12.05.2003

Die Konsens-Falle

Das Grundgesetz galt lange als Glücksfall der Geschichte - doch nach 54 Jahren ist sein Glanz erloschen. Experten machen das von Eingriffen lädierte Regelwerk voller Konstruktionsfehler für die Blockade dringend notwendiger Reformen in Politik und Gesellschaft verantwortlich.
Wir wollen nicht alles anders machen, aber vieles besser", versprach der neu gewählte Kanzler Gerhard Schröder, als er 1998 das rot-grüne Regierungsprojekt startete. Doch der hemdsärmelige Versuch, den Reformstau aus der 16 Jahre währenden Ära Helmut Kohls aufzulösen, zerrann.
Fünf Jahre danach ein zweiter Versuch: "Heulen und Zähneklappern" kündigte der noch einmal knapp im Amt bestätigte Sozialdemokrat an, ehe er den Deutschen am 14. März seine "Agenda 2010" präsentierte: Reformvorschläge, die den schwer ins Schlingern geratenen Sozialstaat Bundesrepublik sanieren sollen und die der Kanzler zum "Testfall" für die Regierungsfähigkeit seiner Partei erklärte.
Aber es geht in Wahrheit mehr ums Land. Ist die drittgrößte Industrienation der Erde überhaupt noch regierbar? Auf der Basis ihrer 54 Jahre alten Verfassung, so lautet die Antwort, eher nicht.
"Bürger, auf die Barrikaden!", rief der bissige Historiker Arnulf Baring in der "Frankfurter Allgemeinen" zur Revolution auf. "Wir dürfen nicht zulassen, dass alles weiter bergab geht, hilflose Politiker das Land verrotten lassen. Alle Deutschen sollten unsere Leipziger Landsleute als Vorbilder entdecken, sich ihre Parole des Herbstes vor 13 Jahren zu Eigen zu machen: Wir sind das Volk!"
Ein überzogener, möglicherweise gar hysterischer Appell? Mit kaum verhohlener Zustimmung zitierte Hans-Jürgen Papier, der Präsident des Bundesverfassungsgerichts, das Pamphlet aus dem vergangenen November jüngst in einer Rede zur Reformbedürftigkeit der deutschen Demokratie.
Heulen und Zähneklappern bei den Verfassungspatrioten der Republik. Der Stolz der Deutschen seit mehr als einem halben Jahrhundert wird nun von Juristen, Politikexperten und Wirtschaftsführern, von Rechten wie Linken zur Disposition gestellt. Das Provisorium aus der Nachkriegszeit, so die von der offiziellen Politik noch unter dem Tisch gehaltene Diagnose, taugt nicht zum Regieren.
Ehe sich der Verfassungsrichter Dieter Grimm 1999 aus dem Amt verabschiedete, machte ein Aufsatz von ihm die Runde, in
dem er mit allen abrechnete, die in den letzten Jahrzehnten versucht hatten, an ihrem Grundgesetz herumzufummeln, es zu flicken oder zu verbessern. Titel: "Wie man eine Verfassung verderben kann".
Seitdem ist dieser Befund unter den Sachverständigen in aller Munde. Aber kaum einer traut sich, laut darüber zu reden.
Die Verfassung verdorben? Das Grundgesetz gilt ja immerhin als die heiligste aller heiligen Kühe, die die Deutschen je besaßen.
In Meinungsumfragen löste das Grundgesetz, im Rechtsdeutsch kurz "GG", seit 1994 gar die wirtschaftlichen Erfolge der Bundesrepublik als größte Quelle des deutschen Nationalstolzes ab. Die alte Kladde, das Provisorium aus dem Jahre 1949, ist das einzige Ausstattungsstück der Nation, bei dem die Deutschen glänzende Augen bekommen. Und hat sich nicht gleich die ganze Welt dieses Meisterwerk deutschen Juristengeistes zum Vorbild genommen?
Die Griechen schrieben im GG ab, als sie 1974 das Obristenregime davongejagt hatten; die Spanier nach dem Ende der Franco-Diktatur 1975 ebenfalls.
In den postkommunistischen Staaten Osteuropas von Bulgarien bis zum Baltikum wie in anderen Ländern der ehemaligen Sowjetunion fungierten westdeutsche Staatsrechtler nach 1990 als gern gesehene
Berater - und selbst bei der südafrikanischen Verfassung von 1996 stand das gute alte Bonner Grundgesetz Pate.
Ein Erfolg, sicherlich. Doch inspiriert sind die Nachahmer meist von der Ausgestaltung der Grundrechte. Sie rückten im GG - im Gegensatz zur Weimarer Reichsverfassung, die den Staatsaufbau wichtiger nahm - an die vorderste Stelle.
Mit Recht stehen die ersten 19 Artikel der deutschen Verfassung weltweit als Inbegriff für Freiheit, Gleichheit, Brüderlichkeit. Die Garantie der Menschenwürde in Artikel 1, die Meinungsfreiheit, die Pressefreiheit, das Versammlungsrecht: Kaum eine andere Demokratie - außer vielleicht die amerikanische - hat einen so weiten und wirksamen Rahmen für den freien und offenen Diskurs ihrer Bürger gesetzt.
Den Staat des Grundgesetzes konnten auch die Linken lieben.
"Verfassungspatriotismus" lautete das befreiende Schlagwort, das einst der Heidelberger Politologe Dolf Sternberger prägte und mit dem im "Historikerstreit" der achtziger Jahre der Philosoph Jürgen Habermas den Rufen nach mehr Nationalstolz entgegentrat: Ein "postnationaler" Patriotismus sollte das sein, der die Republik und ihre Institutionen umarmte, nicht Volk und Nation.
Habermas rief den Verfassungspatriotismus zur Staatsräson der Bundesrepublik aus, und die Linke folgte ihm - eine "sozialintegrative Leistung, die nicht unterschätzt werden sollte", wie die "Neue Zürcher Zeitung" zum 50. Jahrestag des Grundgesetzes 1999 lobte.
Mit fast schon religiöser Inbrunst wurde das juristische Regelwerk zum "Katechismus für die Gesellschaft" verklärt, dessen Maßgaben, so etwa der Staatsrechtler und Altlinke Ulrich K. Preuß, "natürlich eine gewisse Verehrung" forderten. "Wir haben keinen anderen festen Punkt in unserem Staatswesen", bekannte auch der Philosoph Karl Jaspers.
So weit reicht die Zuneigung, dass die politische Klasse der alten Bundesrepublik vom Grundgesetz selbst dann noch nicht lassen mochte, als es mit dem Mauerfall von 1989 nach seinem höchsteigenen Maßstab hinfällig wurde.
Seine Väter und Mütter hatten ihre Schöpfung bewusst als "Provisorium" für ein "Staatsfragment" (Carlo Schmid) konzipiert, um - in den Worten der Präambel von 1949 - "dem staatlichen Leben für eine Übergangszeit eine neue Ordnung zu geben". Bis zu jenem Tag X nämlich, an dem "das gesamte deutsche Volk ... in freier Selbstbestimmung die Einheit und Freiheit Deutschlands" vollenden würde.
Davon allerdings wollten viele in der Bundesrepublik der späteren achtziger Jahre möglichst nichts mehr wissen. Die Präambel galt weithin als Anachronismus, die deutsche Teilung als besiegelt. Das ehemalige "Trizonesien" war zu einem international geachteten Musterland herangereift, das sein Heil in der Westbindung suchte.
Dass mit der Wiedervereinigung nicht nur die DDR, sondern auch die Bundesrepublik untergegangen sein sollte, schien für die gerade mit sich selbst ins Reine kommenden Wessis zu viel zu sein - die Brüder und Schwestern im Osten durften nur unter der Bedingung beitreten, dass "die beste Verfassung, die das deutsche Volk je gehabt hat" (Altbundespräsident Karl Carstens), dabei unangetastet bliebe.
Selbst die Bayern, deren Parlament das Dokument nie ratifiziert hatte, standen plötzlich wie ein Mann hinter der Gründungsurkunde der Bonner Republik: "Etwas Besseres als das Grundgesetz gibt es nicht", belehrte Ministerpräsident Max Streibl den DDR-Premier Hans Modrow.
Eine Entscheidung über eine neue Verfassung, im alten Artikel 146 GG für den Fall der Fälle eigentlich vorgesehen, fiel aus. Man dürfe das "Fenster der Gelegenheit" zur Wiedervereinigung nicht durch eine langwierige Verfassungsdebatte zufallen lassen, hieß das nicht von der Hand zu weisende, da und dort gelinde Bedenken zurückdrängende Argument.
Verhindert werden sollte so aber auch, dass ostdeutsche Bürgerrechtler im Verbund mit euphorisierten Verfassungsrevolutionären aus der westdeutschen Juristenszene eine an Runden Tischen ersonnene Verfassung des Dritten Weges ins Werk setzten, in der womöglich noch das "Recht auf Sonnenschein" (Otto Graf Lambsdorff) proklamiert würde.
Also ließ man die DDR lieber nach Artikel 23 dem "Geltungsbereich des Grundgesetzes" beitreten - und ignorierte geflissentlich die frühe Warnung von Verfassungsvater Carlo Schmid: "Auch der Beitritt aller deutschen Gebiete wird dieses Grundgesetz nicht zu einer gesamtdeutschen Verfassung machen."
An Stelle der alten Präambel fand sich fortan nur noch eine dürre Vollzugsmeldung: "Die Deutschen ... haben in freier Selbstbestimmung die Einheit und Freiheit Deutschlands vollendet. Damit gilt dieses Grundgesetz für das gesamte Deutsche Volk." Punkt und Ende der Diskussion.
Stattdessen wird immer wieder mal an der eigentlich längst verblichenen Schönen herumgeschminkt, damit sie noch als "Frau in den besten Jahren" (so der Staatsrechtler Ingo von Münch) durchgeht.
Attraktiver ist sie dadurch nicht geworden. Eine Fülle missratener Reformversu-
che hat ihre Schleifspuren an dem alten Verfassungsgemäuer hinterlassen.
Manche Normen wie etwa die Artikel 16a (Asyl) oder 23 (Europäische Union) sind so inzwischen zu einer "fast schon grotesken Mischung" verkommen - voll gestopft mit kleinteiligen Vorschriften, die "in einer Verfassung nichts zu suchen haben", kritisieren Experten wie der Rechtsprofessor Hans-Peter Schneider aus Hannover.
Wiederbelebungsversuche in der 1992 einberufenen Gemeinsamen Verfassungskommission von Bundestag und Bundesrat - ein Zugeständnis an die empfindsamen Ostdeutschen im Einigungsvertrag - wurden konsequent unterbunden. Als Lordsiegelbewahrer des Altbundesrepublikanismus gab der stramm konservative Staatsrechtler Rupert Scholz im Auftrag Helmut Kohls die Marschrichtung vor: Festhalten am "bewährten Grundgesetz". Das Land blieb in der Konsens-Falle stecken.
Keine Chance für plebiszitäre Elemente, die Direktwahl des Bundespräsidenten oder Staatsziele wie Recht auf Arbeit, Wohnung oder Zugang zu Bildung. Nach fast zwei Jahren, 35 Sitzungen, 800 000 Bürgerzuschriften und einem 400 Seiten zählenden Abschlussbericht blieb nur ein Häuflein Änderungsvorschläge übrig. Der prominenteste Verfechter einer Grundüberholung, der ostdeutsche Bürgerrechtler Wolfgang Ullmann, hatte da schon enttäuscht die Brocken hingeworfen und das Gremium verlassen.
Wie man eine Verfassung verderben kann: 51-mal ist das Grundgesetz seit 1949 durch Änderungsgesetze modifiziert worden - zuletzt im vergangenen Jahr, als unter anderem in Artikel 20a der Tierschutz als Staatsziel festgeschrieben wurde. Nach einem Ranking von 20 OECD-Ländern lassen sich nur die Verfassungen von Neuseeland, Österreich, Portugal und Schweden noch leichter ändern.
Doch was im internationalen Vergleich häufig erscheint - die amerikanische Verfassung erhielt seit 1787 ganze 27 Zusätze -, erweckt einen Anschein von Dynamik, der trügerisch ist. Die Maxime des französischen Staatsmanns Talleyrand, wonach eine Verfassung "kurz und unklar" sein sollte, wird in Deutschland - natürlich - missachtet: Die Regelungsdichte ist auch im Grundgesetz vergleichsweise hoch, mit der Folge, dass relativ häufig konkreter Anpassungsbedarf entsteht.
Dazu kommt die umfangreiche Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, die mittlerweile 105 Bände füllt. Wo vieles ganz genau definiert ist, kann man auch vieles in Frage stellen, was danach womöglich wiederum neu geregelt werden muss.
Breite Schneisen in das Regelwerk des Grundgesetzes schlugen die Politiker nur in zwei Phasen: Zwischen 1953 und 1957 wurde die Adenauer-Republik durch die Wehrverfassung tauglich für die Wiederbewaffnung gemacht und mit Artikel 107 der Länderfinanzausgleich institutionalisiert, der seither die Geister scheidet.
Die Große Koalition von 1966 bis 1969 setzte nicht nur die heftig umstrittenen Notstandsgesetze durch (die den Bundesbürgern auch das Widerstandsrecht in Artikel 20 Absatz 4 brachte), sondern führte im Zuge des Hochschulausbaus die so genannten Gemeinschaftsaufgaben und die Mischfinanzierung durch Bund und Länder ein. Sie gilt vielen Experten heute als Ursünde und Paradebeispiel für unsaubere Aufgabentrennung zwischen den staatlichen Ebenen.
Eine Verfassung - die Grundrechte in Ehren - ist das Organisationsstatut der Gesellschaft. Und darin sind sich die Sachverständigen heute einig: Das Grundgesetz ist schon von seinen Vätern verdorben worden. Ein Monstrum wie den Bundesrat etwa, rügt Föderalismus-Experte Klaus von Dohnanyi, "würde man heute nie mehr machen".
Der Staat des Grundgesetzes, urteilen Politikwissenschaftler, war von Anfang an verbaut. In den Jahren des Wohlstands, in
der kleineren properen Bonner Republik, fielen die Bausünden nur niemandem auf.
Nun, da statt 11 gleich 16 Länder plus EU mitmurksen und kaum noch etwas geht, diskutieren alle dieselben Fragen:
Wie lassen sich die Konstruktionsfehler des Grundgesetzes ausbügeln? Selbst Verfassungsrichter machen sich Gedanken, ob das brüchige Werk nicht schlicht durch Zeitablauf großenteils verdorben ist. Hat der deutsche Föderalismus sein Verfallsdatum überschritten? Wirtschaftsführer wie der Chef der Deutschen Bank, Josef Ackermann, oder der ehemalige BDI-Präsident Hans-Olaf Henkel rufen nach einem neuen Verfassungskonvent - wie einst 1948 im bayerischen Herrenchiemsee.
In einer in diesem Heft beginnenden dreiteiligen Serie stellt der SPIEGEL die wichtigsten Reform-Ideen der aktuellen Verfassungsdiskussion vor. Die Hauptthesen:
1. Die Ministerpräsidenten dürfen im Bund nicht mehr mitregieren. Der Bundesrat muss abgeschafft werden oder neue Aufgaben bekommen.
2. Das Kartell der Länder muss gebrochen werden. Absprachen und Konsens-Pflege bringen Stillstand. Stattdessen müssen die Länder, durch Neugliederung gestärkt, miteinander und mit den europäischen Nachbarn in Konkurrenz treten.
3. Die Gesetzgebungskompetenzen zwischen Bund und Ländern müssen neu aufgeteilt werden. Vor allem über ihre Steuern sollen die Länder selbst bestimmen dürfen.
4. Der Bund bekommt ganz neue Vermittlungsaufgaben zwischen Europa und den Regionen.
5. Politiker werden in wichtige Ämter direkt vom Volk gewählt. Das macht sie unabhängiger.
6. Mit Plebisziten können Gesetzesbeschlüsse des Parlaments erzwungen oder rückgängig gemacht werden.
7. Die Parteien sind vom Grundgesetz mit zu viel Macht ausgestattet, sie müssen sich mehr um Meinungsbildung und politische Programme kümmern.
8. Die Macht der Verbände beruht auf einem veralteten Pluralismus-Konzept. Der häufig rücksichtslos genutzte Einfluss von Gewerkschaften, Arbeitgeberverbänden und anderen Interessengruppen muss grundgesetzlich eingeschränkt werden.
9. Der Rechtsstaat behindert die Bürger, statt sie zu schützen. Gesetze müssen einfacher werden, ihre Zahl sollte zurückgehen. Die gesetzlichen Handlungsspielräume für die Regierung müssen größer werden.
10. Die Rechtsweggarantie des Grundgesetzes geht zu weit. Mit weniger Justiz und weniger Richtern werden Staat und Gesellschaft beweglicher.
Bürger, auf die Barrikaden? All diese Vorschläge sind von Verfassungsexperten in Reformkommissionen seit langem diskutiert und immer wieder beschrieben worden. Verändert hat sich bisher nichts.
Denn Verfassungsreformen, wissen die Profis, sind zwar nicht so blutig wie Revolutionen. Aber viel mühsamer.
THOMAS DARNSTÄDT, HANS MICHAEL KLOTH
* Im Hintergrund Konrad Adenauer. * Links: am 3. Oktober 1990 in Berlin; rechts: bei seiner Regierungserklärung im Bundestag am 14. März mit den Ministerpräsidenten Edmund Stoiber (Bayern), Peer Steinbrück (Nordrhein-Westfalen), Harald Ringstorff (Mecklenburg-Vorpommern) und Kurt Beck (Rheinland-Pfalz) auf der Bundesratsbank. * Am 27. März 1990 in Magdeburg. * Hessens Ministerpräsident Roland Koch am 22. März 2002 bei der Abstimmung über das Zuwanderungsgesetz.
Von Thomas Darnstädt und Hans Michael Kloth

DER SPIEGEL 20/2003
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