12.06.2000

GLOBALISIERUNG

Steueroase Internet

Von Reiermann, Christian und Schumann, Harald

Für den Vertrieb von Musik, Software und Filmen hat sich das Internet zum Steuerparadies entwickelt. Im Cyberspace mogeln sich die Kunden an der Mehrwertsteuer vorbei, den EU-Staaten drohen Ausfälle in Milliardenhöhe. Die Brüsseler Kommission sinnt auf Abhilfe, doch ihr Vorschlag taugt nicht für die Praxis.

Bei der kalifornischen Software-Firma Symantec wird der Kunde aus Europa gut bedient. Wer im Internet die Website des Unternehmens ansteuert, kann dessen Angebot von Sicherheitsprogrammen für den PC in sieben europäischen Sprachen studieren, erhält die Preise in den jeweiligen Heimatwährungen ausgewiesen und stößt anschließend auf eine verlockende Offerte: Man freue sich, so kündet die Firma, "Ihnen herunterladbare Software anbieten zu können. Die Lieferung geht direkt in Ihren Computer. Keine Versandkosten, keine Exportgebühren, keine Mehrwertsteuer".

Symantecs Marktrenner, das Programm "Norton Anti-Virus", besonders gefragt seit der globalen Computerkrise infolge des E-Mail-Virus "I love you", kostet als CD-Rom im Kaufhaus noch 69 Mark, inklusive Mehrwertsteuer. Bezogen über das Netz und heruntergeladen als Datenpaket von einem Rechner im kalifornischen Santa Clara, bekommt der Käufer die gleiche Ware jedoch für 59 Mark - der Fiskus geht leer aus.

Willkommen in der neuen Internet-Welt. Wer einkauft, zahlt auch Steuern - diese bislang eiserne Regel gilt im Cyberspace nicht mehr viel. Längst können auch Musik, Pressefotos, Werbespots, Videofilme, Spiele und zahlreiche Dienstleistungen elektronisch verkauft werden. Weil aber dieser Handel unabhängig vom geografischen Standort des Verkäufers ist, laufen immer mehr Transaktionen an den öffentlichen Kassen vorbei.

Anders als beim Versand von körperlichen Waren kennt die Netzökonomie keine Zollgrenzen. Wer ein Buch etwa beim US-Versand Amazon.com bestellt, zahlt noch die "Einfuhrumsatzsteuer", die automatisch beim Import fällig wird. Wer aber denselben Text in eines der neuen digitalen Lesebücher, E-Books genannt, über die Telefonleitung lädt, kann die Steuer sparen.

Einmal mehr erweist sich der rechtsfreie Raum Internet als Turbosatz der Globalisierung. So schnell entwickelt sich der Cyberspace, dass Politik und Rechtsprechung mit ihrer national begrenzten Regelsetzung nicht mehr mithalten können. Lange schon kämpfen Musik- und Filmfirmen um ihre Urheberrechte, bei der Ermittlung von Computerkriminalität läuft die Strafverfolgung ins Leere. Und nun höhlt das Internet auch noch die Steuerbasis der Staaten aus.

So versetzt die heraufziehende digitalisierte Weltökonomie vor allem die Finanzbehörden der EU-Staaten in Alarmstimmung. Denn in der Europäischen Union ist die Umsatzsteuer, anders als in den meisten anderen Industrienationen, im Schnitt mit einem Fünftel aller Einnahmen eine tragende Säule der Staatsfinanzierung. Noch härter trifft es die Institutionen der EU, wie das Parlament und den Gerichtshof. Deren Etats speisen sich zu über 40 Prozent aus den Mehrwertsteuereinnahmen der Mitgliedstaaten. So überweist Deutschland allein mehr als einen Prozentpunkt seiner Mehrwertsteuer von 16 Prozent nach Brüssel.

Um das drohende Loch in den Staatskassen zu stopfen, ging die EU-Kommission unter Vorsitz von Präsident Romano Prodi vergangenen Mittwoch in die Offensive. Nach monatelangen Beratungen legte er einen radikalen Reformvorschlag für die Internet-Besteuerung vor.

Auch Bundesfinanzminister Hans Eichel setzte eigens eine Expertengruppe auf das Problem an. Noch mache der Verkauf digitaler Güter und Dienstleistungen nur einen kleinen Bruchteil der Volkswirtschaft aus, konstatieren die Fachleute in einem internen Zwischenbericht. Doch mittelfristig sei mit "signifikanten Steuerausfällen und Legitimationsverlusten" für das gesamte Steuersystem zu rechnen.

Die Furcht gilt in erster Linie der absehbaren Ausweitung des Internet-Handels durch die neuen Techniken der Datenübertragung. Mit den bisher üblichen langsamen Schmalbandverbindungen ist etwa der Bezug von Videofilmen noch mühsam und kann sich stundenlang hinziehen. Doch das wird sich mit neuen Breitbandangeboten, wie etwa Internet über Fernsehkabel oder der Übertragungstechnik DSL (Digital Subscriber Line), gründlich ändern.

Mit diesen Systemen lässt sich der Datenfluss bis zu 100-mal schneller abwickeln als mit herkömmlichen ISDN-Verbindungen. Die Bertelsmann Broadband-Group etwa setzt auf die komplette Verlagerung des Videogeschäfts über Internet und Breitband. Vergangenen Dienstag wurde in Atlanta erstmals ein Hollywoodfilm direkt aus dem Netz auf eine Kinoleinwand projiziert.

Gefahr droht nicht nur der staatlichen Umsatzsteuer. Mit der globalen elektronischen Vernetzung verschärfen sich auch die ohnehin bestehenden Probleme im internationalen Steuerrecht. Zu rechnen sei vermehrt mit "Steueroasen, die schlüsselfertige Hinterziehungslösungen anbieten", fürchtet Eichels Expertenrunde. Angeboten werde schon heute eine "Kombination von Website, Speicherplatz, Bankkonto, Kreditkarte und Verwaltungsleistungen".

Gemessen an den sich abzeichnenden Gefahren ist die geplante EU-Richtlinie nur ein erster Schritt. Demnach sollen sich künftig alle Unternehmen aus Nicht-EU-Staaten, die ihre Produkte online vertreiben und in Europa mehr als 100 000 Euro Jahresumsatz erzielen, in einem beliebigen EU-Mitgliedstaat registrieren lassen und die dort geltende Mehrwertsteuer für ihr komplettes Europa-Geschäft abführen.

Doch der Vorschlag sprengt die Logik des bisherigen Systems der unterschiedlichen Mehrwertsteuersätze. "Dieses Vorhaben führt die Union in ganz schwierige Gewässer", kommentierte der OECD-Steuerexperte Simon Woodside den Vorstoß der EU-Kommission.

Länder mit niedrigen Sätzen, vor allem Luxemburg mit 15 Prozent, aber auch Deutschland mit 16 Prozent, würden die Steuereinnahmen auf das Geschäft mit den virtuellen Gütern automatisch in ihre Kassen leiten. Denn alle Online-Anbieter könnten dort ihre Umsatzsteuer zahlen, wo die Sätze am niedrigsten sind. So hätten Luxemburg und Deutschland einen gar nicht mehr nur virtuellen Vorteil gegenüber Staaten, die ihren Bürgern eine hohe Mehrwertsteuer abverlangen, wie etwa Frankreich oder Schweden.

Solcher Steuerwettbewerb ist im konventionellen Güterverkehr bislang durch das so genannte Bestimmungslandprinzip ausgeschlossen. Ordert ein Schwede eine CD aus Deutschland, muss er den schwedischen Mehrwertsteuersatz bezahlen. Der Schallplattenladen um die Ecke hat keinen Wettbewerbsnachteil, die Kundenströme werden nicht verzerrt.

Setzt sich die Kommission mit ihrem Vorschlag im Rat der Finanzminister durch, dann kann ein Schwede, soweit er technischen Neuerungen aufgeschlossen gegenübersteht und die notwendige Ausrüstung besitzt, das Mehrwertsteuergefälle in Europa ausnutzen. Künftig wird er sich die Musik von einem Anbieter aus Deutschland auf seine Festplatte in Stockholm oder Malmö herunterladen. Neben dem Produktpreis würde dann nur der deutsche Mehrwertsteuersatz fällig. Der Grund: Virtuelle Güter gelten in der EU per definitionem als Dienstleistungen und nicht als Waren. Für Dienstleistungen gilt aber seit jeher der Steuersatz des Herkunftslandes. Dahinter steht die Vorstellung, dass Dienstleistungen in der Regel nicht exportiert werden, ihre Herstellung und Verbrauch meist in enger räumlicher Nähe stattfinden.

Im Zeitalter der Netzökonomie ist dieses Weltbild veraltet. Dienstleistungen wie virtuelle Bücher, Musik, Videos, aber auch Informationsdienste können an jedem beliebigen Ort hergestellt und von dort überallhin verschickt werden. Leidtragende sind Anbieter mit herkömmlichen Vertriebswegen: Der Schallplattenladen um die Ecke, der Videoshop daneben.

Die weitere Entwicklung ist absehbar: Der Druck auf die Regierungen der Hochsteuerländer wird wachsen, die Steuersätze zu verringern. Tun sie das nicht, verschwinden traditionelle Läden, die Firmen der neuen Ökonomie wandern ab in die Niedrigsteuerländer - mit der Folge, dass die Steuereinnahmen einbrechen.

So könnten neue Ökonomie und bewegliche Kunden eine neue Runde im Steuersenkungswettlauf auslösen. Schon heute steht das Ergebnis fest: eine Steuerharmonisierung auf niedrigem Niveau. In den Hauptstädten der Mitgliedstaaten stößt der Plan aus Brüssel daher auf deutliche Reserve. Im Eichel-Ministerium geht die Furcht vor einem jahrelangen, ergebnislosen Gezerre um die Harmonisierung der Steuersätze um, ähnlich wie beim Ringen um die Quellensteuer. Statt nur in einem Land, wie die Kommission es will, sollen die E-Commerce-Unternehmen lieber in jedem Mitgliedstaat eine Umsatzsteuererklärung abgeben, in dem sie Kunden bedienen, fordert die Fachabteilung im Berliner Finanzministerium.

Der höhere Aufwand, über die Herkunft jedes Kunden Buch zu führen, sei den Internet-Firmen durchaus zuzumuten, meinen die Beamten. Schließlich gelte für Umsätze von Telekommunikationsfirmen eine ganz ähnliche Regelung. Amerikanische Telefonfirmen wie MCI Worldcom oder AT&T müssten für Umsätze mit Kunden in Frankreich und Deutschland die jeweils üblichen Mehrwertsteuersätze zahlen.

Doch auch diese Vorstellung ist wirklichkeitsfremd. Anders als die wenigen Telefonfirmen verfügt die Vielzahl der Netzhändler nicht über gesicherte Kundendaten. Sie können nicht feststellen, ob der Käufer, der sich hinter der Adresse eines deutschen Netzzugangsdienstes verbirgt, tatsächlich in Deutschland wohnt. Genauso gut könnte er auch in Frankreich seine Bestellung aufgegeben haben.

Außerdem ist es für einen Internet-Nutzer ein Leichtes, sich beliebig viele Internet-Adressen zu besorgen, zum Beispiel auch aus Ländern, die gar keine Mehrwertsteuer kennen. Mit denen könnte er dann abgabenfrei bestellen, gleichgültig wo er wohnt. "Die klassischen Mechanismen der Kontrolle laufen weitestgehend ins Leere", resümiert die BMF-Expertenrunde resigniert. "Das ist ein Problem, für das wir noch keine Lösung bieten können", sagt einer der Eichel-Beamten. Das Eingeständnis zeigt: Der Brüsseler Plan samt der ersten Verbesserungsvorschläge ist schlicht nicht durchführbar.

Daraus ergibt sich gegen die Verwirklichung des Kommissionsplans auch ein gravierender rechtlicher Einwand: Weil die Mehrwertsteuererhebung im digitalen Geschäft nicht kontrollierbar ist, wäre sie nach deutschem Recht auch grundgesetzwidrig. So jedenfalls urteilte das Verfassungsgericht, als es um die Besteuerung von Zinseinkünften ging, die vor Einführung der Quellensteuer mehr oder weniger freiwillig war.

"Wie, bitte schön, soll ein Unternehmen aus den USA oder Indien gezwungen werden, sich bei einer Finanzbehörde der EU registrieren zu lassen?", fragt denn auch Thomas Fetzer, Steuerjurist an der Uni Mannheim und Autor einer soeben erschienenen Studie über "Die Besteuerung des Electronic Commerce". Der EU-Plan, so musste der zuständige Kommissar Frits Bolkestein eingestehen, baue vor allem auf "freiwillige Einhaltung".

Das dürfte bei Großunternehmen, die einen Markennamen zu verteidigen haben wohl auch funktionieren. "Wir würden uns selbstverständlich daran halten", versichert etwa Stuart Lattimor, der bei Symantec den Online-Vertrieb leitet. Gleichwohl stünde auch registrierten Firmen die Tür für Manipulationen weit offen. Die Höhe der in Europa getätigten Umsätze könnte kein Steuerprüfer nachvollziehen.

So sehen auch Bolkesteins Beamte selbst ihren jetzigen Vorschlag nur als Hilfskonstruktion an. Nach einer zweijährigen Testphase wollen sie prüfen, wie sich das digitale Geschäft tatsächlich entwickelt. Falls die Neuregelung nicht greift, soll sie verschärft werden.

Aber wie? Schon heute steht fest, dass für die Lösung des Problems gleich eine ganze Reihe von Tabus fallen müssten, an die sich die Politik bislang nicht herangewagt hat. Zum einen wäre es notwendig, die Kontrollmöglichkeiten im Netz erheblich auszuweiten. Wie eine Telefongesellschaft Auskunft gibt über Wohnort und weitere persönliche Daten des Kunden, müsste jeder Internet-Nutzer identifizierbar werden. Die Internet-Nutzung mit Ausweiskontrolle würde jedoch enorme Datenschutzprobleme aufwerfen, der gläserne User wäre die Folge.

Gleichzeitig müssten sich zumindest die großen Industrienationen auf einen gemeinsamen Standard der Steuererhebung einigen und sich gegenseitig Rechtshilfe beim Eintreiben der Steuern zusichern, bestätigt der für die Mehrwertsteuer zuständige Kommissionsbeamte Stefan Bill.

Dieses Ansinnen wird aber voraussichtlich am mangelnden Willen der US-Regierung scheitern. Zwar ist das Problem in den USA durchaus bekannt. Auch dort erhebt jeder Bundesstaat seine eigene Verkaufsteuer nach ganz unterschiedlichen Sätzen, und im Online-Handel über die Staatsgrenzen hinweg ist dieses System nicht praktikabel. Aus Gründen der Vereinfachung beschloss der Kongress kurzerhand, die Verkaufsteuern vorläufig auszusetzen.

Am Ende werde auch den Europäern keine andere Lösung bleiben, vermutet der schwedische Unternehmer Freddy Tengberg, Chef des weltweit engagierten Software-Vertriebs Buyonet. Tengbergs Prognose verheißt Europas Finanzministern nichts Gutes: "Das Internet-Geschäft wird unser System der Mehrwertsteuer zum Einsturz bringen."

CHRISTIAN REIERMANN, HARALD SCHUMANN


DER SPIEGEL 24/2000
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