04.05.1981

SPIEGEL EssayRecht auf Wohnraum und Hausbesetzung

von Johann Wilhelm Gerlach Der Zivilrechtler Johann Wilhelm Gerlach, 42, ist Professor an der Freien Universität Berlin.
In Berlin (W) ist vieles anders, so und so. Mehr, als man denkt, und erheblich mehr, als die breite Öffentlichkeit weiß und erfährt. Manches allerdings scheint nur anders und entspricht in seinem Kern doch bloß den allgemeinen bundesrepublikanischen Verhältnissen, allenfalls auf Berliner Weise etwas besonders geartet. Insgesamt schon eine komplizierte Sache. Eben Berlin.
Zum Beispiel Wohnen. In der Verfassung von Berlin gibt es einen Artikel 19 Absatz 1: "Jedermann hat das Recht auf Wohnraum." Das ist schon eine besondere Bestimmung, die sich nur noch in der Verfassung von Bayern (Artikel 106) und, abgeschwächt, in der Verfassung von Bremen (Artikel 14), sonst aber in keiner Länderverfassung, schon gar nicht im Bonner Grundgesetz wiederfindet.
Klarer als in der Berliner Verfassung läßt sich mit Worten nicht sagen, daß "jedermann" ein Grundrecht "auf Wohnraum", also einen entsprechenden Verfassungsanspruch gegen den Staat "hat". Und damit ist ebenso klar, daß den Staat die Verfassungspflicht trifft, diesen Anspruch zu erfüllen.
Ob das in Berlin jedermann bekannt ist? Sicher nicht. Und es wird auch nicht groß bekanntgemacht; schließlich ist die Verfassung einmal bekanntgemacht worden, und die ist ja unbekannt genug geblieben oder geworden, wie das mit Verfassungsbestimmungen über soziale Grundrechte und Sozialpflichtigkeiten bei uns häufig so ist.
Wäre es anders, würden erheblich mehr Wohnungsuchende auf den Gedanken kommen, mit dieser Verfassungsnorm die Wirklichkeit zu messen und dann zu konstatieren: Hier werden andauernd und massenhaft Grundrechte verletzt, hier herrscht Verfassungsbruch.
Davon jedoch ist so gut wie nicht die Rede, wenn jetzt in Berlin (und in der Bundesrepublik) im Zusammenhang mit dem Wohnungsproblem immer wieder öffentlich von Grundrechtsverletzung und Verfassungsbruch, von der Bedrohung des Rechtsstaates und des Rechtsfriedens geredet wird.
Vielmehr hat man dabei umgekehrt die Haus(instand)besetzer und deren Gefolge anklagend im Visier, die mit ihrer eigenmächtigen Wohnraumbeschaffung ein anderes Grundrecht -- das des Privateigentums der Hauseigentümer -- verletzen. Und man meint damit auch die gegenwärtig vorsichtig agierende politische Führung der Stadt und der Polizei- und Ordnungskräfte, weil besetzte Häuser nicht einfach geräumt, Durchsuchungsanordnungen nicht alsbald ausgeführt werden.
Eine verkehrte Welt -- angesichts der vielmal schlimmeren Verletzung des Grundrechts auf Wohnraum.
Offenkundig gibt es in Berlin erheblichen Wohnungsmangel, ja Wohnungsnot: Mehr als 60 000 Personen (samt ihren Familienangehörigen) mit einem Wohnberechtigungsschein für den Sozialen Wohnungsbau suchen den Raum, der ihnen zusteht; über 20 000 von ihnen haben sogar einen Wohnberechtigungsschein von besonderer Dringlichkeit. Der in Berlin außerordentlich große Kreis von Einkommensschwachen -- Rentner, Studenten, Ausländer -- lebt überwiegend in den 250 000 "Substandardwohnungen" ohne Bad und/oder Innentoilette, häufig mehr Unterkünfte denn Wohnungen.
Aber wie das mit sozialen Grundrechten wie auch dem auf Wohnraum hier ist -- mit der Erfüllung durch den Staat liegt es im argen, weil der nicht über die nötigen Voraussetzungen in eigener Hand verfügt.
Der Staat hat hierzulande, abgesehen im allgemeinen von Asylen für Obdachlose und Häusern für begünstigte Beamtengruppen, keine nennenswerten Wohnungskapazitäten in seinem Eigentum. (In Berlin sind es aber immerhin 150 000 -- von insgesamt über einer Million -- Wohnungen, die der Stadt oder deren Wohnungsbaugesellschaften gehören.) Und mit der schon seit langem aufgehobenen Wohnraumbewirtschaftung hat der Staat auch seine Möglichkeiten der Wohnungsbelegung und -einweisung aufgegeben.
Angesichts dessen bleiben scheinbar nur so resignierende und plausible Spruchweisheiten wie die Sentenz: "Wo nichts ist, hat der Kaiser sein Recht verloren."
Aber gemach: Das sind mehr Sprüche als Weisheiten, deren Sinn nur darin besteht, die Verfassungsbestimmung vom Grundrecht auf Wohnraum im Ergebnis außer Kraft zu setzen. Eben darauf läuft es hinaus, wenn das Argument von der fehlenden realen Erfüllbarkeit dieses Grundrechts gelten gelassen und dann zu dem Schluß geführt wird, dieser Anspruch stelle für den Staat als Schuldner eine Über-Forderung dar und könne deshalb nur unverbindlich sein und gemeint sein.
Bestehende Realität entgegen geltender Verfassung -- das nennt man sonst selbstverständlich verfassungswidrige Realität, Verfassungsbruch, weil schließlich die Verfassung maßgebend und die Realität danach zu richten ist. Hier dagegen soll auf einmal die Verfassung nur nach Maßgabe der Wirklichkeit gelten und entsprechend "korrigiert" werden.
Damit diese Diskrepanz nicht so auffällt und sogar verfassungsrechtlich abgesichert erscheint, kommen Juristen auf ihre Weise deutend zu Hilfe und machen aus dem unzweideutig bestimmten Grundrecht und Verfassungsanspruch einen bloßen "Programmsatz"; "berichtigende Auslegung" nennen sie das. Damit ist der Staat nur noch ganz allgemein auf das Programm festgelegt, "nach Möglichkeit" dafür zu sorgen, daß jedermann eine Wohnung hat. Nach Möglichkeit -- das bringt Verfassung und Wirklichkeit einfach in Einklang.
Doch dabei stimmt augenscheinlich etwas nicht. Was als "berichtigende Auslegung" behauptet wird, nimmt sich eher als Verfälschung der Verfassung aus.
Ein Jurastudent hört spätestens im zweiten Semester, daß ein normaler Schuldner von seiner Verpflichtung zur Erfüllung eines Anspruchs nicht schon dann befreit wird, wenn er sich mit seinen gegenwärtig verfügbaren Mitteln nicht zur Erfüllungsleistung imstande sieht. Vielmehr muß er die dazu erforderlichen Voraussetzungen eben schaffen. Dem Schuldner ist verbindlich die Erfüllung aufgegeben -- nicht bloß das Programm, die Erfüllung "nach Möglichkeit zu fördern".
Dies muß grundsätzlich auch für den Staat und seine Verpflichtung gelten, das Grundrecht von "jedermann" auf Wohnraum zu erfüllen. Dazu ist im übrigen gar nicht unbedingt nötig, daß der Staat zuvor die Wohnungen in sein Eigentum oder seine Verwaltung nimmt. Ebensogut kann er seine Verpflichtung auch -- allgemeinrechtlich gesprochen -- "durch Dritte" erfüllen lassen, etwa indem er mit Hilfe von Subventionen, Prämien oder Steuervergünstigungen dafür sorgt, daß schließlich "jedermann" zu zumutbaren Bedingungen eine angemessene Wohnung findet.
Insofern ist "nur" das Ergebnis einer angemessenen Wohnraumversorgung der Bevölkerung geschuldet. Mehr nicht. Aber auch nicht weniger.
Allerdings stellt sich bei einem solchen sozialen Grundrecht mit Ansprüchen von "jedermann" das Problem, daß zur Erfüllung erhebliche Aufwendungen nötig sind, obgleich ja noch andere und ebenso bedeutende Ansprüche durch die staatliche Gemeinschaft befriedigt werden müssen, etwa Bildung und Ausbildung, Krankenversorgung und Gewährung eines Existenzminimums. Insofern ist jedes soziale Grundrecht, so eindeutig und absolut es auch bestimmt sein mag, zwangsläufig S.57 nach Maßgabe gesamtgesellschaftlicher Möglichkeiten zu relativieren. An diesem "Vorbehalt des Möglichen im Sinne dessen, was der einzelne vernünftigerweise von der Gesellschaft beanspruchen kann", so das Bundesverfassungsgericht, führt kein Weg vorbei.
Das aber bedeutet nun keineswegs, daß die vorhandene Wirklichkeit eben "das Mögliche" ist. Auf diese Weise Wirklichkeit und Verfassung in immerwährendem Einklang zu erklären, wäre so durchsichtig und abwegig wie die rechtlich-juristische Abqualifizierung des Grundrechts auf Wohnraum zu einem bloßen Programmsatz. Vielmehr verschiebt sich die Entscheidung nur zu der zugegeben komplizierten rechtlich-politischen Bewertungsfrage, was der einzelne mit seinem Grundrecht auf Wohnraum "vernünftigerweise von der Gesellschaft beanspruchen kann".
Hier ist nun allerdings nach den bei uns bestehenden gesellschaftlichen Verhältnissen auch die betreffende "Vernunft" einigermaßen programmiert: Auf dem Hintergrund des real herrschenden und vom Grundgesetz als Grundrecht gewährleisteten Privateigentums erscheinen alle Eingriffe zugunsten der Wohninteressen der Nichteigentümer immer nur als Einschränkungen des Privateigentums, die zwar wegen dessen "Sozialpflichtigkeit" möglich sind, aber jeweils besonderer Rechtfertigung bedürfen.
Dabei wohnen in der Bundesrepublik von den etwa 24 Millionen privaten Haushalten rund 16 Millionen zur Miete oder Untermiete in fremdem Eigentum; es geht also um die Interessen der großen Mehrheit der Bevölkerung. Mithin läge es angesichts der überragenden Bedeutung einer Wohnung viel näher, umgekehrt das Privateigentum, soweit es berechtigten fremden Wohninteressen entgegensteht, als eine Einschränkung des Rechts auf Wohnraum zu begreifen und eben dafür eine besondere Rechtfertigung zu fordern.
Zwar gibt es im Grundgesetz kein besonders bestimmtes Grundrecht auf Wohnraum. Doch man kann -- wenn man das will -- ein solches Grundrecht unschwer aus dem Gesamtzusammenhang der Verfassung ("Menschenwürde", Artikel 1, "freie Entfaltung der Persönlichkeit", Artikel 2, "Sozialstaat", Artikel 20) herleiten; denn eine angemessene Wohnung gehört zweifelsfrei zu den elementaren sozialen Voraussetzungen eines "menschenwürdigen" Lebens und einer "freien Entfaltung der Persönlichkeit".
Die herrschende (Rechts-)Vorstellung tut das aber nicht, wie sie aus einem solchen Grundrecht ja doch bloß einen Programmsatz machen würde. Auch der zweifellos vorhandene Artikel 15 mit der Möglichkeit einer Sozialisierung von Grund und Boden wird nicht verwirklicht, obwohl mit Hilfe dieser Bestimmung gerade die großen Wohnungsprobleme in den städtischen Ballungsgebieten um einiges leichter zu lösen gewesen wären.
Es liegt eben viel weniger an fehlenden rechtlichen Mitteln und Normen als am fehlenden, fehlerhaften rechtlich-politischen Bewußtsein mit seiner Fixierung auf die etablierten Privateigentumsverhältnisse, wenn bei uns nicht geschieht, was nötig und möglich ist. Vollends klar wird das angesichts der Berliner Verhältnisse.
Trotz des Berliner Grundrechts auf Wohnraum ist die Wirklichkeit der Wohnungsversorgung der dortigen Bevölkerung keinen Deut besser, eher schlechter als die der Bürger der Bundesrepublik. Und das Grundrecht auf Wohnraum wird zu einem bloßen Programmsatz. Damit ist diese Berliner Besonderheit wieder auf das bundesrepublikanische Maß gebracht. Es herrscht halt "Rechts- und Wirtschaftseinheit", Rechts- und Wirklichkeitseinheit. Das ist die große und stille Wirkung der real maßgebenden einen gesellschaftlichen "Vernunft" von Markt und Privateigentum auch bei (städtischem) Grund und Boden und Wohnen.
Die Folgen sind inzwischen notorisch -- und auch politisch offen eingestanden: übertriebene Kahlschlagsanierung, nachlässige Überwachung des Leerstandes und der Instandhaltung von Wohnungen, übertrieben aufwendige Modernisierung. Die hier in Wahrheit waltende "Unvernunft" und Ungerechtigkeit führt in Details des Verwaltungs-, Zivil-, Ordnungswidrigkeits- und Strafrechts sowie in die kommunale Verwaltungspraxis.
Da gibt es ein rechtliches "Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum" gegen Leerstand und Verfall von Wohnungen. Aber die Behörden lassen dauernd Verstöße dagegen passieren und verfolgen auch nicht die damit verbundenen Ordnungswidrigkeiten.
Da gibt es ein "Gesetz zur Beseitigung von Wohnungsmißständen in Berlin", wonach die Behörden unter anderem gegen Instandhaltungsmängel vorgehen können, etwa wenn "die Fußböden, Wände, Türen, Fenster und Decken keinen ausreichenden Schutz gegen Lärm, Wärmeverluste und Feuchtigkeit bieten, die Wände und Decken nicht ordentlich verputzt oder verkleidet, tapeziert oder gestrichen sind, sonstige Einrichtungen nicht ordnungsgemäß genutzt und saubergehalten werden können".
Da gibt es die noch weitergehenden Möglichkeiten gegen die Instandhaltungsmisere nach dem Ersten Bundesmietengesetz. Da gibt es das "Gesetz über preisrechtliche Mietsenkung von Wohnraum", wonach der Vermieter bei Wohnungsmängeln Mietsenkungen vornehmen muß, anderenfalls er eine Ordnungswidrigkeit begeht.
Aber von allen diesen Instrumenten wird keines genutzt. Und bei den Modernisierungen mit ihren Mieterhöhungen prüfen die Behörden nicht die Angemessenheit und Preiswürdigkeit nach, wiewohl eine Begrenzung der Mietpreissteigerungen das Gebot der Stunde ist.
Die Dienst- und Aufsichtsbehörden lassen das alles geschehen. Die vielfach vorkommenden Ordnungswidrigkeiten werden nicht verfolgt. Und die Staatsanwaltschaft ermittelt nicht gegen diejenigen, die die Ordnungswidrigkeiten nicht verfolgen.
Bei alledem handelt es sich nicht mehr um bloße wohnungspolitische Fehler, wie das in der öffentlichen Diskussion gern hingestellt und "zugegeben" wird, sondern um Verfassungswidrigkeiten, wie sehr auch das herrschende Rechtsbewußtsein das verdrängen will.
Wer von diesen Verhältnissen betroffen ist, der muß sich wehren können: Es blieb praktisch keine andere Wahl als die Haus(instand)besetzung, nachdem die maßgebenden Behörden auf ganzer Linie versagt und das hinreichend vorhandene Instrumentarium gegen Wohnungsmißstände ungenutzt gelassen hatten. (Was im weiteren Gefolge der Hausbesetzungen an Gewalttätigkeiten gegen Personen und Sachen vielfach passiert ist, hat sicher nichts mehr mit einer angemessenen Rechts- und Selbstbehauptung zu tun; zu einer Gesamtbeurteilung dieser Gewaltverhältnisse gehört allerdings auch eine genaue Kenntnis der polizeilichen Gewaltmaßnahmen.)
Es ist allemal zwiespältig, ja unaufrichtig und weniger als die halbe Wahrheit, wenn das herrschende Rechtsbewußtsein in reiner Reaktion auf diese Reaktionen nur den "Verlust von Rechtsbewußtsein" beklagt und "zur Verteidigung der Rechtsordnung" zu besonders harten Strafen ohne Bewährung greift.
Am Anfang jeglicher Beurteilung muß das Eingeständnis stehen, daß alles mit der schon seit langem andauernden massenhaften Verletzung des Grundrechts auf Wohnraum begonnen hat. Deshalb hat der Staat die politische und rechtliche Schuldigkeit, "verhältnismäßig", etwa auch mit Hilfe einer Amnestie, zu reagieren. Man braucht nicht jung, nicht links, nicht alternativ zu sein, um die herrschenden Wohnungsverhältnisse als schweres Unrecht zu begreifen.
Von Johann Wilhelm Gerlach

DER SPIEGEL 19/1981
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