04.06.2016

WelthandelEin bisschen Marktwirtschaft

Chinas Doppelstrategie bedroht die westliche Industrie: Das Land kauft ausländische Hightechfirmen und überflutet die Märkte mit Billigprodukten. Jetzt regt sich Widerstand – auch in der deutschen Regierung.
In Toledo, im US-Bundesstaat Ohio, tanzen 259 Roboter jeden Tag Ballett in einer Autofabrik. Geschmeidig bewegen sie ihre Arme im menschenleeren Raum, schweißen, kleben und biegen die Bauteile, aus denen ein Jeep Wrangler entsteht. Gerade einmal 77 Sekunden dauert es, bis eine Karosserie fertig ist.
Die Roboter stammen von Kuka, dem bayerischen Maschinenbauer; gemeinsam mit Microsoft hat die Firma für Chrysler eine vernetzte Vorzeigefabrik aufgebaut. Der Clou: Auf derselben Fertigungsstraße lassen sich verschiedene Modelle bauen, der Zwei- genauso wie der Viertürer.
Kuka ist weltweit Technologieführer in der Industrierobotik, einer der "Hidden Champions", bestaunt von Managern und Politikern. "Wir können stolz sein, dass in Deutschland Unternehmen wie Kuka zu Hause sind", sagte Kanzlerin Angela Merkel (CDU), als sie im vergangenen Jahr eigens zu einem Besuch nach Augsburg kam.
Inzwischen ist die Bewunderung allerdings in Sorge umgeschlagen. Kuka, unter Vorstandschef Till Reuter stark gewachsen, könnte übernommen werden. Dass die um das Unternehmen buhlende Midea-Gruppe Haushaltsgeräte herstellt, ist dabei noch das geringste Problem. Viel mehr Sorge bereitet, dass sie in China beheimatet ist.
Angesichts des zunehmenden chinesischen Expansionsdrangs stellt sich dringender denn je die Frage, wie Deutschland und Europa, ja die westliche Welt insgesamt, mit China als Wirtschaftsnation umgehen sollen. Darüber wurde bislang fast nur in Fachzirkeln debattiert. Doch nun nimmt die Diskussion in der Politik Fahrt auf. Bundeswirtschaftsminister Sigmar Gabriel (SPD) unterstützt Versuche, deutsche und europäische Firmen für eine Übernahme von Kuka zu gewinnen. Ob das gelingt, ist fraglich.
Zumindest sind es keine guten Vorzeichen für die deutsch-chinesischen Regierungskonsultationen, die in der kommenden Woche in Peking stattfinden. Zumal China nicht nur Firmen kauft. Das Riesenreich will endlich internationale Anerkennung für seine ökonomische Leistung. Und nichts wäre dabei ein so großer Prestigegewinn wie die Anerkennung durch den Westen als Marktwirtschaft.
Was technisch klingt, entpuppt sich bei genauerer Betrachtung als äußerst brisant. Gegen ein Land, das offiziell den Status einer Marktwirtschaft hat, lassen sich nur noch sehr schwer sogenannte Anti-Dumping-Maßnahmen verhängen. Aber eben jenes Preis-Dumping ist noch immer eines der zentralen chinesischen Elemente zur Wirtschaftsförderung. Weil das Land über riesige Überkapazitäten verfügt, könnte es den Weltmarkt mit seinen unschlagbar günstigen Produkten überschwemmen.
Das ist kein theoretisches Szenario – schon gar nicht für Deutschland. "Die Frage, ob China den erhofften Status bekommt, hat für die deutsche Wirtschaft viel größere Auswirkungen als das in der Öffentlichkeit so heftig diskutierte Transatlantische Freihandelsabkommen TTIP", heißt es in der Bundesregierung.
Die Solarindustrie, hierzulande groß gemacht, ist unter dem Druck der Konkurrenz aus Fernost nahezu zusammengebrochen. Gerade kämpft die Stahlindustrie ums Überleben. Und morgen vielleicht schon der Hochtechnologiesektor mit Firmen wie Kuka.
China betreibt seine wirtschaftliche Expansion ähnlich konsequent wie die KP die Sicherung ihrer Macht. Die Regierung in Peking verfolgt die Strategie, gezielt in deutsche Unternehmen der "Industrie 4.0" zu investieren, also in Betriebe, die Vorreiter sind bei der Digitalisierung und Vernetzung ihres Geschäfts. "Made in China 2025" nennt sich der Plan, er liest sich wie eine globale Einkaufsliste.
Gesucht werden vor allem Maschinenbauer, die Zugang zu Know-how und Kunden versprechen. Vor vier Jahren begann die Jagd auf deutsches Hightech, damals wurde der schwäbische Betonpumpenhersteller Putzmeister übernommen, der Weltmarktführer in seiner Branche.
Inzwischen laufen fast wöchentlich Meldungen über Millionenengagements aus Fernost ein. In diesem Jahr stiegen Chinesen bereits bei Krauss-Maffei ein, einem klangvollen Namen der deutschen Industriegeschichte. Zuletzt haben sie mit Manz, einem Apple-Zulieferer, dem Chipanlagenbauer Aixtron und dem Chemieunternehmen SGL Carbon weitere namhafte deutsche Adressen ins Visier genommen.
Die chinesische Regierung sichert sich durch solche Direktinvestitionen im Ausland den gezielten Zugriff auf die Technologien von morgen. Aber sie überschwemmt bereits heute die Weltmärkte mit Waren aus eigener Produktion.
Noch können sich Chinas Handelspartner gegen die Dumping-Preise für Bügelbretter, Solarmodule, Aluminiumheizkörper und Keramikgeschirr wehren. Aber damit könnte es schon bald vorbei sein. Denn kaum ein Ziel verfolgt die chinesische Regierung derzeit so konsequent wie die offizielle Anerkennung als Marktwirtschaft.
Als China 2001 der Welthandelsorganisation WTO beitrat, war dies ein so gewaltiger Integrationsschritt in die globalen Märkte, dass es eine Einschränkung akzeptierte: Andere WTO-Mitglieder mussten das Land 15 weitere Jahre nicht als Marktwirtschaft behandeln. Am 11. Dezember 2016 läuft diese Frist allerdings ab. Deshalb stellt sich für die anderen WTO-Mitglieder nun die Frage: Wie hältst du es mit China?
Was nach diplomatischem Geplänkel klingt, ist in Wahrheit eine Grundsatzfrage, die für etablierte Volkswirtschaften – und vor allem für Deutschland – gefährliche Folgen haben kann.
Das hat wiederum mit dem komplizierten Mechanismus zu tun, nach dem Strafzölle verhängt werden. Dumping liegt vor, wenn ein Land ein Produkt auf dem Weltmarkt zu einem Preis verkauft, der unterhalb des nationalen Preises liegt. In einer Marktwirtschaft lässt sich der heimische Preis leicht ermitteln, er bildet sich ja am Markt. In China greift der Staat jedoch so massiv ins Marktgeschehen ein, dass er die Preisfindung verzerrt.
Solange China nicht der Status einer Marktwirtschaft zuerkannt wird, können andere WTO-Staaten harte Gegenmaßnahmen ergreifen. Beispielsweise kann die EU, die in Europa für die Handelspolitik zuständig ist, für ein chinesisches Produkt einen Preis festsetzen, indem sie Daten aus vergleichbaren Ländern heranzieht. Entsprechend hoch fallen die Schutzzölle aus.
Würde die EU China als Marktwirtschaft anerkennen, könnte sie nicht mehr auf Vergleichspreise aus Drittstaaten zurückgreifen. Ein wichtiger Schutzmechanismus für die Industrie fiele weg – oder würde zumindest deutlich abgeschwächt.
Welche Auswirkungen das hätte, lässt sich wohl nirgendwo so gut beobachten wie in der Stahlindustrie. Seit Monaten läuft die Branche Sturm gegen chinesische Dumping-Preise und eine regelrechte Flutung der europäischen Märkte mit Billigstahl aus dem Reich der Mitte.
Die Situation ist bedrohlich. Seit Jahrzehnten steckt die Stahlindustrie in einer Dauerkrise. Hohe Energie- und Rohstoffpreise, Konkurrenz aus Fernost und eine deutlich geringere Nachfrage nach einfachen Stahlprodukten führten in Europa in der Vergangenheit schon zu hohen Überkapazitäten und damit zu Pleiten, Übernahmen und der Schließung großer Standorte. Doch während sich die Industrie in Europa darauf einstellte, indem Kapazitäten abgebaut wurden oder sich Stahlriesen wie ThyssenKrupp auf schwierig zu produzierende Spezialstähle konzentrierten, fuhren die Chinesen die Produktion hoch.
In vielen Provinzen entstanden große Stahlwerke mit gewaltigen Kapazitäten, die inzwischen nicht mehr gebraucht werden. Allein 2016, heißt es in einem internen Strategiepapier der Stahlindustrie, werden die Kapazitätsüberhänge in China auf ein "Rekordlevel von 430 Millionen Tonnen steigen". Das entspricht etwa 50 Prozent der Stahlnachfrage der restlichen Welt und ist fast dreimal so viel, wie die EU jährlich verbraucht.
Und genau das ist das Problem: Weil sich asiatische Staaten und die USA mit allerlei Importzöllen und Handelsbeschränkungen gegen die Billigware wehren, schiebt China große Mengen nach Europa. Dabei würden Preise aufgerufen, mit denen die hiesigen Hersteller einfach nicht konkurrieren können, schimpft Hans Jürgen Kerkhoff von der Wirtschaftsvereinigung Stahl. Das liege vor allem daran, dass die Industrie in China unter staatlicher Kontrolle stehe und allerlei Sondervergünstigungen erhalte. In einem internen Branchenpapier sind einige davon aufgelistet. Danach erhalten chinesische Stahlproduzenten "kostenlosen oder verbilligten Strom", "verbilligte Frachtraten", "bevorzugte Kredite", "Unterstützung bei der Erschließung von Rohstoffquellen" und produktionsfreundliche "Umwelt- und Arbeitsstandards".
Angesichts der dramatischen Folgen für die europäische Stahlindustrie verhängte die EU-Kommission im Februar Strafzölle von 13 bis 16 Prozent auf diverse chinesische Stahlerzeugnisse. Damit ist die Branche nicht gerettet. Inzwischen dämmert sogar auch der Aluminium-, der Chemie- und der Maschinenbauindustrie, dass China mit dem Marktwirtschaftsstatus die EU ungehindert mit Billigwaren überschwemmen könnte.
Auch deshalb schlägt Bundeswirtschaftsminister Gabriel Alarm: "Wenn ein Land international den Status einer Marktwirtschaft bekommen will, darf es sich nicht wie eine staatlich gelenkte Wirtschaft verhalten." Folgerichtig stellt der SPD-Chef klar: "China kann den Status einer Marktwirtschaft erst dann bekommen, wenn es sich auch wie eine Marktwirtschaft verhält." Staatliche Subvention der Preise unter Herstellungskosten, Export-Dumping oder Lohn- und Umwelt-Dumping seien damit nicht zu vereinbaren.
In Berlin deutet sich ein veritabler Koalitionskonflikt an. Kanzlerin Merkel vertritt eine pragmatische Position. Sie will die Chinesen nicht vergrätzen. Und verweist zudem darauf, dass China als Handelspartner für Deutschland immer wichtiger werde. Aus keinem Land importiert die Bundesrepublik so viele Waren. Und das Milliardenvolk ist inzwischen auch die fünftwichtigste Exportdestination für Produkte "made in Germany".
Die Frage, ob China den Status erhält, wird allerdings nicht in Berlin, sondern in Brüssel entschieden. Die Antwort steht noch nicht fest, sie wird allerdings eher nach politischen als nach ökonomischen Kriterien gefällt werden. Die USA und Japan werden China den ökonomischen Ritterschlag nach jetzigem Stand verweigern.
Dass das Land keine Marktwirtschaft nach westlichen Kriterien ist, machte jüngst auch der deutsche Botschafter in Peking, Michael Clauss, in einem "Drahtbericht" nach Berlin deutlich (Betreff: "Warum wir dringend eine strategische Antwort auf Chinas Aufstieg brauchen").
Clauss stellte klar: "Wir müssen davon ausgehen, dass China sein staatskapitalistisches Wirtschaftssystem mit marktwirtschaftlichen Elementen – schon allein aus Gründen der sozialen und politischen Stabilität – beibehalten wird." Dies führe zu Asymmetrien: "Während unsere Märkte offen sind, unterliegen ausländische Firmen in China zahlreichen Einschränkungen, etwa beim Marktzugang."
Trotz solcher Hindernisse aber ist der chinesische Markt für viele deutsche Unternehmen unverzichtbar geworden. Nirgendwo verkaufen Daimler und BMW so viele Oberklassefahrzeuge. Vor nichts fürchtet sich die wichtigste Branche des Landes deshalb so sehr wie vor einem Handelskrieg mit China. Und selbst die Stahlindustrie weiß, dass eine totale Verweigerung illusorisch ist – die EU den Chinesen also auch entgegenkommen muss.
Deshalb hat sie ein Kompromisspapier ausgearbeitet, für das sie nun im Kanzleramt und beim Industrieverband BDI wirbt. Es sieht vor, dass China in der europäischen Anti-Dumping-Verordnung nicht mehr explizit als "Nicht-Marktwirtschaftsland" genannt wird. Das sei gesichtswahrend für China und stelle sicher, dass Strafzölle nicht mehr anhand von Preisen von Vergleichsländern berechnet werden dürfen. Dagegen hatten sich die Chinesen am meisten gewehrt.
Stattdessen sollen die Anti-Dumping-Regeln so verändert werden, dass China seine tatsächlichen Produktionskosten im Verdachtsfall auf "Unternehmens-, Sektoren- und Länderebene" konkret nachweisen müsste. Damit müsste China belegen, dass es faire Preise hat – und nicht die EU, dass sie unfair sind. Länder wie die USA, heißt es in dem Strategiepapier, würden das ähnlich handhaben.
Auch das EU-Parlament dringt auf bessere Verteidigungsinstrumente für die EU, um künftig unfairen Handelspraktiken begegnen zu können. Eine große Mehrheit der Abgeordneten will den Marktwirtschaftsstatus für China ablehnen, wenn ihre Forderung nicht erfüllt wird. "Wir brauchen einen funktionierenden Handelsschutz", sagt selbst der im Allgemeinen für den Freihandel kämpfende FDP-Abgeordnete Alexander Graf Lambsdorff.
Die Parlamentarier haben in Handelsfragen ein Vetorecht. EU-Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker will deshalb neue Maßnahmen vorschlagen, wie sich Europa künftig gegen Dumping besser wehren kann. "Europa kann nicht ohne Verteidigung dastehen", sagte er jüngst. Allerdings hatte seine Behörde bereits vor zehn Jahren Vorschläge dazu gemacht. Doch geschehen ist wenig bis nichts. Die EU-Staaten, die solchen neuen Instrumenten ebenfalls zustimmen müssen, konnten sich nicht einigen. Dem Freihandel verpflichtete Mitglieder wie Großbritannien und die Niederlande standen Länder wie Frankreich und Italien gegenüber, die eher auf Protektionismus setzen.
Jetzt allerdings kommt Bewegung in die Sache. In 22 EU-Ländern gibt es Stahlwerke, deren Arbeitsplätze durch den brutalen Importdruck aus China bedroht sind. Da knicken selbst überzeugte Freihandelsjünger ein. Zurzeit sondiert die EU-Kommission mit den Mitgliedstaaten, welche Kompromisse machbar sind.
Die Bundesregierung versucht, die anderen Europäer auf eine Linie einzuschwören: China bekommt im Prinzip den ersehnten Status als Marktwirtschaft, gleichzeitig werden die handelspolitischen Verteidigungsinstrumente aber verschärft – und unter Umständen einige in Europa besonders anfällige Branchen ausgenommen.
Die Erfolgsaussichten sind auch deshalb gewachsen, weil sich Deutsche und Franzosen auf einen gemeinsamen Vorschlag verständigt haben. Sie wollen etwa erreichen, dass die EU-Kommission spätestens innerhalb von 13 Monaten über Anti-Dumping-Maßnahmen entscheidet. Bisher waren die Firmen manchmal schon pleite, wenn endlich über Gegenmaßnahmen entschieden wurde. Zudem soll die EU-Kommission bei Marktauffälligkeiten leichter selbst die Initiative ergreifen können.
Allerdings könnte der Prozess weit mehr Zeit beanspruchen, als die EU hat. Eigentlich muss eine Entscheidung bis zum 11. Dezember fallen, wenn die entsprechende Chinaklausel im WTO-Protokoll ausläuft. Doch die Kommission wird wohl erst im Juli eine Folgeabschätzung der Handlungsalternativen vorlegen. Dann muss sie sich noch mit dem Mitgliedstaaten und dem Parlament auf ein gemeinsames Vorgehen einigen. Dafür bleiben nur wenige Monate.

Die Firmen waren manchmal schon pleite, wenn über Gegenmaßnahmen entschieden wurde.

Von Sven Böll, Frank Dohmen, Alexander Jung, Christoph Pauly und Michael Sauga

DER SPIEGEL 23/2016
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