28.01.2017

FinanzenGeld im Überfluss

Den Haushaltsüberschuss des Bundes wollen viele Politiker investieren. Dabei sind das zum großen Teil Mittel für Investitionen, die der Staat nicht ausgeben konnte.
Auf der ganzen Welt gelten die Deutschen als Verfechter kompromissloser Sparpolitik und Finanzminister Wolfgang Schäuble als ihr erbarmungsloser Exekutor. Als Beleg dienen die Haushaltsüberschüsse, die Schäuble Jahr für Jahr anhäuft. Anfang Januar ließ er vermelden, dass er 2016 über sechs Milliarden Euro mehr eingenommen als ausgegeben habe.
Dabei stellt die Zahl alles andere dar als einen Beweis für Genügsamkeit und akkurate Haushaltsführung. Sie belegt eher, wie sorglos und verschwenderisch die Bundesregierung mit Geld um sich wirft – oder besser, um sich werfen wollte. Denn Schäubles Kabinettskollegen gelang es nicht, das bereitgestellte Geld auszugeben. Mehr als 40 Prozent des Überschusses besteht aus Posten, die Ende des Jahres übrig blieben.
Der größte Teil davon, nämlich 1,8 Milliarden Euro, war ursprünglich für Investitionen vorgesehen. Das ist verwunderlich, denn seit Jahren attestieren Experten der Bundesrepublik eine chronische Investitionslücke.
Die Debatte blieb nicht ohne Folgen. Jahr für Jahr genehmigt Schäuble seinen Kollegen mehr Geld für neue Straßen, Brücken oder den Ausbau von Kindergärten. 2016 startete die Bundesregierung sogar ein auf drei Jahre angelegtes Zehn-Milliarden-Euro-Programm für Investitionen. Dennoch nehmen die Klagen nicht ab. "Wir müssen Vorfahrt für Investitionen und Innovationen geben – und zwar heute", forderte der frühere Wirtschaftsminister Sigmar Gabriel (SPD).
Wie das überschüssige Geld aus 2016 zu nutzen sei, wusste der Vizekanzler sofort nach Schäubles Jahresabschluss schon ganz genau. Es sollte, welche Überraschung, in einen Investitionsfonds fließen. Die Operation würde absurde Folgen haben: Nächstes Jahr um diese Zeit wäre noch mehr Geld übrig.
Von Investitionen, so viel steht fest, können Politiker nie genug bekommen. Es herrscht das alte Metzgermotto: "Darf's ein bisschen mehr sein?"
Es darf, und das sogar mit guten Gründen, denn staatliche Investitionen wirken gleich auf zweifache Weise segensreich. Sie sorgen dafür, dass Unternehmen genug zu tun haben, wenn sie das Land im Auftrag des Staates mit Straßen, Schienen und Brücken ausstatten oder dafür sorgen, dass auch die Provinz Anschluss ans Breitbandnetz findet. Das schafft Arbeitsplätze bei Bauunternehmen und Telekommunikationsfirmen. Investitionen sind also ein probates Mittel, um kurzfristig die Konjunktur zu beleben.
Doch auch langfristig treiben staatliche Investitionen Wachstum und Wohlstand. Eine leistungsfähige Infrastruktur für Verkehr ist so etwas wie die Blutbahn einer Volkswirtschaft, die für Telekommunikation so etwas wie ihr Nervensystem. Je besser beide in Schuss sind, desto produktiver funktioniert der gesamte Apparat.
Voraussetzung dafür aber bleibt, dass die Politik es schafft, ihr Geld unter die Leute zu bringen. Daran jedoch hapert es.
Traurige Beispiele dafür liefert das Zukunftsinvestitionsprogramm, wie eine Aufstellung des Bundesfinanzministeriums (BMF) belegt. Nur für 3 von 26 Maßnahmen konnten die bereitgestellten Mittel komplett ausgeschöpft werden, von allen anderen blieben zum Teil erhebliche Reste übrig (siehe Grafik).
Das Geld für eine Maßnahme überstand das Jahr sogar nahezu unangetastet. Von 30 Millionen Euro, die Bauministerin Barbara Hendricks (SPD) für "Modellvorhaben nachhaltiges Wohnen für Studenten und Auszubildende" zur Verfügung standen, flossen genau 76,70 Euro ab. Sie gingen für Portokosten drauf.
Mit 17 Millionen Euro wollte die Bauministerin eigentlich den Uno-Standort Bonn stärken. Ausgegeben hat sie gerade einmal 1,1 Millionen Euro.
Auch bei der Nationalen Klimaschutzinitiative entwickelte Hendricks Ladehemmung. Von 150 Millionen Euro konnte sie nur 4,2 Millionen Euro ausgeben. Nicht viel besser sah es beim Haushaltstitel "Sanierung kommunaler Einrichtungen in den Bereichen Sport, Jugend und Kultur" aus. Von 40 Millionen Euro blieben 34,5 Millionen Euro übrig.
Im laufenden Jahr sollte dieser Etatansatz ursprünglich auf 50 Millionen Euro steigen. Doch anstatt die Mittel zusammenzustreichen, sattelte der Haushaltsausschuss des Bundestages noch einmal 100 Millionen Euro drauf.
Bei vielen Projekten gelte "Wirksamkeit vor Schnelligkeit", rechtfertigt das Bauministerium sein Ausgabegebaren. Maßgeblich sei, "dass die Projekte gut sind, auch wenn der Abfluss länger dauert". Die Haushaltsvorgaben sähen vor, dass 70 Prozent der Fördersumme erst nach Fertigstellung und Vorlage entsprechender Evaluierungsberichte ausgezahlt werden dürften. Diese "nachschüssige Mittelvergabe" sei im Sinne des Steuerzahlers.
Bei der Nationalen Klimaschutzinitiative seien 80 Prozent der Mittel ausgegeben worden, so das Bauministerium. Nur bei Geld, das im Rahmen des Investitionsprogramms zur Verfügung stand, kam es zu Verzögerungen. Insgesamt seien 95 Prozent aller vorhandenen Mittel im vergangenen Jahr abgeflossen, heißt es aus dem Hause Hendricks.
Schwierigkeiten beim Geldausgeben befielen auch Verkehrsminister Alexander Dobrindt (CSU). Für den Breitbandausbau standen ihm 600 Millionen Euro zur Verfügung, davon 400 Millionen aus dem Zukunftsinvestitionsprogramm. Tatsächlich investiert hat er fünf Millionen. Nicht viel besser sieht es mit dem "Nationalen Innovationsprogramm Wasserstoff- und Brennstoffzellentechnologie" aus. Von 25 Millionen Euro brachte er eine halbe Million unter.
Das Problem: Laut Finanzministerium verfallen die Mittel, nur übrig gebliebenes Geld für Verkehrsinfrastruktur darf ins nächste Jahr übertragen werden. Doch ausgerechnet da entwickelte Dobrindt zumindest partiellen Eifer. Von einer halben Milliarde Euro, die ihm für den Ausbau der Bundesfernstraßen im Rahmen des Investitionsprogramms zustanden, behielt er am Ende 63,60 Euro übrig. Für den Ausbau der Schienenwege engagierte er sich nach Berechnungen des BMF mit angezogener Handbremse. Von 343 Millionen Euro gab er nur rund 106 Millionen Euro aus.
Dennoch überwiegt im Verkehrsministerium Zufriedenheit. Immerhin seien von 12,3 Milliarden Euro für Verkehrsinvestitionen 11,9 Milliarden Euro verbaut worden. Ursachen für die Investitionsbremse gibt es viele, von Bürgern, die gegen Projekte vorgehen, bis zur komplizierten Vergabe von Aufträgen. Außerdem kann nur dort gebaut werden, wo es baureife Projekte gibt. Und von denen existieren auch deshalb zu wenige, weil der Bund zwar das Geld für Autobahnen und Bundesstraßen spendiert, die Länder aber für Planung und Bau verantwortlich sind. Da beide früher gleichermaßen klamm waren, wurden Planungskapazitäten zusammengestrichen.
Nun, da Geld nahezu im Überfluss vorhanden ist, kann mancher Etat nicht ausgegeben werden. Ein Zustand, der noch einige Zeit anhalten dürfte. Planungsingenieure müssen eingestellt werden. Und der öffentliche Dienst ist für Experten, nach denen auch die freie Wirtschaft händeringend sucht, angesichts vergleichsweise bescheidener Gehälter nicht besonders attraktiv.
Der Bund hofft, die bestehenden Probleme durch die Gründung einer sogenannten Bundesautobahngesellschaft zu lösen: Dann wäre die staatliche Ebene, die das Geld gibt, auch für Planung und Bau verantwortlich. Allerdings soll die Gesellschaft erst von 2021 an arbeiten. Ob die Probleme dann wirklich gelöst sind, ist fraglich. Schon fürchten Beteiligte auf Bundesebene, dass die Länder vor allem Mitarbeiter an den Bund abschieben wollen, die sie schon immer loswerden wollten.
Auch bei den Problemen mit dem Breitbandausbau lässt Dobrindt abwiegeln. Der geringe Mittelabfluss sei "vor allem auf die Fristen für öffentliche Ausschreibungen zurückzuführen", teilt sein Ministerium auf Anfrage mit. "Erst nach Zuschlagserteilung und Baubeginn können die ersten Rechnungen vorgelegt werden."
Mit Blick auf die Schienenwege erklärt das Ministerium, es habe 50 Millionen Euro mehr ausgegeben als veranschlagt worden seien. Allerdings wird nicht ganz klar, ob gegenüber 2015 oder den genehmigten Mitteln.
Dasselbe Problem wie Dobrindt plagte dessen CSU-Kollegen, Landwirtschaftsminister Christian Schmidt. Auch er sah sich nicht in der Lage, seine Mittel aus dem Investitionsprogramm auszuschöpfen. 100 Millionen Euro standen bereit, mit denen er den Bundesanteil am Programm für Hochwasserschutz finanzieren sollte. Abgeflossen sind knapp 39 Millionen Euro.
"Die Teilausschöpfung resultiert daraus, dass viele der Baumaßnahmen lange Planungsvorläufe aufweisen und noch nicht baureif sind", rechtfertigt Schmidts Ministerium die erheblichen Restmittel. Dieses Jahr, so die Experten des Ministers, "zeichnet sich bereits ein deutlicher Anstieg der Ausgaben ab". Der Nachteil: Die Mittel des vergangenen Jahres sind verfallen.
Manchmal steht die Bürokratie dem Geldausgeben im Weg wie beim Familienministerium. Im Rahmen des Investitionsprogramms bekam es 33,5 Millionen Euro für das Programm KitaPlus, mit denen erweiterte Betreuungszeiten in Kindergärten und Horten finanziert werden sollten, um eine "bessere Vereinbarkeit von Familie und Beruf" zu ermöglichen. Knapp 8 Millionen wurden ausgegeben. Das ist erstaunlich, da sich das Ministerium vor Interessenten kaum retten konnte. Es gebe ein hohes Interesse und viele Bewerbungen, das sei "sehr erfreulich", heißt es im Familienministerium.
709 Kitas haben sich gemeldet, bewilligt wurden bislang nur 266 Vorhaben. Manuela Schwesigs Leute erklären sich das mit den hohen Anforderungen des Programms. Kitas, die mit der Förderung ihre Öffnungszeiten verlängern wollen, müssen ausführlich den Bedarf und das pädagogische Konzept darlegen. Etliche Kindergärten hätten zurückgemeldet, dass ihnen der Aufwand zu groß sei. Überlegungen, die Hürden zu senken, gab es nicht, sie seien notwendig. Die Begründung: "Bei der Umsetzung achten wir sehr auf die Qualität." Dieses Jahr stehen wieder 33,5 Millionen Euro zur Verfügung. Das Ministerium rechnet damit, dass deutlich mehr Mittel abgerufen werden, weil die Antragsphase nun vorbei sei.
Die neue Zeit des Überflusses stellt die Ministerien vor ähnliche Herausforderungen wie früher die des Mangels. Geldausgeben kann offenbar genau so schwierig sein wie Geld einsparen.
Vor allem aber zeigt sich, wie wichtig es ist, ausreichend Planungskapazitäten vorzuhalten. Viel wäre erreicht, wenn Mittel für Investitionen in den Personalhaushalt umgebucht würden. Dann könnte der Bund Ingenieure, Verwaltungsfachleute und Juristen anheuern, die die Planungen beschleunigen.
Mit ihrem Vorhaben, auch noch die Überschüsse des vergangenen Jahres zu nutzen, um die Investitionen aufzustocken, konnte sich die SPD bislang nicht durchsetzen; die Union mit ihrem Vorschlag, Schulden zu tilgen, allerdings auch nicht. Das Sechs-Milliarden-Plus, so ist die Gesetzeslage, wird nun wohl die Flüchtlingsrücklage stärken. Wenn sie, wie 2016, auch dieses Jahr unangetastet bleibt, verfügt sie bald über knapp 20 Milliarden Euro.
Die Rücklage entwickelt sich immer mehr zur Spardose, in der sich eine Menge "Spielgeld" ansammelt für die Zeit nach der Bundestagswahl, wie es ein Koalitionär ausdrückt. Was sie damit anstellt, müsse die nächste Bundesregierung entscheiden.
Sie könnte damit die Investitionen aufstocken – oder Schulden tilgen.

Über den Autor

Christian Reiermann, 54, ist Reporter mit Sitz in Berlin. Seit 1990 betreibt er Hauptstadtjournalismus. Sein Weg zum SPIEGEL führte über "Handelsblatt", "Focus", "Berliner Zeitung" und "Welt am Sonntag". Er schreibt vor allem über Steuern, Haushalt, Konjunktur und Euro, kurzum: über alles, was Geld kostet oder bringt.
Von Sven Böll, Horand Knaup, Christian Reiermann, Christoph Schult und Britta Stuff

DER SPIEGEL 5/2017
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