man die Welt nicht mehr. Welche Einwohnerzahlen sind denn nun richtig? Die des Zensus natürlich, sagen die statistischen Ämter. Denn Verzerrungen, wie die bei den Geschlechtern, hätten mit der Gesamtzahl der Einwohner nichts zu tun. Die sei vollkommen richtig. So sei das eben beim Zensus. Auf dessen ausgefeilte Statistik könne man sich verlassen.

Wer mag das noch glauben?



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citi2010 11.10.2016
mlr.arnhold 11.10.2016
lequick 11.10.2016
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phobos144 12.10.2016

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