27.02.2016

HaushaltJetzt klotzen!

Keiner weiß, was die Integration der Flüchtlinge kosten wird. Der Kampf um das Geld hat jedoch begonnen. Finanzminister Schäuble will weder Schulden aufnehmen noch Steuern erhöhen. Doch vielleicht ist Sparsamkeit der falsche Weg.
Zwei Dinge machen die Sache gerade vertrackt. Einerseits kann niemand wirklich seriös sagen, wie viel Geld nötig sein wird, um den Flüchtlingszustrom zu bewältigen. Andererseits müssen Minister und Beamte, Politiker und Kommissionen gerade möglichst selbstsicher möglichst konkrete Zahlen in ihre Planungen und Prognosen schreiben, um überhaupt irgendwie weiterzukommen.
Da ist es gut, wenn man weiß, was man will. Wolfgang Schäuble (CDU) weiß es genau. Der Bundesfinanzminister will vor allem keine neue Schulden. Er will die schwarze Null halten. Nicht nur in diesem und im nächsten Jahr. Sondern bis 2020. Das geht aus Unterlagen hervor, die seine Beamten für die mittelfristige Finanzplanung jetzt an die Ressorts der Bundesregierung geschickt haben.
Für die Jahre 2016 und 2017 fällt Schäuble das noch verhältnismäßig leicht. Das vergangene Jahr hat er mit einem Überschuss von rund zwölf Milliarden Euro abgeschlossen, und diesen Überschuss kann er jeweils zur Hälfte auf dieses und das nächste Jahr verteilen, um die Flüchtlingslasten des Bundes zu finanzieren.
Doch dann wird es eng. Auch in Schäubles Rechnung steigen die Lasten des Bundes durch die Asylsuchenden von Jahr zu Jahr. Er kalkuliert mit rund zehn Milliarden Euro in diesem Jahr und fast doppelt so viel im Jahr 2020. Wie soll man damit umgehen? Neue Schulden aufnehmen? Steuern erhöhen?
Schäuble schließt beides aus. Er will die Finanzierungslücke durch die unvorhergesehenen Ausgaben wenigstens zum Teil mit konjunkturbedingten Steuermehreinnahmen decken, den Rest durch pauschale Einsparungen in den Ressorthaushalten, sogenannte globale Minderausgaben, aufbringen.
Doch ist das richtig? Oder wird Sparsamkeit hier zum Dogma? Sind Ausgaben für die Integration von Flüchtlingen nicht auch eine Investition in die Zukunft des Landes?
Die politische Auseinandersetzung um den Umgang mit der Flüchtlingskrise ist auch ein Streit ums Geld geworden. Vor allem die Länder rechnen mit deutlich mehr Ausgaben als bislang geplant.
Auf bis zu 25 Milliarden Euro bezifferten Nordrhein-Westfalens Finanzminister Norbert Walter-Borjans (SPD) und sein bayerischer Amtskollege Markus Söder (CSU) in dieser Woche in einem gemeinsamen Brief an Schäuble die Kosten für die Länderhaushalte allein in diesem Jahr – viel mehr als bisher unterstellt.
Was dann folgte, war politisches Ritual. Ultimativ forderten die Länderminister Schäuble auf: "Der Bund muss daher seinen Finanzierungsanteil auf mindestens 50 Prozent der tatsächlichen Kosten aufstocken." Bisher sei er nicht einmal halb so hoch. Reflexhaft winkte Schäuble ab.
Das eigentlich Bizarre an diesem Streit ist, dass die Rechnungen aller Beteiligten auf sehr dünnen Grundlagen stehen. Niemand weiß, wie viele Flüchtlinge noch kommen werden. Die Bundesregierung geht in Berechnungen davon aus, dass von 2015 bis 2020 rund 3,6 Millionen Flüchtlinge nach Deutschland strömen.
Nach mehr als einer Million im vergangenen Jahr rechnet sie für 2016 mit 800 000 Asylbewerbern. 2017 soll die Zahl auf 600 000 sinken, in den Folgejahren bei jeweils 400 000 verharren.
Auch für die Gegenwart ist die Datenbasis mickrig. Der Staat weiß einfach zu wenig über die Migranten, die da in Strömen kommen. Er weiß nicht einmal, wie viele schon da sind.
Wahrscheinlich ist, dass von den im vergangenen Jahr nach Deutschland geflohenen Menschen weit weniger als eine Million noch im Land sind. Das liegt an Doppelzählungen und daran, dass viele der Flüchtlinge, die 2015 registriert wurden, wahrscheinlich nicht mehr in Deutschland leben. "Die Nettozuwanderung der Flüchtlinge dürfte aufgrund von Rück- und Weiterwanderung etwa bei 65 bis 70 Prozent der Bruttozuzüge betragen", so das Nürnberger Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung. Demnach würden von 1,1 Millionen Flüchtlingen nur noch bis zu 770 000 hierzulande leben.
Auch bei den Kosten schwirren die unterschiedlichsten Zahlen durch das Land. Das Institut für Weltwirtschaft an der Universität Kiel hat verschiedene Szenarien der Flüchtlingskosten gerechnet, mal mit gleichbleibend hoher Zuwanderung wie derzeit, mal mit geringerer, mit wenigen und vielen Rückkehrern. Im günstigsten Fall liegen die jährlichen Kosten bei 24 Milliarden Euro, im teuersten Szenario langfristig bei 55 Milliarden Euro – im Jahr.
Einerseits sind das immense Summen. Andererseits muss man sie an der Wirtschaftskraft der Bundesrepublik messen, um sie beurteilen zu können.
Der Internationale Währungsfonds (IWF) geht in seiner aktuellen Schätzung davon aus, dass die Flüchtlingskosten 2016 lediglich 0,35 Prozent des deutschen Bruttoinlandsprodukts (BIP) von über drei Billionen Euro ausmachen werden – in absoluten Zahlen rund elf Milliarden Euro.
Die Deutsche Bundesbank, ebenfalls nicht als Klub der Schönrechner verschrien, schätzt die Mehrausgaben auf etwa 0,25 Prozent des BIP im Vergleich zu 2015. "Die hohe Zuwanderung von Asylsuchenden stellt Deutschland vor schwierige Aufgaben", so die Bundesbanker in ihrem aktuellen Monatsbericht. "Mit Blick auf die Staatshaushalte besteht aufgrund der guten Ausgangslage aber zunächst ausreichend Spielraum, um die damit verbundenen finanziellen Belastungen durchschlagen zu lassen, ohne die Defizitgrenzen zu verletzen."
Doch jenseits aller statistischen Unwägbarkeiten bleibt die grundlegende Frage, wie man die Kosten für die Integration ökonomisch und politisch bewertet. Als bloße Ausgaben – oder als Investition. Einiges spricht für die letztere Sicht.
Der Flüchtlingsstrom trifft Deutschland im günstigsten aller denkbaren Augenblicke. Die Kassen von Bund und Ländern sind dank guter Konjunktur prall gefüllt. Der Arbeitsmarkt ist robust und aufnahmefähig. Zugleich schlagen die staatlichen Ausgaben nicht nur als Kosten zu Buche, sie haben auch einen positiven Effekt.
Nur ein Teil des Geldes landet bei den Flüchtlingen, der andere Teil fließt direkt in die Wirtschaft, etwa zu Containerherstellern oder Handwerkern, verwandelt sich in Gehälter und Löhne derer, die Flüchtlinge betreuen. Und auch das Geld der Migranten wird direkt zu Konsumausgaben. Dadurch kann das Wirtschaftswachstum höher ausfallen.
Der IWF rechnet damit, dass im kommenden Jahr durch die zusätzlichen Staatsausgaben das Wirtschaftswachstum in Deutschland um 0,3 Prozentpunkte höher ausfallen kann als ursprünglich angenommen. Die Bundesbank kommt auf ähnliche Größenordnungen. Für das Jahr 2020 rechnet der IWF damit, dass durch die Flüchtlingsbewegung die Wirtschaft in Deutschland zwischen 0,5 bis 1,1 Prozent zusätzlich wachsen kann, vorausgesetzt, dass es gut gelingt, die Ankömmlinge in den Arbeitsmarkt zu integrieren. So oder so, Deutschland wächst gerade stärker, als es ohne Zuwanderung geschehen würde. Und wenn die Neubürger Jobs finden, finanzieren sie zudem über Steuern und Sozialabgaben den Staat mit, der ihnen Schutz gewährt.
Die Kosten von heute sind deshalb auch als eine Investition in das Morgen zu verstehen. Und es gibt die Chance, es besser zu machen als in der Vergangenheit. Der Frankfurter Ökonom Robert Beyer hat für den IWF untersucht, wie Migranten von 1980 bis heute in den deutschen Arbeitsmarkt aufgenommen wurden.
Die gute Nachricht: Auch wenn die Integration schwierig ist und die Arbeitslosigkeit zu Beginn unter Migranten erheblich höher liegt als bei Deutschen, sinkt der Anteil der Migranten ohne Jobs mit dem Erlernen der Sprache und dem Erwerb der Qualifikation. Je länger die Migranten in Deutschland leben, desto mehr von ihnen werden erwerbstätig. Ohne Sprachkenntnisse ist der Lohn der Migranten zunächst um bis zu 30 Prozent niedriger als der eines vergleichbaren Deutschen. Steigen die Kenntnisse, schließt sich auch diese Lücke langsam.
Die schlechte Nachricht: Unabhängig davon, wie gut Migranten qualifiziert sind, wie lange sie hier leben, ob sie ihre Ausbildung in Deutschland gemacht haben und ihre Sprachkenntnisse exzellent sind – die Lücke beim Lohn schließt sich nie. Auch ihr Risiko, arbeitslos zu werden, bleibt höher. "Der Befund ist überraschend und erschreckend, Unternehmen beschäftigen Migranten auch nach langer Zeit in Deutschland in der Regel unterhalb ihrer Qualifikation", sagt Beyer.
Das ist nicht nur ethisch fragwürdig. Es ist vor allem volkswirtschaftlich gesehen ein Minusgeschäft, weil diese Menschen dadurch nicht so produktiv arbeiten wie sie eigentlich könnten. "Für diese Lücke gibt es keine Ausrede für die Arbeitgeber", sagt Beyer. Sollen mittel- und langfristig die positiven ökonomischen Effekte der gegenwärtigen Flüchtlingswelle die negativen überwiegen, so der Ökonom, muss der Staat jetzt möglichst schnell in die Flüchtlinge investieren.
Bleibt die Frage, wie der Staat die finanziellen Lasten der Flüchtlingskrise in der Gegenwart am besten stemmt, um zumindest die Chance auf einen möglichen Gewinn in der Zukunft zu haben.
Tatsächlich gibt es berechtigte Zweifel, ob Schäubles Pläne ökonomisch sinnvoll sind und ihre Folgen gerecht. Den Überschuss im Haushalt haben bislang ausschließlich die Steuerzahler der Gegenwart aufgebracht. Wenn es aber stimmt, dass die Integration von Millionen Flüchtlingen eine Aufgabe für mindestens eine Generation ist, dann wäre es unfair, diese Last allein den gegenwärtigen Steuerzahlern aufzubürden, künftige aber zu verschonen.
Angemessen wäre es, wenn auch die Steuerzahler der Zukunft zur Finanzierung dieser Kosten beitrügen. Und das ließe sich ziemlich einfach bewerkstelligen.
Statt aus den Überschüssen müsste Schäuble die Kosten für Flüchtlinge nur über neue Schulden finanzieren. Sicher, die Kredite würden den Schuldenberg wieder anwachsen lassen, doch die Operation hätte zwangsläufig zur Folge, dass auch künftige Steuerzahler ihren Beitrag leisten: Sie kommen für Zins und Tilgung auf.
Es wäre ein Bruch mit dem Dogma der schwarzen Null als höchstem Ziel aller haushalterischen Anstrengung. Neue Schulden sind in Deutschland schon nach zwei Jahren ohne Nettokreditaufnahme anscheinend völlig aus der Mode gekommen. Viele befürchten, die Haushaltsdisziplin ginge wieder zu Ende, wenn sich der Finanzminister frisches Geld leihen würde.
Die Sorge ist nicht unberechtigt, doch sie ließe sich leicht ausräumen. Die Kosten für die Flüchtlinge könnten in einen Sonderhaushalt ausgelagert werden, getrennt vom normalen Bundesetat. Dort würden all jene Kredite angesammelt, die durch die Aufnahme, Versorgung und Integration der Neuankömmlinge entstehen. Ein solcher Sondertopf schafft Transparenz, außerdem verhindert er, dass die Regierung in Versuchung gerät, sich heimlich für andere Zwecke zu verschulden.
Der Ökonom Thomas Straubhaar führt einen weiteren Grund an. "Mit einem Fonds kann sofort viel Geld mobilisiert werden", sagt er, auch wenn er die Summe lieber durch Einsparungen und Umschichtungen im Haushalt aufbringen würde. Es sei sinnvoller, jetzt zu klotzen, anstatt Versäumnisse später mit noch mehr Geld zu reparieren.
Das neue Sondervermögen – so heißt es tatsächlich im Fachjargon, obwohl es nur aus Verbindlichkeiten bestünde – würde durch jährliche Zuweisungen aus dem Bundeshaushalt bedient. Je nach Zins und Tilgung wäre der Fonds nach 10, 20 oder 30 Jahren abbezahlt.
Die Umstände für die neue Schuldenaufnahme stellen sich gegenwärtig äußerst günstig dar. Die Zinsen liegen so niedrig wie noch nie nach dem Krieg.
Doch was geschieht mit den zwölf Milliarden Euro, die Schäuble bereits zurückgelegt hat? Nutzlos herumliegen sollten sie nicht. Mit dem Geld könnte die Bundesregierung ein Investitionsprogramm finanzieren oder die Steuern senken. Beides treibt das Wachstum zusätzlich.
Ein solches Vorgehen hätte zudem einen politischen Vorteil. Es beugt Vorbehalten und Ressentiments gegenüber Flüchtlingen vor. Niemand kann dann noch behaupten, für Flüchtlinge sei Geld vorhanden, für die Bedürfnisse der alteingesessenen Bevölkerung hingegen nicht. Schließlich könnte die Regierung stets auch darauf verweisen, dass die Neubürger später selbst ihren Beitrag leisten, um die von ihnen verursachten Schulden abzutragen.
Von Markus Dettmer und Christian Reiermann

DER SPIEGEL 9/2016
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