Zensus 2011 Mehr als 800 Gemeinden haben Widerspruch eingelegt

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Ende Mai sorgten die Ergebnisse der jüngsten Einwohnererhebung bundesweit für Erstaunen: Laut dem Zensus leben in Deutschland etwa 1,5 Millionen Menschen weniger als gedacht. Seitdem gärt es in den Kommunen. Mit rund 800 Gemeinden machten gut zehn Prozent von ihnen bis Anfang August von ihrem Widerspruchsrecht Gebrauch.

Das Ausmaß des Protests dürfte aber noch deutlich größer sein: Die bevölkerungsstarken Länder Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen und Bayern haben kein Widerspruchsverfahren. Doch auch dort ist der Unmut groß. Die Kommunen fordern von ihren Statistischen Landesämtern, die neue Bevölkerungszahl, die die jüngste Volkszählung zum 9. Mai 2011 für ihre Gemeinde ergab, zu überprüfen und nachzubessern.

Sollten viele Gemeinden letztlich sogar vor Gericht ziehen, könnte das den gesamten Zensus zu Fall bringen. Denn in der Kritik steht vor allem die Methodik, in der einige Kommunen einen Verstoß gegen das Zensusgesetz sehen. Manche bewerten den Zensus gar als verfassungswidrig.

Massive Korrekturen bei vielen Gemeinden

Nährboden für Protest gibt es vielerorts. Wie Recherchen von SPIEGEL ONLINE ergeben haben, weichen die neuen Einwohnerzahlen des Zensus stärker von den bislang amtlichen Werten ab, als bisher publik wurde: Die Unterschiede reichen von -42 bis +230 Prozent. In fast zwei Dritteln der gut 11.000 deutschen Gemeinden hatte der Zensus niedrigere Einwohnerzahlen ergeben als zuvor. Diese "Verlierer"-Kommunen befürchten schmerzhafte Einbußen im kommunalen Finanzausgleich, der auch von der Kopfzahl der Gemeinden abhängt.

Die Empörung über die Abweichungen ist in Baden-Württemberg am größten. Insgesamt 365 Bürgermeister legten hier ihr Veto ein - aus einem Drittel aller Gemeinden. Besonders aufgebracht ist man in Mannheim, das durch den Zensus 7,5 Prozent seiner Einwohner "verlor". Oberbürgermeister Peter Kurz kann die neuen Zahlen nicht glauben. Mehr noch: "Der Feststellungsbescheid mit den Zensus-Zahlen ist aus unserer Sicht rechtswidrig", sagt Kurz. Er bringt seine Stadt gegen den Zensus in Stellung: In der Task Force Zensus arbeiten seine Leute aus dem Rechtsamt Hand in Hand mit der Kämmerei, der Statistikabteilung und den Meldeämtern daran, die wahre Einwohnerzahl ans Licht zu bringen.

Kommunen fordern Transparenz

Wie Kurz sind auch viele seiner Kollegen überzeugt, dass die Zensus-Ergebnisse falsch sein müssen. Die Gemeinden führen selbst eine Bevölkerungszahl in ihren oft penibel gepflegten Einwohnermelderegistern. Und die liegt meistens spürbar über dem, was der Zensus ergab. In Mannheim standen zum Stichtag im Mai 2011 gut 302.000 Menschen im Register - der Zensus ergab aber nur 290.000.

Nun will Kurz herausfinden, wo die angeblich fehlenden 12.000 Mannheimer geblieben sind. Aber das kann er nicht. Denn bei der jüngsten Volkszählung wurden gar nicht alle Bürger gezählt. Stattdessen wurden in einem komplizierten Verfahren verschiedene Datensätze kombiniert, darunter Verwaltungsregister, Daten der Bundesagentur für Arbeit und öffentlicher Arbeitgeber. Da sich in all diese Verzeichnisse immer wieder Fehler einschleichen, wurden die Daten dann überprüft - per Fragebogen.

Anders als zur Volkszählung 1987 schickte man dazu nicht Interviewer in jeden Haushalt, sondern nur zu einem Teil der Bevölkerung. Das Ergebnis dieser Befragung wurde dann auf die gesamte Bevölkerung hochgerechnet. So entstand die Einwohnerzahl - eine Schätzung. Wie gut sie ist, kann Kurz nicht nachvollziehen. "Die Ermittlung des konkreten Zensus-Ergebnisses bleibt eine Black Box für die Kommunen", sagt Mannheims Oberbürgermeister. Das Statistische Landesamt Baden-Württemberg gebe ihm zu wenige Daten, um die Zählung und Hochrechnung nachzuvollziehen.

Zweifel an der Stichprobe

Schon das Wenige, was Kurz weiß, lässt ihn staunen: Für Mannheims Stichprobe wurden nicht zehn, sondern nur 3,7 Prozent der Bevölkerung befragt. Jeder Fehler, den die Interviewer machten, schlägt sich durch die Hochrechnung damit 27-fach auf das Gesamtergebnis für die Stadt nieder. Und in der Adressliste, die die Stichproben-Interviewer abarbeiten sollten, standen ursprünglich allerlei Anschriften, wo niemand wohnen konnte: Telefonzellen, Trafo-Häuschen oder Garagen. Kann eine solche Stichprobe noch repräsentativ für die ganze Stadt sein?

"Wir haben auch angesichts der Zahl der Widersprüche keine Zweifel an der Methodik des Zensus", sagt Michael Bubik vom Statistischen Landesamt Baden-Württemberg. Die neuartige Zensus-Methode sei einfach so kompliziert, dass man sie den Gemeinden noch erklären müsse. Das geschehe nun im Rahmen der Widerspruchsverfahren. "Es sind in der Regel bislang unbegründete Widersprüche", sagt Bubik. "Das ist ein normaler Verwaltungsvorgang."

Alles also nur ein harmloses Missverständnis? Norbert Brugger, Dezernent beim Städtetag Baden-Württemberg, glaubt das nicht. Täglich steht er im Kontakt mit aufgebrachten Gemeindevertretern, die allesamt Zweifel an der Zensus-Methode haben. "Wenn die Leute hier nicht einverstanden sind, haken sie nach. Das geht dann auch in die letzte Konsequenz", sagt Brugger.

Bis zum Bundesverfassungsgericht

Deshalb arbeiten die Kommunen inzwischen eng zusammen. Einige bieten sogar Workshops für andere Gemeinden an, erklären einander die komplizierte Zählung und die Möglichkeiten, sich zu wehren. Die Seminarräume quellen über. Es kommen selbst Abgesandte aus Orten, die durch den Zensus gar nicht viel verlieren. Ihnen gehe es ums Prinzip, sagt Norbert Brugger."Wenn die Widersprüche nicht befriedigend beantwortet werden, dürfte es Klagen geben."

Dass es dazu kommt, ist nicht unwahrscheinlich. Denn die statistischen Ämter haben bereits durchblicken lassen, dass sie die Daten, die die Gemeinden zum Verständnis des Zensus fordern, nicht liefern werden. Zum Beispiel die Adresslisten der Zähler, also die Grundlage der Stichprobenerhebung.

Kommt der Zensus tatsächlich vor Gericht, dürfte es spannend werden. Die Stadt Mannheim ist überzeugt, dass der im Zensusgesetz festgelegte Methodenmix das Recht auf interkommunale Gleichbehandlung verletzt, außerdem das auf kommunale Selbstverwaltung. Beide sind durch das Grundgesetz garantiert. Die Richter könnten am Ende nicht weniger feststellen als dies: Der Zensus 2011 war verfassungswidrig.