19.05.1986

Vorn aufbauen, hinten einreißen

Richter und Wissenschaftler kritisieren den "Verfall der Gesetzgebungskunst" Rund 1500 Bundesgesetze, 2500 Verordnungen und 90000 Paragraphen regeln das Leben der Westdeutschen. Zwei Drittel der Vorschriften, behaupten Rechtsexperten, sind überflüssig. Richter beklagen zudem die "schludrige Machart" der Gesetze, die unscharf formuliert und "von äußerster Konturlosigkeit" sind. Bonn will dem Mißstand jetzt abhelfen - mit einem Prüfkatalog zur Vorbereitung von Rechtsvorschriften. *

Die Kritik kommt von höchster Stelle. und sie fällt deutlich aus. "Fehler und Fehlleistungen der Gesetzgebung häufen sich", rügt Bundesverfassungsrichter Dietrich Katzenstein, "die Unverständlichkeit der Gesetze steigt"

Auch Professoren aller Rechtsdisziplinen und politischen Richtungen beklagen eine steigende "Gesetzesflut", eine übertriebene "Regelungsmanie", den Hang zur "Verrechtlichung" und, als schlimmstes übel, den "Verfall der Gesetzgebungskunst". Ein Flugzeug, das nach den Konstruktionsregeln eines Gesetzes gebaut würde, spottete der Verwaltungswissenschaftler Udo Klausa, "müßte unweigerlich abstürzen". Seine Metapher wird, obwohl vor Jahren schon formuliert, bis in die jüngste Zeit in einschlägigen wissenschaftlichen Publikationen zitiert.

Gesetzestrümmer liegen überall herum: schludrig formulierte Texte, die widersprüchliche Interpretationen geradezu herausfordern; Vorschriften, die - kaum veröffentlicht - sogleich wieder, oft mehrmals, korrigiert werden müssen; Generalklauseln, die überhaupt erst nach jahrelanger Rechtsprechung Sinn bekommen.

Die Ursachen sind vielfältig. Zum einen ist die Gesetzgebung zur Massenproduktion verkommen und oft allein deshalb von minderer Qualität. Zum anderen zwingt das deutsche Verhältniswahlrecht die Parteien zu Koalitionen, deren Gesetze unter dem Zwang, Kompromisse schließen zu müssen, am Ende häufig bis zur Unkenntlichkeit entstellt sind. Und schließlich passiert es immer wieder, daß Gesetze im Eiltempo durchgepeitscht werden - eine Quelle für Flüchtigkeitsfehler aller Art.

Was Masse und Umfang der Gesetze anbelangt, sind sich die gescholtenen Politiker, ob Rechte oder Linke, ausnahmsweise mal einig. Alle klagen über die Paragraphen-Lawine, die sie selbst losgetreten haben und die nun Bürger und Richter unter sich zu begraben droht.

Bayerns Ministerpräsident Franz Josef Strauß findet für den inflationären Zustand einen eindrucksvollen Vergleich: "Die Zehn Gebote Gottes enthalten 279 Wörter, die amerikanische Unabhängigkeitserklärung 300 Wörter. Die Verordnung der Europäischen Gemeinschaft über den Import von Karamelbonbons umfaßt exakt 25911 Wörter"

Professor Gerd Pfeiffer, Präsident des Bundesgerichtshofes (BGH), beschrieb die Misere in absoluten Zahlen. "Allein als Bundesrecht gelten gegenwärtig 1500 Gesetze und 2500 Verordnungen mit rund 90000 Paragraphen", was den Erlanger Rechtsprofessor Walter Leisner dazu verleitet, von einem "Hochwasseralarm des Rechtsstaats" zu sprechen.

Dabei könnten alle gültigen Gesetze. wie der Strafrechtler Peter Noll schon 1973 feststellte, "ohne Verlust an Entscheidungssubstanz durch eine systematische Bereinigung auf höchstens ein Drittel" ihres Umfanges reduziert werden. Ein bescheidener Anfang zur "Rechtsbereinigung" ist in Bonn gerade getan. Noll, der 1982 starb, war Wegbereiter einer überfälligen wissenschaftlichen Disziplin, der "Gesetzgebungslehre".

Zu diesem Thema gibt es mittlerweile etliche Untersuchungen. Doch es dauerte mehr als ein Jahrzehnt, bis die harsch kritisierten Parlamentarier und Ministerialbürokraten Wirkung zeigten.

Seit Anfang 1985 existiert, wenn auch weitgehend unbemerkt, eine vom Innen- und vom Justizministerium entworfene Checkliste: "Prüffragen für Rechtsvorschriften des Bundes". Bevor die Beamten in den Bonner Ministerien ans Formulieren gehen, sollen sie sich einige Kernfragen stellen und erst dann, je nach Antwort, handeln. Kostproben:
* Muß überhaupt etwas geschehen?
* Welche Alternativen gibt es?
_(Über das Investitionshilfegesetz, am 6. ) _(November 1984 (Zweiter Senat). )
* Ist der Regelungsumfang erforderlich?
* Ist die Regelung bürgernah und verständlich?
* Ist die Regelung praktikabel?
* Stehen Kosten und Nutzen in einem angemessenen
Verhältnis?

Mit den zehn Haupt- und etwa 60 Unterfragen sollen "Notwendigkeit, Wirksamkeit und Verständlichkeit" geplanter Gesetze vor der Verabschiedung ergründet werden. Zu prüfen ist auch, ob die Bürger das Paragraphenwerk "hinsichtlich Wortwahl, Satzbau, Satzlänge, Länge der Einzelvorschrift, Systematik, Logik, Abstraktion" wirklich begreifen können.

Da sind Zweifel angebracht. Denn zu den Hauptfehlerquellen - Massenproduktion, faule Kompromisse oder überhastete Verabschiedung- kommt häufig, wie bei Flugzeugabstürzen, "menschliches Versagen" hinzu. Intellektuelle, sprachliche oder organisatorische Unzulänglichkeiten sind meist die Ursachen schlechter Gesetze.

Die Zahl derer, die Texte mitformulieren, verändern, verbessern oder auch verschlimmern, ist unübersehbar: Abgeordnete oder zuständige Beamte erstellen erste Entwürfe, verschiedene Ministerien setzen Korrekturen durch, die Lobbyisten der Verbände melden Sonderwünsche an. Dann feilen die Mitglieder der Bundestagsausschüsse am Gesetzestext und versuchen dabei, ihre - oft gegensätzlichen - Interessen einzubringen.

Außerdem berät der Bundestag in drei Lesungen, und auch der Bundesrat hat oft noch das Recht, die Vorlage zu verändern.

Zu besseren Gesetzen hat auch die Bonner Wende nicht geführt. Die Kohl-Regierung scheiterte gleich beim Start, mit dem Investitionshilfegesetz vom 20. Dezember 1982. Damals sollte von den Besserverdienenden eine unverzinsliche Abgabe erhoben werden - mit dem Versprechen, das Geld werde später zurückgezahlt. Kohls Geniestreich wurde 1984 wegen seiner offenkundigen Verfassungswidrigkeit vom Bundesverfassungsgericht wieder rückgängig gemacht.

Wie eine Regelung total mißraten kann, weil sich Koalitionspartner letztlich nur auf den kleinsten gemeinsamen Nenner einigen können, zeigt die sogenannte Härteklausel der Scheidungsreform von 1977. Damals wurde der Paragraph 1579 des Bürgerlichen Gesetzbuches eingefügt. Er regelte den "Ausschluß des Unterhaltsanspruchs bei grober Unbilligkeit".

Um da nicht präzise werden zu müssen, behalfen sich die sozialliberalen Gesetzesmacher mit einer Aufzählung die viel über die Hilflosigkeit aussagte:
" Ein Unterhaltsanspruch besteht nicht, soweit die "
" Inanspruchnahme des Verpflichteten grob unbillig wäre, "
" weil "
" 1. die Ehe von kurzer Dauer war... "
" 2. der Berechtigte sich eines Verbrechens oder eines "
" schweren vorsätzlichen Vergehens gegen den Verpflichteten "
" oder einen nahen Angehörigen des Verpflichteten schuldig "
" gemacht hat, "
" 3. der Berechtigte seine Bedürftigkeit mutwillig "
" herbeigeführt hat oder "
" 4. ein anderer Grund vorliegt, der ebenso schwer "
" wiegt wie die in den Nummern 1 bis 3 aufgeführten Gründe. "

Mit der Aufzählung solcher willkürlich aneinandergereihten Tatbestände, spotten Familienrichter, würde sich "jeder Pennäler, der eine logische Reihe zusammenstellen soll, unweigerlich eine Fünf einhandeln"

Kurze Ehe, Verbrechen gegen den anderen und mutwillig herbeigeführte Bedürftigkeit haben erkennbar gar nichts miteinander zu tun. Und für Gründe, die "ebenso schwer wiegen", sind der Phantasie keine Grenzen gesetzt. Der Freiburger Rechtsprofessor Albrecht Dieckmann hält den Härteparagraphen für gänzlich mißlungen, er sei "unscharf", "unglücklich gefaßt" und "von äußerster Konturlosigkeit".

Der Verstoß gegen alle logischen Regeln wurde nun bei d<r Reform der Reform durch die christlich-liberale Koalition nicht korrigiert, sondern durch weitere Generalklauseln noch verschlimmert. Auf "Wirksamkeit und Verständlichkeit", "Logik" und "Systematik" im Sinne der neuen Bonner Checkliste wurde nicht getestet.

Das war schon 1977 so, als die Sozialliberalen nicht fähig oder nicht willens waren, exakt festzulegen, was sie unter einer "Ehe von kurzer Dauer" verstanden wissen wollten. Es folgte eine fünfjährige Rechtsunsicherheit. So lange mußten Bürger und Juristen warten, bis der Bundesgerichtshof als letzte Instanz feststellte, wie lange eine kurze Ehe dauert: knapp drei Jahre.

Beim Scheidungsrecht bekommen die Betroffenen schludrig formulierte Paragraphen unmittelbar zu spüren. Zerstrittene Partner und deren Anwälte wissen nicht, woran sie sind. Richter werden unnötig beansprucht, öffentliche Mittel vergeudet. Kläger und Beklagte müssen die Pfuscharbeit des Gesetzgebers obendrein mit überflüssigen Anwalts- und Gerichtsgebühren bezahlen.

Wie sich das auswirkt, demonstrierte der "Deutsche Familiengerichtstag"

an dem besagten Härteparagraphen mit einem konkreten Beispiel: "Nach 25 Jahren hat Frau U., 45, ihren Mann verlassen. Sie ist zu ihrem "Kurschatten" gezogen. Es geht ihr gesundheitlich nicht gut, sie hat keinen Beruf und auch kein Geld. 24 Jahre lang hat sie die - jetzt erwachsenen - Kinder großgezogen."

Der Härteparagraph gibt für die Entscheidung nichts her. Die Familienrechtsexperten meinten, jeder Richter werde deshalb "diese Frage nach seinem ganz persönlichen Vorverständnis vom Wesen der Ehe lösen": Unterhalt ja, Unterhalt nein, Unterhalt jein (unter Umständen muß der "Kurschatten" zuzahlen).

Was derlei Gesetzesmacherei "konkret bedeutet haben die beiden Professoren Axel Görlitz (Stuttgart) und Rüdiger Voigt (Siegen) analysiert: daß nämlich "die unterschiedlichen Positionen in einer Kompromißformel zusammengefaßt werden, die unterschiedlicher Interpretation zugänglich ist". Damit mache das Parlament, so rügen die Wissenschaftler in ihrer Studie _(Axel Görlitz/Rüdiger Voigt: ) _("Rechtspolitologie". Westdeutscher ) _(Verlag, Opladen 1985; 288 Seiten; 22,80 ) _(Mark. )

, von seiner Regelungskompetenz "in Wahrheit gar keinen Gebrauch", sondern delegiere "die Entscheidung auf Administration oder Justiz".

Noch schlimmer als die Drückebergerei wirkt sich die Schlampigkeit aus, mit der Gesetze vorbereitet und verabschiedet werden. Der Tadel kommt dann aus Karlsruhe, weil "Gesetzgebungsmängel" sehr schnell "verfassungsrechtlich relevant werden", wie Ernst Benda, Ex-Präsident des höchsten deutschen Gerichts, mit Beispielen belegte.

Unter Konrad Adenauer etwa wurde Waisen, wenn sie heirateten, die Waisenrente gestrichen, selbst wenn sie ihre Ausbildung noch nicht beendet hatten und der Ehegatte nicht in der Lage war, sie zu unterhalten. Im Fall eines Studenten, der seine Freundin geheiratet hatte, die ein Kind von ihm erwartete, erklärten die Verfassungsrichter das willkürliche Abdrehen des Geldhahns für grundgesetzwidrig.

Benda rügte, daß die sogenannte Heiratswegfallklausel "im Regierungsentwurf nicht begründet" und daß ein Änderungsantrag der SPD abgelehnt worden sei, "ohne daß dem Protokoll oder dem Bericht die Gründe zu entnehmen sind". Und weiter: "Das Plenum diskutiert die Frage nicht, der Bundesrat läßt sie passieren; auch sein Rechtsausschuß schweigt hierzu"

Unter Willy Brandts Kanzlerschaft wurde in einem neuen Tierschutzgesetz festgelegt, daß Biologen Tierversuche mit operativen Eingriffen nur durchführen dürfen, wenn sie an "staatlichen" wissenschaftlichen Einrichtungen tätig sind. Auch diese Regelung wurde in Karlsruhe aufgehoben.

Die Spezifizierung, rügte Benda, sei "weder im Regierungsentwurf begründet noch im Gesetzgebungsverfahren je erörtert worden". Es sei überhaupt nicht "einsehbar", so der Ex-Präsident, einem Biologen, der zum Beispiel in einem Max-Planck-Institut arbeitet, weniger Bereitschaft zum Tierschutz zuzutrauen als einem an einer staatlichen Stelle tätigen Berufskollegen".

Mal fehlt es am verfassungsrechtlichen Verständnis, mal an der erforderlichen Gründlichkeit - und oft, ist auch arrogante Oberflächlichkeit die Ursache für schlechte Gesetze. Wie derlei Pannen mitunter zustande kommen, berichtete Professor Horst Sendler, der Präsident des Bundesverwaltungsgerichts in Berlin. Häufig würden, wie "nur hinter vorgehaltener Hand" zu hören sei, zunächst nicht beabsichtigte Gesetzesänderungen erst zum Schluß eingefügt und dann "im Eiltempo "beraten"".

So "sollen" mißliebige Urteile erstinstanzlicher Gerichte, bemerkte Sendler mit ironischem Unterton, "schon Anlaß gewesen sein, um schleunigst das Gesetz zu ändern". Eine Neuformulierung werde dann gelegentlich "von anwesenden Ministerialbeamten gleichsam in der Kaffeepause erbeten und auch - was kann ein Beamter schließlich nicht? - geliefert".

Schon sehr früh hatte das Bundesverfassungsgericht eine unmißverständliche Forderung an die Parlamentarier gerichtet: "daß der Gesetzgeber wenigstens seinen Grundgedanken, das Ziel seines gesetzgeberischen Wollens, vollkommen deutlich macht".

Ob der Gesetzgeber die Steuerbegünstigung von Katalysator-Autos regelt oder ob er die Abschreibung für Wohneigentum ändert - vom höchstrichterlichen Gebot der Klarheit ist den Gesetzeswerken meist nichts anzumerken.

Zwar ist es vernünftig, die Gesetze von Zeit zu Zeit durch "Novellierungen" der Realität anzupassen. Doch wenn zu oft nachgebessert wird, blickt keiner mehr durch.

Vor allem das Sozialrecht hat unter den Bonner Hauruck-Bräuchen gelitten. So wurde "das Flaggschiff" (Katzenstein) aller Sozialgesetze, die Reichsversicherungsordnung, seit Bestehen des Grundgesetzes rund 150mal geändert.

Von Mal zu Mal ging dabei Qualität verloren, zumindest empfanden das die Bundesverfassungsrichter so. "Es kann nicht ausgeschlossen werden", bemerkten sie in einem Urteil, daß die Parlamentarier die Auswirkungen einer Norm "übersehen" hätten. Oder: Der Gesetzgeber habe in einer von ihm "schwerlich beabsichtigten Weise" eine Personengruppe benachteiligt. Im Klartext: Die Abgeordneten haben geschlafen.

Katzenstein verweist auf den sonderbaren Fall einer erwerbsunfähigen Frau. die freiwillig Beiträge an die Angestelltenversicherung leistete und hinterher feststellte, "daß ihre Rente geringer festgesetzt wurde, als es geschehen würde, wenn sie diese Beiträge nicht gezahlt" hätte (Katzenstein). Die Absurdität ist kaum nachvollziehbar: Für gutes Geld bekamen die Beitragszahler nicht mehr, sondern weniger Rente.

Eine Panne unterlief den Bonnern auch beim Haushaltsbegleitgesetz 1984, durch das auch einmalig gezahlte Arbeitsentgelte wie etwa das Weihnachtsgeld der Beitragspflicht zur gesetzlichen Krankenversicherung unterworfen wurden. Das Gesetz schrieb vor: "Artikel 1 Nr. 9 Buchstabe tritt am 1. Januar 1985 in Kraft."

Welcher Buchstabe gemeint war, blieb offen. Wahrscheinlich handelte es sich um einen Druckfehler, aber womöglich um einen mit "erheblichen Folgen und Unsicherheiten bei den Betroffenen" (Katzenstein), denn bis zur notwendigen Korrektur vergeht oft viel Zeit.

Katzenstein warnt vor der irrigen Annahme, das Verfassungsgericht sei ein "Reparaturbetrieb" für schludrig gefertigte Gesetze. Die Richter in Karlsruhe prüfen nur, ob eine Norm gegen das Grundgesetz verstößt, nicht aber, ob sie die vernünftigste oder zweckmäßigste ist. Gegen schlechte Gesetze gibt es keine Kontrollinstanz - außer dem Wähler.

Wie berechtigt der Wunsch nach mehr "Verständlichkeit" ist, belegt die "Verordnung zur Berechnung des Regelunterhalts" für nichteheliche Kinder bis zum 18. Lebensjahr. Paragraph 4 bestimmt:
" Steht eine Leistung für das Kind dem Vater und einem "
" anderen anteilig zu oder steht neben der einem anderen "
" zustehenden Leistung auch dem Vater für das Kind eine "
" Leistung zu, so ist die dem anderen zustehende Leistung "
" nicht auf den Regelbedarf anzurechnen. Dies gilt auch "
" dann, wenn die dem Vater zustehende Leistung nicht zu den "
" Leistungen gehört, die nach Paragraph 2 anzurechnen sind. "

Was das heißen soll, wissen diejenigen, die von der Regelung betroffen sind, sicherlich nicht. Der Bestimmung mangelt es an "Deutlichkeit", wie sie das Verfassungsgericht fordert, aber auch an "Verständlichkeit", die der Gesetzgeber mit der neuen Checkliste erreichen will.

Was schließlich die "Wirksamkeit" von Gesetzen anbelangt, fühlt sich Gerichtspräsident Sendler bisweilen "an das Bild vom ungeschickten Handwerker erinnert, der hinten einreißt, was er vorn mühsam aufzubauen versucht".

Zu den Gesetzen, deren "Wirksamkeit" völlig falsch eingeschätzt wurde, gehören die in der Zeit der Terrorismus-Hysterie entstandenen Paragraphen 88 a und 130 a des Strafgesetzbuches. Damit sollten "verfassungsfeindliche Befürwortung von Straftaten" und "Anleitung zu Straftaten" in Büchern und Schriften geahndet werden.

Doch die Vorschriften erwiesen sich in der Praxis, wie von Experten vorausgesagt, als unbrauchbar und überflüssig, Quasi als Offenbarungseid des Gesetzgebers steht nun hinter beiden Paragraphen ein Wort in Klammern: "Aufgehoben".

Ein Sonderkapitel sind Normen, die nicht nur den Laien überfordern, sondern auch den Fachleuten unverständlich bleiben. Als Beispiel nennt Professor Sendler "das euphorisch und etwas vollmundig so genannte Gesetz zur Beschleunigung von Verfahren und zur Erleichterung von Investitionsvorhaben im Städtebaurecht" von 1979.

Sendler zitiert Klagen aus der Verwaltung: "Die kasuistisch-perfektionistisch zerfaserte Novellierung" mache das

Städtebaurecht "auch für die betroffenen Fachleute immer schwerer verständlich". Sie werfe "mehr neue Zweifelsfragen auf, als sie gelöst habe".

Da könne es vorkommen, klagt der Gerichtspräsident, daß "die Suche nach dem anwendbaren Recht die eigentliche Rechtsfindung völlig überwuchert". Und nicht selten müsse der Richter "zu waghalsigen Auslegungskunststücken" greifen, "um wenigstens zu halbwegs vertretbaren Ergebnissen gelangen zu können.

Sendler: "Die schlechten Sitten des Gesetzgebers verderben damit gute Sitten der Gesetzesauslegung"

Aus rechtlichen Gründen wurde dieser Artikel nachträglich bearbeitet .


DER SPIEGEL 21/1986
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