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Datenlese

Zensus Vertrauliche Daten belegen Ungleichbehandlung

Wie viele sind wir? In Großstädten wurde die Einwohnerzahl mit einer Stichprobe ermittelt, anders als in kleineren Orten (Archivbild) Zur Großansicht
DPA

Wie viele sind wir? In Großstädten wurde die Einwohnerzahl mit einer Stichprobe ermittelt, anders als in kleineren Orten (Archivbild)

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Die letzte Volkszählung war möglicherweise verfassungswidrig. SPIEGEL ONLINE exklusiv vorliegende Daten bestätigen: Der Zensus 2011 benachteiligte mindestens in Niedersachsen und Rheinland-Pfalz große Gemeinden gegenüber kleinen, weil sie mit verschiedener Methodik behandelt wurden. Dies könnte das Aus für die neue Zählmethode bedeuten.

Damit erreicht die Kritik am Zensus einen Höhepunkt, während immer mehr Kommunen gegen die Zählung vor Gericht ziehen. Allein in Bayern sind es bisher mehr als 30. Deutschlandweit dürfte die Zahl bald dreistellig sein, sagen Gemeindevertreter. Zuvor hatten mehr als 800 Kommunen Widerspruch gegen die neuen Bevölkerungszahlen eingelegt.

Der Zensus hatte für viele Gemeinden niedrigere Einwohnerzahlen ergeben als zuvor. Sie fühlen sich benachteiligt, da finanzielle Zuwendungen der Länder von der Bevölkerungsgröße abhängen. Die Kommunen halten das Zensusverfahren für fehlerhaft und rechtswidrig. In großen und kleinen Gemeinden wurde unterschiedlich gezählt: Ab 10.000 Bürgern wurde nur eine Stichprobe von durchschnittlich zehn Prozent der Einwohner befragt und die Bevölkerungsgröße dann hochgerechnet. In kleineren Kommunen gab es keine Stichprobe - Unstimmigkeiten wie Hinweise auf Karteileichen oder zu wenig gemeldete Personen wurden hier einzeln durch Hausbesuche geklärt.

Die Recherchen von SPIEGEL ONLINE stützen erneut die Vermutung, die amtliche Statistik halte Angaben bewusst zurück, um Aufklärung über die Qualität der Zählung zu verhindern. Das Statistische Bundesamt hatte in einer schriftlichen Stellungnahme behauptet, die Bevölkerungszahlen aus den kommunalen Melderegistern, die die methodische Ungleichbehandlung kleiner und großer Gemeinden belegen, seien gelöscht worden. Doch das ist nicht wahr, sie liegen SPIEGEL ONLINE zumindest in Teilen vor.

Diese Daten belegen, dass zumindest in Niedersachsen und Rheinland-Pfalz Städte mit mehr als 10.000 Einwohnern durch den Zensus prozentual stärkere Verluste gegenüber ihren kommunalen Melderegistern hinnehmen mussten als kleinere Gemeinden.

Niedersachsen: Abweichung Zensus vs. Melderegister

Fotostrecke

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Fotostrecke: Die Lücke zwischen Zensus und Melderegistern
Das statistische Prüfverfahren
Das Modell
Um diese Ungleichbehandlung zu beziffern, entwickelte SPIEGEL ONLINE ein statistisches Modell, das den systematischen Unterschied in den prozentualen Abweichungen zwischen Zensus-Ergebnissen und Melderegisterdaten berechnet. Den Quellcode des Modells veröffentlichen wir zusammen mit den Daten, beschreiben ihn im Detail und schaffen so Transparenz. (Alle Dateien finden Sie hier)
Das Ergebnis
Laut SPIEGEL-ONLINE-Modell bleibt das Zensusergebnis einer großen Gemeinde um 1,5 Prozentpunkte mehr hinter der Einwohnerzahl in seinem eigenen kommunalen Melderegister zurück als in einer kleinen Gemeinde. Dies gilt für die Kommunen in Niedersachsen und Rheinland-Pfalz gemeinsam. Das sind insgesamt 30 Prozent aller deutschen Gemeinden. Es ist nicht ausgeschlossen, dass die Abweichung noch größer ist. Mit 95-prozentiger Sicherheit liegt sie zwischen einem und 1,9 Prozentpunkten. Auch in jedem einzelnen der beiden Bundesländer gibt es eine Ungleichbehandlung, wie die Durchschnittswerte der Abweichungen zeigen.
Das Gütesiegel
Bei unserem statistischen Modell beriet uns der unabhängige Statistikprofessor Helmut Küchenhoff vom Statistischen Beratungslabor der Ludwigs-Maximilians-Universität München. Er bestätigt, dass es gelungen ist, einen systematischen Unterschied der prozentualen Zensusabweichungen von den Melderegistern zwischen Gemeinden mit und ohne Stichprobe nachzuweisen.
"Das ist der Tod des Zensus", sagt Björn Christensen von der Fachhochschule Kiel. Der Statistikprofessor berät deutschlandweit Gemeinden bei ihrem Widerstand gegen die Volkszählung. Die Ungleichbehandlung der Gemeinden sei nach jetziger Faktenlage so sicher, dass es ihm "ein Rätsel" sei, wie die Zensusmethode noch verfassungskonform sein könne. Er sieht darin einen systematischen Fehler - und glaubt, dass es die Ungleichbehandlung in allen Bundesländern gibt, da sie alle dieselbe Zählmethode verwendeten.

Städtestatistiker aus Magdeburg hatten schon vor SPIEGEL ONLINE eine ähnliche Analyse der Zensusmethode veröffentlicht. Sie finden eine Ungleichbehandlung für jedes einzelne Bundesland. Allerdings hatten die Magdeburger keine Registerdaten und verglichen die Zensusergebnisse der Kommunen stattdessen mit den alten amtlichen Einwohnerzahlen vor dem Zensus.

Mittlere Abweichung: Zensus vs. alte amtliche Einwohnerzahl

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Landeshauptstadt Magdeburg, Amt für Statistik/ Quelle: Statistisches Bundesamt

Das Statistische Bundesamt kritisiert an dieser Methode, dass die alten amtlichen Einwohnerzahlen für ein solche Analyse ungeeignet seien, weil sie im Zensus keine Rolle spielen und verzerrt sein könnten. Diesem Einwand entgeht das SPIEGEL-ONLINE-Modell, das die echten Melderegisterdaten nutzt.

Zwischen Qualität und Kosten

Das Statistische Bundesamt will die Ungleichbehandlung in einer schriftlichen Stellungnahme gegenüber SPIEGEL ONLINE nicht mehr prinzipiell ausschließen. Allerdings seien ungleiche Ergebnisse für kleine und große Gemeinden "verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden". Denn das Gleichbehandlungsgebot im Grundgesetz dürfe durch ein Gesetz eingeschränkt werden, wenn es gute Gründe dafür gäbe. Und die lägen im Fall des Zensusgesetzes vor.

Denn ein Zensustest im Jahr 2001 habe ergeben, dass die Melderegister von Gemeinden mit mehr als 10.000 Einwohnern fehlerhafter waren als die der kleinen Kommunen. Darum bräuchten nur die großen Gemeinden eine Stichprobe zur Korrektur ihrer Registerzahlen. Liest man die Ergebnisse des Zensustests im Detail nach, erscheint die Grenze von 10.000 jedoch willkürlich: Der Anteil der Karteileichen unterscheidet sich nur sehr geringfügig. Sprachen am Ende also weniger methodische, sondern vor allem finanzielle Gründe für die zweigeteilte Erhebung?

Das Verfahren hatte das Statistische Bundesamt der Bundesregierung in einer Studie selbst empfohlen, "um die Kosten für einen registergestützten Zensus niedrig zu halten". Damit hat die amtliche Statistik, die stets beteuert, nicht für die Zensusmethode verantwortlich zu sein und nur das Zensusgesetz zu befolgen, der Politik das Verfahren der Zählung selbst diktiert.

Datensätze wurden gelöscht - angeblich

Im vorauseilenden Gehorsam scheint es nicht die beste, sondern die billigste Methode vorgeschlagen zu haben. Das war den Statistikern offenbar voll bewusst: "Für die Gemeinden unter 10.000 Einwohnern muss eine Einschränkung der Vergleichbarkeit der Genauigkeit bei den festgestellten Einwohnerzahlen zwischen den Gemeinden hingenommen werden."

Nun versucht die amtliche Statistik anscheinend, die Nachvollziehbarkeit des Zensus bewusst zu verhindern. In einer schriftlichen Stellungnahme behauptete das Statistische Bundesamt gegenüber SPIEGEL ONLINE, sämtliche Melderegisterdaten, die die Gemeinden zum Zensusstichtag im Mai 2011 an die Statistiker geschickt hatten, seien inzwischen gelöscht worden.

Tatsächlich wurden uns aber die Registerangaben des statistischen Landesamts in Niedersachsen zugespielt. Nach SPIEGEL-ONLINE-Recherchen dürften die Melderegisterzahlen zum Zensusstichtag in den statistischen Ämtern von mindestens drei weiteren Bundesländern vorliegen. Die Gemeinden fordern von den Ämtern detaillierte Einsicht in die Zensusdaten, um ihre Ergebnisse nachvollziehen und ihre Klageschriften schreiben zu können.

Neue Methode für den Zensus 2021?

"Es kann nicht sein, dass der Verfahrensgegner alle Daten in der Hand hält und die Gemeinden keine Chance haben, in ihre originären Daten hineinzuschauen", sagt Claudia Zempel, Juristin beim Städteverband Schleswig-Holstein. Mit der Verweigerung der Akteneinsicht werde ihnen ihr Grundrecht auf kommunale Selbstverwaltung verwehrt, sagen die Gemeinden - ein weiterer möglicher Verfassungsverstoß.

Der Städtetag Baden-Württemberg hat inzwischen im Internet eine Zusammenstellung veröffentlicht, welche Daten die Kommunen von den Ämtern brauchen, aber nicht bekommen. Sollten die Zensusklagen der Gemeinden scheitern, könnte dies schlichtweg daran liegen, dass sie nicht genug klagerelevante Informationen zusammenbekommen konnten.

Sollten sie nach einem mehrjährigen Verfahren dennoch als Sieger hervorgehen, könnte der Zensus nach Bauart 2011 als verfassungswidrig gelten, und die Methode müsste für die nächste Runde 2021 geändert werden. Die Gemeinden könnten allerdings kaum darauf hoffen, dass die Zensusergebnisse von 2011 rückwirkend geändert werden, glaubt Juristin Zempel aus Schleswig-Holstein. "Wir müssen uns jetzt wehren, um für die Zukunft Klarheit zu haben."

10 Leserkommentare Diskutieren Sie mit!
UICC 20.12.2013
farid1979 20.12.2013
Ruhri1972 20.12.2013
ihawk 20.12.2013
gerfriedf@aol.com 20.12.2013
ghosthh 20.12.2013
reutter 20.12.2013
shardan 20.12.2013
doytom 20.12.2013
redbayer 08.02.2014

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  • Nicole Sturz
    Björn Schwentker ist Wissenschafts- und Datenjournalist, der sich auf Themen der Demografie spezialisiert hat. Er ist unter anderem freier Mitarbeiter für das Max-Planck-Institut für demografische Forschung (MPIDR) in Rostock, arbeitet für SPIEGEL ONLINE aber unabhängig davon als freier Journalist. Seine Beiträge hier geben nicht die Sichtweise des Instituts wieder. Die Ergebnisse seiner Recherchen finden sich auch in seinem Blog.

Zu den Rohdaten

Alle Daten und Stellungnahmen: Unsere GitHub-Seite zum Zensus 2011

Die statistische Analyse: Kommentierter Quellcode des Programms "R"

Fehlerhafter Zensus? Stellungnahme des Statistischen Bundesamtes zu den Stichprobenfehlern der Bezirke (PDF)

Stichprobenfehler (CSV): Daten der Gemeinden im CSV-Format

Stichprobenfehler (XLS): Daten der Gemeinden und Anmerkungen im Excel-Format

Anmerkungen: Hintergrund-Informationen des Statistischen Bundesamtes zu den Stichprobenfehlern


Hintergründe zum Zensus 2011

Die Zensusdatenbank: Ergebnisse des Zensus 2011 aus verschiedenen Themenbereichen.

Die Zensuskarte: Ausgewählte Ergebnisse auf einer Gemeindekarte, entwickelt von OpenDataCity für die Bundeszentrale für politische Bildung.

Das registergestützte Verfahren beim Zensus: Ausführliches Methoden-Papier des Statistischen Bundesamtes.

Deutschlands Einwohnerzahlen - die vier verschiedenen Modelle
Zensus
Der jüngste Zensus stellte zum Stichtag 9. Mai 2011 eine Einwohnerzahl für jede der gut 11.000 Gemeinden in Deutschland fest. Er vereinte dazu in einem komplizierten Methoden-Mix verschiedene, in sich jeweils fehlerhafte Bevölkerungsdatensätze und korrigierte sie durch Nachzählen vor Ort. Das aktuelle Zensusergebnis wurde am 31. Mai 2013 bekannt gegeben und wird wenige Monate später zur neuen amtlichen Einwohnerzahl, sofern Widersprüche und Klagen es nicht verhindern.
Fortschreibung
Die aktuelle amtlich Einwohnerzahl (Fortschreibung) jeder Gemeinde wird monatlich bestimmt. Nicht von der Gemeinde selbst, sondern vom jeweiligen Statistischen Landesamt. Dort zählt man dem Ergebnis der letzten Volkszählung laufend Geburten und Einwanderer hinzu, Sterbefälle und Auswanderer zieht man ab. Die einzelnen Vorfälle für diese „Fortschreibung“ liefern die Kommunalverwaltungen ständig an die Landesämter. Zwischen den Volkszählungen häufen sich zum Teil erhebliche Fehler in der Fortschreibung an. Die amtliche Einwohnerzahl bestimmt den kommunalen sowie den Länderfinanzausgleich und die Regelungen von ca. 50 weiteren Gesetzen.
Melderegister
Jede Gemeinde führt eine eigene Einwohnerzahl im Melderegister ihrer Kommunalverwaltung. Sie weicht zum Teil erheblich von der Fortschreibung oder dem Zensusergebnis ab. Sie ist irrelevant für die Finanzausgleiche, aber maßgeblich für die gesamte kommunale Planung, z.B. von Straßen, Kindergärten oder Schulen. Die Gemeinden können ihre Registerzahlen selbst korrigieren, aber es ist aus Datenschutzgründen durch das so genannte „Rückspielverbot“ seit 1983 verboten, die Register um Karteileichen und zusätzliche Bewohner zu bereinigen, die bei einer Volkszählung gefunden wurden.
Die Wahrheit
Die tatsächliche Einwohnerzahl ist unbekannt. Das steht sogar in der Gesetzesvorgabe des Zensus 2011. Letztlich heißt das: Egal welche Einwohnerzahl man nimmt, alle sind fehlerhaft. Die Macher des Zensus beanspruchen allerdings für ihre Zählmethode, dass sie den kleinsten Fehler macht.


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