DER SPIEGEL

Der Schierlings-Wasserfenchel ist ein sehr seltenes Doldengewächs. Die Pflanze gedeiht nur an der Elbe und auch dort bloß an einigen Stellen. Eine liegt im Mühlenberger Loch, einer Bucht der Elbe bei Finkenwerder, auf dem Staatsgebiet der Freien und Hansestadt Hamburg.

Genau dieses Areal wurde nun gründlich trockengelegt. Denn da möchte der Luftfahrtkonzern EADS seine Flugzeugwerft erweitern, damit sie beim Bau des neuen Super-Airbus A380 mitmachen kann.

Das Projekt ist nach überwiegender Expertenansicht wirtschaftlich nicht besonders sinnvoll, es wäre viel billiger und einfacher, alle Komponenten des neuen Riesenvogels an einem Ort zu bauen. Doch weil die Europäer sich auf das Einfache nicht einigen können, düst der Flugzeugrohbau von Toulouse an die Elbe, damit Sitze montiert werden können - so der Plan.

Andere Standorte wie Sevilla, Saint Nazaire oder Rostock hatten sich ebenfalls um den A380 bemüht. Doch die Entscheidung fiel für Hamburg, weil die Hansestadt in der Hoffnung auf 2000 Arbeitsplätze mehr als eine halbe Milliarde Euro spendierte.

Direkte Zuschüsse an Industrieunternehmen sind in Brüssel genehmigungspflichtig - doch legt Airbus Wert darauf, dass es sich nicht um eine Subvention handele. Die schlauen Hamburger investieren schließlich nur in eine Infrastrukturmaßnahme. Das Geld rieselte in die Elbe: als Sand, damit das Mühlenberger Loch trockenes Hamburger Festland wurde.

Weil die Anlieger gegenüber am teuren Blankeneser Elbufer ganz unglücklich über den Lärm und ihre verbaute Aussicht waren und gegen die Planung prozessierten, erklärten die Politiker des Stadtstaats die Verwandlung von Wasser in Fabrikgelände im Juni 2002 per Gesetzesbeschluss für "gemeinnützig". Für 2000 Arbeitsplätze schreibt man schon mal ein neues Gesetz, auch wenn es Unsinn ist.

Zuvor hatte es bereits eine Arie wegen des Schierlings-Wasserfenchels gegeben. Dessen Schutz obliegt der Europäischen Kommission. Mit Verweis auf die Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie der EU hatten die Kommissare die hanseatischen Großbaupläne für unzulässig befunden.

Da meldete sich jemand zu Wort, der weder in Hamburg noch in Brüssel viel zu sagen hat: Gerhard Schröder. Es sei ihm ein "persönliches Anliegen", dass die Kommission wegen des Pflänzchens mal ein Auge zudrücke, drängte der Kanzler: Es gehe immerhin um das größte Passagierflugzeug der Welt.

Die Kommission gab nach - niemand kann sagen, wer dort eigentlich die Entscheidung traf. Im Gegenzug boten die Hamburger an, andere Flächen zu fluten, um der Feucht-Fauna eine neue Lebenschance zu geben.

Ob an der Elbe jemals eine Schraube in einen Airbus A380 gedreht wird, ist offen. Noch immer prozessieren Naturschützer, die EU-Kommission hat sich vorsorglich geweigert, Einsicht in die Unterlagen für ihre Entscheidung zu geben. Begründung: Die Bundesregierung erlaube das nicht.

Wenn einer ein Unternehmen führen würde, in dem derlei möglich ist, müsste er als Erstes alle Verantwortlichen rauswerfen und anschließend den Betrieb umstrukturieren. Wie kann es passieren, dass eine Standortentscheidung gegen jede wirtschaftliche Vernunft getroffen wird, weil sich ein größenwahnsinniger Kleinstaat unter Missbrauch seiner Gesetzgebungsbefugnisse mit der Steuerkasse Vorteile sichert?

Warum ist Brüssel zwar für Wasserpflanzen, nicht aber für europäische Standortentscheidungen zuständig? Wer ist überhaupt dieser Herr oder die Dame in Brüssel, die letztlich über die Hamburger Luftfahrtindustrie zu entscheiden hat? Wer hat ihn oder sie gewählt? Und was hat der Kanzler mit der Sache zu tun?

So rätselhaft vieles bleibt, der Fall macht klar, dass es nicht nur eine deutsche Kleinstaaterei gibt, sondern auch eine europäische. Und dass es weniger die Globalisierung oder die Wiedervereinigung, sondern der Ausbau der EU ist, der dringend eine neue deutsche Verfassung nötig macht.

Im dritten Stock an der Düsseldorfer Kö sitzt Jürgen Kluge und - das machen Unternehmensberater nun mal so - malt immer alles auf. Auf ein paar Schmierzetteln skizziert der freundlich lächelnde Chef von McKinsey Deutschland eine brauchbare Verfassung. Kluge zeichnet einen Baumkuchen. Oberste Scheibe: die EU, mittlere Scheibe: Berlin, untere Scheibe: die Länder. Wo gehört zum Beispiel die Schulbildung hin? Die Verantwortung für die Standards, findet der Manager, kann man doch nicht auf der untersten Scheibe lassen - zumal dort ja "eher Marmorkuchen herrscht". Schule, sagt Kluge, muss nach europäischen Qualitätsnormen gemacht werden - "das ist doch klar".

Hat''s der Mann gut. Kein Grundgesetz am Hals, keine B-Länder, keine Koordinationstage, keinen Bundesrat, keine Arbeitsgruppen. Nur so viel: "Man muss sich überlegen: Wie würde das ein großes Unternehmen machen?"

Sollte die verbaute Republik zur Deutschland AG mutieren, einer Tochter der Brüssel-Holding? Die Schreckensschreie der Verfassungspatrioten angesichts solcher Überlegungen werden schon leiser.

Im globalen Weltwirtschaftssystem verliert der Verfassungsstaat an Brauchbarkeit und Legitimation. Das Grundgesetz als Grenzlinie zwischen Politik und Markt, zwischen Staat und Gesellschaft kann seine Aufgabe nicht mehr erfüllen. Die Politiker haben sich mit den Marktteilnehmern aufs Verhandeln verlegt.

Also geraten Staatsdenker und Staatslenker ins Grübeln, wozu man sie braucht. Vielleicht treffen sich ja wirklich eines Tages alle bei McKinsey wieder.

Der Sozialdemokrat Klaus von Dohnanyi, heute mehr Denker als Lenker, meint jedenfalls, die "Ökonomisierung" der Verfassung sei von seinen Parteifreunden lange genug verteufelt worden. Jetzt aber sei ein funktionaler Umbau geradezu Pflicht. "Das Grundgesetz regelt den Stoffwechsel der Gesellschaft." Und im 21. Jahrhundert ernährt man sich halt anders als in den Nachkriegsjahren.

Ökonomischer Umbau des Grundgesetzes, Lektion eins: Umkehr der Denkrichtung. Im Staatskonstrukt von 1949 ist alles von unten nach oben gedacht, aus der Provinz in die Zentrale - eine Verfassung der Länder. In Europa funktioniert es nur noch andersherum. Das Provinz-Prinzip ist mit der Logik eines Staatenbündnisses wie der EU nicht vereinbar.

Das bedeutet ja nicht, dass an Stelle des deutschen Föderalismus nun Zentralismus walten müsste. "Dezentralisierung" ist vielmehr die Forderung, die von Management-Fachleuten wie Kluge und von Verfassungsexperten wie Dohnanyi einhellig erhoben wird. Eine solche Aufgabenverteilung aber setzt voraus, was die Länder stets zu verhindern wussten: eine funktionierende Zentrale.

Fangen wir wieder ganz einfach an. Chefberater Kluge hat schon mal aufgemalt, was er sich in japanischen Konzernen angeschaut hat. In großen Unternehmen sind die einzelnen Arbeitsteams der Zweigniederlassungen und Tochterfirmen verantwortlich für alles, was die Organisation ihrer Arbeit betrifft. Qualität, sogar das Wohlgefühl im Team und der Krankenstand sind Leistungsmerkmale und schlagen sich in Prämien nieder.

Trotzdem ist keine Firmenspitze so verrückt, den Abteilungen die Entscheidung darüber zu überlassen, was sie produzieren und welche Komponente in welcher Fabrik hergestellt wird. Kluge: "Die wichtigen Entscheidungen werden natürlich an der Spitze getroffen, bei maximaler Autonomie der Teams."

Aber was sind "wichtige Entscheidungen" und was nicht? Der McKinsey-Mann grinst: "Das sagt Ihnen meistens schon der gesunde Menschenverstand."

Der gesunde Menschenverstand als Verfassungsgeber? Da fassen sich Juristen an den Kopf.

Aber das ist kein Trick. Es steckt eine Einsicht dahinter, die Kluge mit Politologen und Verfassungsexperten teilt: Im Prinzip gibt es nur wichtige und unwichtige Entscheidungen, nichts dazwischen, nichts Halbwichtiges oder mittelmäßig Übergeordnetes. Und weil das so einfach ist, kann darüber eigentlich kein Streit entstehen.

Dass sich Wichtiges, überregional Bedeutsames vom Nachrangigen, regional Bedeutsamen klar unterscheiden lässt, zeigt die Praxis vieler Weltunternehmen. Bipolare Organisation nennt das die Politologie: Es gibt ein klares Entscheidungsprogramm für die Zentrale, und ebenso eindeutig sind die Vorgaben an die Filialen. Jeder macht sein Ding - das wirklich seines ist. Überall auf der Welt sind föderale Demokratien nach diesem Prinzip aufgebaut.

Nur eben nicht die deutsche. Artikel 30 des Grundgesetzes sagt: "Die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben ist Sache der Länder" - "soweit" nicht etwas anderes geregelt ist. Artikel 70 schreibt vor: "Die Länder haben das Recht der Gesetzgebung" - "soweit" nicht der Bund die Materie bekommt. Solche Regelungen sind gefährlich wegen des Radio-Eriwan-Effekts: "Im Prinzip" liegt ja alle Macht bei den Ländern, die Ausnahmen greifen aber flächendeckend. Vom Polizei- und Schulrecht abgesehen sind alle wichtigen Gesetzgebungszuständigkeiten beim Bund versammelt. Und weil das ja "im Prinzip" nicht sein soll, haben die Länder zum Trost ihr Vetorecht im Bundesrat.

Warum nicht gleich richtig herum? Der Bund bekommt seine Zuständigkeiten nicht mehr gnadenvoll von den Ländern zugesteckt, sondern aus eigenem Recht. Die Länder erhalten aber von vornherein ihre Kompetenzen - und zwar jedes Land für sich. Steuern oder Fürsorge, Verbraucherschutz oder Versammlungsfreiheit: Jedes Land darf eigene Regelungen erlassen - wenn nicht, gilt Bundesrecht.

Der Bundesrat, der nun eigentlich überflüssig wäre, bekommt neue Aufgaben: Die Länderkammer darf ihr Veto gegen ein Mitland einlegen, das den gesetzgeberischen Eigensinn zu weit treibt.

Grundgesetz-Artikel 31 statuiert: "Bundesrecht bricht Landesrecht." Umgedreht wäre es besser: "Landesrecht bricht Bundesrecht."

Das würde auch den Sportsgeist wecken. Die Länder kämen in die Lage, den Wettbewerb um Unternehmen durch innovative Gesetze zu gestalten, und nicht wie Hamburg Geld in einem Wasserloch zu versenken. Und viele Bosse wären froh, wenn sie sich die ihnen günstigste Rechtslage bei der Standortwahl aussuchen könnten, ohne gleich ins Ausland abwandern zu müssen. Statt mit einem Umzug in die Schweiz könnte die Münchner Hightech-Firma Infineon dann mit einem Wechsel nach Hessen oder Brandenburg drohen.

Dass der lähmende Politik- und Finanzverbund zwischen Bund und 16 Ländern dringend aufgelöst werden muss, da sind sich inzwischen alle Ministerpräsidenten mit der Bundesregierung einig.

Nur hilft das kaum weiter, denn sie haben gemacht, was sie immer machen: eine Bund-Länder-Arbeitsgruppe gebildet. Nach anderthalb Jahren der Papierproduktion konnte Bundesjustizministerin Brigitte Zypries im April verkünden: "Der Föderalismus wird reformiert." Leises Stöhnen aus dem McKinsey-Büro in der Düsseldorfer Königsallee.

Denn: Bund und Länder werden sich wohl wieder mal auf den kleinsten gemeinsamen Nenner einigen. Wenn es nach der Bundesregierung ginge, würde die Zentrale künftig darauf verzichten, in den Untereinheiten das Hochschulwesen und den Naturschutz zu reglementieren.

Die Länder verlören bei einer Reihe von Gesetzen ihre Zustimmungsvorbehalte im Bundesrat. Das Jasagen würde ihnen außerdem einfacher gemacht, weil künftig die relative Mehrheit der Stimmen reichte.

Ob die Länder dies akzeptieren, steht dahin. Denn in Wahrheit, sagt Zypries, seien doch alle ganz zufrieden mit der Verteilung von Macht und Ohnmacht im Lande: "Die Länder haben oftmals Angst, miteinander in Konkurrenz treten zu müssen. Die verstecken sich doch ganz gern hinter dem Bund und lassen uns machen."

Keine falsche Bewegung - diese Formel beschreibt das traditionelle Konzept der Länder, das sich ebenfalls in der Verfassung verankert findet. Wettbewerb könnte die statuierte "Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse" (Artikel 72 Absatz 2) im Bundesgebiet gefährden.

Also lautet Lektion zwei: Wettbewerb ins Grundgesetz.

Man kann mit den schlichten Erkenntnissen von Hans Barbier beginnen, einst Wirtschaftskolumnist der "Frankfurter Allgemeinen" und nun Chef der Ludwig-Erhard-Stiftung: "Wettbewerb ist ein Konzept des Lernens. Wenn wir in der Gesellschaft und der Politik keinen Wettbewerb riskieren, wird es keine Erfahrungen geben - und keine Innovation." Mit Blick auf den Föderalismus schlägt Barbier vor: "Jedes Land ist frei, die besseren Konzepte des Nachbarlandes zu übernehmen." Letztlich laute die Alternative "entweder lernen - oder kaputt".

Geht das zu weit? Ja, findet der ehemalige Verfassungsrichter Paul Kirchhof. Bei aller belebenden Konkurrenz solle doch keiner "wirtschaftlich bedrängt oder gar verdrängt werden". Statt nackten Wettbewerbs hätte Kirchhof lieber einen "Verantwortungsföderalismus", in dem die Starken den Schwachen helfen.

Die Wirklichkeit sieht noch ganz anders aus. Die Länder haben fest gefügte Kartelle geschmiedet, die jeden Fortschritt verhindern. Das Schlimmste ist das Schulbildungskartell.

Schon 1948, da gab es noch gar keine Bundesrepublik, gründeten die Länder die Kultusministerkonferenz. KMK ist seitdem zum prominentesten Kürzel für die organisierte Verantwortungslosigkeit geworden.

Die Herren über die Bildungschancen der zehn Millionen deutschen Schulkinder haben einen Hauptsitz in Bonn und 180 Mitarbeiter. Doch wer sich hierher wendet, kann nichts ereichen. Die KMK, die fast alles regelt, ist für nichts zuständig, es gibt sie von Rechts wegen gar nicht.

Zuständig für die Schulen sind ja die Länderminister. Aber die haben ganz wichtige Befugnisse an die KMK abgetreten.

So praktiziert die Ministerrunde den permanenten Verfassungsbruch. Die Regierung von Bayern ist ebenso wie der Hamburger Senat darauf vereidigt, Entscheidungen am Wohl der Bürger zu orientieren. Doch was Kinder in Hamburg oder in Bayern lernen, das entscheidet meistens die graue Behörde in Bonn. KMK-Beschlüsse bestimmen in den Ländern die Richtlinien der Bildungspolitik.

Konsens ist Pflicht. "Alles, was sich bewegt", schimpft Wolfgang Nowak, der in der ersten Regierung Schröder Abteilungsleiter im Kanzleramt war, "wird sofort erstickt."

Nowak kennt den Laden. Der Sozialdemokrat war Bildungspolitiker in Nordrhein-Westfalen und Sachsen. In Wahrheit, weiß er, werde bei der KMK nicht der geistige Stand der Nation, sondern das Einkommensniveau der Lehrer gepflegt.

Wettbewerb im Bildungswesen würde offen legen, welches der Länder seine Kernverantwortung, die Schulkompetenz, am besten wahrnimmt - und welches am schlechtesten. Der internationale Pisa-Test, von der OECD gegen den hinhaltenden Widerstand der vereinigten Kultusminister durchgesetzt, zeigt die deutschen Schulkinder auf der Schattenseite der Globalisierung, weltweit im hinteren Drittel.

Lektion drei: Bildung wird Staatsziel.

Als das Grundgesetz geschrieben wurde, gab es endlose Streitereien mit der katholischen Kirche um die Konfessionsschulen - und die Alliierten hatten nur eine Sorge: dass das Bildungswesen den Klauen der Ideologen und Jugendverderber entrissen werde.

Ein halbes Jahrhundert später sind die Bedenken mehr von der Zukunft als von der Vergangenheit geprägt. Die OECD hat den weltweiten Schulvergleich veranstaltet, weil Experten ausgerechnet haben, dass Bildung ein ökonomischer Faktor von höchster Bedeutung ist. Pfusch am Kind wird teuer. Im Durchschnitt der OECD-Länder bringt ein Jahr mehr Ausbildung langfristig rund sechs Prozent Wirtschaftswachstum. Der frühere Unternehmer-Lobbyist Hans-Olaf Henkel, jetzt als Präsident der Leibniz-Gemeinschaft für Wissenschaftsförderung zuständig, hält den Umbau des Bildungswesens für die entscheidende Antwort auf die Frage, "ob wir international wieder konkurrenzfähig werden".

Der letzte der Gründe, den Ländern die so lange veruntreute Verantwortung für die Schulen zu lassen, war so etwas wie föderalistische Brüderlichkeit: Sonst haben die doch gar nichts mehr. Da sich das ja in der neuen Deutschland AG ändern soll, fühlen sich auch Verfassungsrechtler und Politikwissenschaftler frei, über die Bildungskompetenzen nachzudenken.

Das bedeutet vor allem: Die Maßstäbe müssen auf nationaler Ebene festgesetzt werden. Die Zuständigkeit für das, was Schüler lernen, ist etwa für den Kölner Politologen Fritz Scharpf geradezu ein Beispiel für die Kompetenz, die bei aller Dezentralisierung in der Zentrale verankert sein müsste.

Die Schulen selbst soll der Bund sich ja nicht aufladen. Größtmögliche Autonomie der Lehranstalten vor Ort lautet das Ziel fast aller Bildungsreformen. Warum sollen die Lehrer sich nicht selbst einen Direktor suchen? Und warum soll der nicht Pädagogen feuern können, wenn sie ihre Unterrichtszeit am liebsten damit verbringen, den Schulteich zu pflegen? Das geht - wenn die übergeordneten Rahmenbedingungen ganz klar sind.

So sind wir wieder im dritten Stock der Düsseldorfer Kö. Es kann so einfach sein, sagt McKinsey-Kluge: Übergeordnetes nach oben, autonome Selbstverwaltung nach unten.

Der Bund legt die Bedingungen des Wettbewerbs zwischen den Ländern ("benchmarking") fest, und er bekommt die Zuständigkeiten, die überregional bedeutsam sind. Das ist vor allem die Zusammenarbeit mit Brüssel. Mehrfach bereits hatte Berlin Schwierigkeiten, weil EU-Richtlinien die Umsetzung durch Gesetze verlangten, die Kompetenz dafür aber teilweise bei den Ländern lag. Welche Hektik Brüsseler Vorgaben im deutschen Dickicht auslösen können, zeigt die Umsetzung der Europäischen Wasserrahmenrichtlinie.

Im Dezember 2000 trat die Vorgabe in Kraft, die alle EU-Mitglieder zum völlig neuen Umgang mit ihrem Wasser zwingt.

Aber: Dem Bund steht nur die "Rahmengesetzgebungskompetenz" fürs Wasser zu. Mit der Reform des "Wasserhaushaltsgesetzes" hat Berlin Mitte 2002 fristgerecht seinen Auftrag erfüllt. Doch das war nur der kleinere Teil der Arbeit.

Denn das Wasserhaushaltsgesetz ist wieder nur eine Richtlinie. Die Umsetzung der Umsetzung müssen die Länder zu Stande bringen.

Die Sache wird nicht einfacher durch eine ganz neue Brüsseler Idee: Die Verwaltung des Wassers, so die Vorgabe, müsse "innerhalb von Flussgebietseinheiten", nach dem "river basin management", erfolgen. Auf einer bunten Deutschlandkarte, die hinten an der Wasserhaushaltsrechtsnovelle dranhängt, ist die Republik schon mal in zehn Einzugsgebiete ihrer Flüsse aufgeteilt: Donau-Land, Rhein-Land, Ems-Land und so weiter.

Seit Monaten stimmen nun die Ausschüsse und Unterausschüsse der Länderarbeitsgemeinschaft Wasser (Lawa) ihre Grundwasserfließrichtungen mit den Landesvorschriften ab. In Zukunft gilt Kooperation - Behördenzuständigkeiten und Grenzen spielen keine Rolle mehr.

Eine richtig schöne Arbeit für Föderalisten. Der Plan für Lawa-Sitzungen, alles ist ja bestens organisiert, reicht bis ins Jahr 2019, wo in der 150. bis 153. Sitzung, auch das steht schon fest, die Kollegen aus Baden-Württemberg den Vorsitz haben werden.

Hoffentlich regnet es bis dahin nicht so viel. Nach dem letzten großen Guss im Sommer 2002, als Gerhard Schröder in Gummistiefeln durch die Hochwassergebiete watete, verkündete die Bundesregierung im Wohlgefühl ihrer Tatkraft ein "Fünf-Punkte-Programm" zum Hochwasserschutz.

Als Ende des Jahres dann die FDP im Bundestag in einer Kleinen Anfrage wissen wollte, welche "konkreten Fortschritte" bei der Realisierung der fünf Punkte schon so erreicht worden seien, bekam sie zur Antwort, im Prinzip sei alles klar:

Die Umweltministerkonferenz hat ... beschlossen, bei der Länderarbeitsgemeinschaft Wasser unter Beteiligung des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit eine Arbeitsgruppe einzurichten, die sich mit den in den Bundesländern bereits vorhandenen Hochwasseraktionsplänen befassen und Vorschläge für eine flussgebietsbezogene Verbesserung des Hochwasserschutzes ... vorlegen soll. Sie sollen verbindliche Maßnahmen enthalten und mit den Nachbarstaaten in den jeweiligen Flussgebieten abgestimmt werden ... Die EU-Kommission wurde ... gebeten, gemeinsam mit den EU-Wasserdirektoren ... Wege zur Strategie für die Union zu einer nachhaltigen Hochwasservorsorge als Basis für weitere Entscheidungen ...

Es reicht. Wer regiert denn nun dieses Land?

Die Frage muss auch Bundesumweltminister Jürgen Trittin aufgestoßen sein. Der Grüne regte prompt eine Verfassungsänderung zur besseren Vorsorge gegen künftige Fluten an, um dem Bund die nötigen Kompetenzen zu verschaffen.

Das Wasser hat es in sich. Der Hamburger Staatsrechtler Hans-Joachim Koch, Vorsitzender des Sachverständigenrates für Umweltfragen, hält die Flusskarte im Anhang zur Wasserrechtsnovelle für eine anregende Innovation: "Könnte das nicht eine Blaupause für die Neugliederung Deutschlands sein?"

Jedenfalls, findet der Professor, wären das Ländergrenzen nach "rationalen Gesichtspunkten". Hunderte zu Koordinierungsgesprächen durchs Land reisende Ministeriale würden überflüssig werden. Die alte Sitte, Grenzen entlang der Flüsse, also quer durch die Flussgebiete, zu markieren, ist anerkanntermaßen dumm. Schon Theodor Heuss wies beim Zuschnitt der Republik im Jahr 1949 darauf hin, dass "an beiden Ufern eines Flusses dieselben Probleme herrschen".

Die Idee, Deutschland zum Bund der Flussgebietsländer zu machen, ist nur eine von vielen. Lektion vier heißt also: Länder ändern.

Irgendjemand muss sich aufraffen, der bundesdeutschen Kleinstaaterei ein schnelles Ende zu setzen. Die Verfassungsrechtler zeigen sich am entschlossensten, den 16er-Club zu zerschlagen. "Dicke Bretter", sagt Verfassungsgerichtspräsident Hans-Jürgen Papier, seien da zu bohren. Ziel: "Die Konstituierung weniger, aber dafür etwa gleich großer und gleich potenter Bundesländer".

Zwischen sieben und neun - so der allgemeine Meinungsstand - mehr sollten es nicht sein. So wären die Länder groß genug, als eigene Staaten ernst genommen zu werden, nicht anders als die Niederlande oder die Schweiz. Noch dazu ließe sich eine ganze Menge sparen: Etliche Staatsregierungen mit allen Dienstwagen und Konferenzspesen, dazu könnten sich ein paar hundert Parlamentarier mitsamt ihren Assistenten und Sekretärinnen künftig neuen Aufgaben zuwenden.

Bislang haben die Bedenkenträger immer obsiegt, etwa die im Bund: Sie möchten eine Gegenmacht der starken Länder lieber doch nicht. Oder die Ministerpräsidenten: Wer wird schon gern aufgelöst ohne die feste Zusage, auch im neuen Gemeinwesen einen Dienstwagen mit Chauffeur zu dirigieren? Schließlich: das Volk. Die Sachsen wollen Sachsen bleiben, die Bayern Bayern, sogar die bettelarmen Bremer pflegen ihren Stadtstaatsstolz. "Die Sentimentalität heimatkundlicher Schullesebücher kann keine Basis für staatliches Denken bilden." Diese kühle Einsicht stammt von keinem abgebrühten Ökonomen, sondern vom württembergischen Papa Heuss. Der erste Bundespräsident schrieb das schon 1948 in einem Aufsatz für die "Rhein-Neckar-Zeitung".

Was mag wohl die ethnische Identität der Nordrhein-Westfalen sein?

Bleibt ein Hamburger nicht auch dann ein stolzer Hanseat, wenn am Rathausmarkt Schleswig-Holstein und Mecklenburg-Vorpommern gleich mitregiert werden?

Und, keine Panik, Bayern: Natürlich würde niemand den Freistaat auflösen wollen.

Doch selbst Ministerpräsident Edmund Stoiber, früher ein Neugliederungsbefürworter, will nichts mehr davon hören. Das sei "kein Thema" mehr, beruhigte der Bayer den um seine politische Existenz zu Recht besorgten Kollegen Peter Müller aus dem Saarland. "Man kommt da ja doch nicht weiter", wiegelt Stoibers Staatskanzleichef Erwin Huber ab.

Lektion fünf: Wir brauchen getrennte Kassen.

Der Geldhahn ist für alle Reformer das entscheidende Instrument, verstockten Föderalisten Beine zu machen. Solange Bund, Länder und Gemeinden wie in einer Polit-WG aus der gemeinsamen Kasse wirtschaften, sind Wahrheit und Klarheit in der Politik suspendiert.

Rund 70 Prozent der staatlichen Steuereinnahmen sind Verbundsteuern. Einkommensteuer und Umsatzsteuer werden gemeinsam einkassiert und dann aus der großen Kasse verteilt. Der Bund bekommt seinen Anteil, der Rest wird unter den Ländern nach einem raffinierten, von der Verfassung vorgegebenen Schlüssel aufgeteilt, der sich an der Ertragskraft jedes einzelnen Landes orientiert.

Wer alsdann zu wenig hat, profitiert vom "Länderfinanzausgleich", zu dem auch noch der Bund sein Scherflein beiträgt. Die Geldwechselei läuft so lange, bis alle 16 mindestens 99,5 Prozent des Durchschnitts bekommen.

Diese Gleichmacherei lähmt die Starken wie die Schwachen. Landesväter, die ihre Region geschickt päppeln, können ihren Wählern gleichwohl keinen Erfolg vorweisen - "Zahlerländer" wie Hessen oder NRW müssen ja das meiste abgeben.

Und bei den Hungerleidern, den "Empfängerländern", geht kein Ruck durchs Land, weil die Regierungen ja trotzdem neue Straßen bauen können. Die reichen Vettern zahlen das ja.

Ob Wettbewerbsföderalismus oder die nettere Lesart des "Verantwortungsföderalismus": Finanzexperten sind sich einig, dass frischer Wind nur wehen kann, wenn die Länder für sich wirtschaften.

Die Zentralgewalt bekommt die Umsatzsteuereinnahmen, die Länder erheben und behalten die auf ihren Gebieten fällig werdenden Einkommensteuern - so lautet der einfachste Vorschlag. Solches erwägt die so genannte Entflechtungskommission der Bertelsmann-Stiftung. Vom Finanzausgleich soll nur noch eine Notfallkasse bleiben: Nur die Hälfte dessen, was zum Länderdurchschnitt fehlt, soll aufgefüllt werden.

Ähnlich wünscht es Unternehmensberater Kluge: 75 Prozent soll die Auffüllgrenze sein - dann würde der Finanzausgleich bei der gegenwärtigen Lage praktisch auf die ostdeutschen Länder beschränkt werden.

Die Experten der Bertelsmann-Kommission plädieren für einen weiteren Schritt der finanziellen Entflechtung: Die Länder sollten - zumindest zum Teil - die Gesetzgebungsbefugnis für ihre Steuern vom Bund zurückbekommen.

Wenn jedes Land das Recht erhält, über den Tarif der Einkommensteuer selbst zu bestimmen, heizt das sofort die Konkurrenz an. Wenn sie selbst an der Steuerschraube drehen können, bestimmen die Landesväter die Geschicke ihres Landes wirklich. Sie müssten ihren Wählern erklären, dass sie den Standort mit günstigen Tarifen fördern wollen - oder dass sie hohe Einkünfte brauchen, um damit Infrastrukturprojekte zu finanzieren.

Am Geld hängt doch alles: Die Wähler wüssten dann, warum sie überhaupt noch Landesparlamente wählen. Politik wäre wieder spannend.

Für manchen Sozialdemokraten ist das ein Angsttraum. Die "Solidarität" unter den Deutschen, fürchtet der Düsseldorfer Finanzminister Jochen Dieckmann, verbiete einen Steuerwettstreit. Wenn sich alle gegenseitig unterbieten, könne das für die Schwächeren "schnell ruinös" werden. Zudem drohen "unerwünschte Fehlallokationen", zu Deutsch: Steuerflucht über die Landesgrenzen.

Doch die alte Sozi-Idee, dass nur gut sei, was gleich ist, lässt sich im Bund-Länder-Verhältnis leicht widerlegen. Gerade in der Gestaltungsmöglichkeit bei der Steuer sieht Berater Kluge, ähnlich wie der abgeklärte Sozialdemokrat Dohnanyi, eine "Chance für strukturschwache Regionen". Erfolgreiche Bundesstaaten wie Kanada, die USA und die Schweiz haben für ihre Gliedstaaten die Tariffreiheit bei wichtigen Steuern.

Nächster Schritt: Zur Selbstverantwortung bei den Einnahmen muss die Hoheit über die Ausgaben kommen.

Was die Länder bei der Ausführung der Gesetze ausgeben, das bestimmt herkömmlich der Bund, der die Gesetze - meistens - macht. Schon aus der berechtigten Sorge, mit neuen Paragrafen zusätzliche Ausgaben aufgehalst zu bekommen, sehen sich ja die Länder oft genug gezwungen, im Bundesrat ihr Veto einzulegen.

Die Trennung der Gesetzgebungszuständigkeit von der pekuniären Verantwortung ist für die Speyerer Finanzwissenschaftlerin Gisela Färber "der entscheidende Konstruktionsfehler des Grundgesetzes".

Wer regiert, bezahlt. Nach diesem Prinzip werden Weltreiche wie die Vereinigten Staaten geführt. Und dies sei, so befindet Altbundespräsident Roman Herzog, auch das "Muster", nach dem der alte Kontinent zu dirigieren wäre: von der kleinsten Gemeinde bis nach Brüssel.

Turbo-Föderalismus in Europa: Die Länder, durch intelligente Zusammenlegung zu handlungsfähigen Regionen gestärkt, wären erstmals in der Lage, eigene Wirtschaftspolitik zu betreiben, mit anderen europäischen Regionen und Staaten um Industrieansiedlungen und Arbeitsplätze zu konkurrieren.

Stellt man den Föderalismus vom Kopf auf die Füße, so geraten zwar die Länder nach unten, die Zentrale in Berlin nach oben. Zugleich aber gewinnen - ein scheinbarer Widerspruch - die Länder an Eigengewicht.

Für Wolfgang Clement, als er noch in Düsseldorf regierte, war das schon stets klar: NRW ringt mit den Niederlanden, Belgien und anderen Nachbarstaaten um Attraktivität. Die Zukunft liege im Wettbewerb der Regionen - und nicht in der "Scheinkapitale" Berlin, wo derselbe Clement seit Oktober im Kabinett sitzt.

Der Bundeswirtschafts- und Arbeitsminister - ein Papiertiger? So sieht er aus.

Mitten in Clements Zukunftsregion, am Kölner Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung, hat der Staatsorganisationsexperte Scharpf das "Regieren in Europa" zum Thema aktueller Studien gemacht. Sein Befund ist im Wesentlichen unstreitig: Die Zeiten, in denen ein Minister von der Kapitale eines Nationalstaates aus noch Wirtschaftspolitik gestalten konnte, sind vorbei.

Folglich, schreibt Scharpf, komme es auf die Konkurrenz vor Ort an. "Die Bedeutung der Landespolitik für die wirtschaftliche Entwicklung wird also zunehmen, sofern die Länder in der Lage sind, ihre Zuständigkeit gezielt für industriepolitisch akzentuierte regionale Entwicklungsprozesse einzusetzen."

Für den Bund, so die Konsequenz, wird''s eines Tages eng. Ist der Föderalismus erst mal flottgemacht, braucht man die Berliner Zentrale langfristig nur noch beschränkt. Eine sinnvolle Rolle, so die Analyse Scharpfs, bleibt der Hauptstadt am Ende eines langen Prozesses der Dezentralisierung allenfalls in der Sozialpolitik, bei großräumiger Infrastruktur und in der Bildungs- und Medienpolitik.

Viele der neuen Zentralkompetenzen muss Berlin zudem auf längere Sicht dahin abgeben, wo wirklich oben ist: nach Brüssel. Darum ist auch die Erwartung, dass die deutsche Hauptstadt auf Dauer die entscheidende Rolle bei der Umsetzung der EU-Politik im Innern spielen könnte, trügerisch. Brüssel tendiert zum Detail.

Man mag es mögen oder nicht. Wer sich im Staat-Machen auskennt, nimmt es als Naturgesetz: Jede Organisation strebt stets danach, ihre Befugnisse zur abschließenden Erledigung einer Angelegenheit zu nutzen. Und der Pisa-Test hat ja gezeigt, wie lehrreich es ist, das Benchmarking für die Bildung im internationalen Maßstab zu organisieren.

Aber was bleibt da noch für den Kanzler? Die Weltpolitik.

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Lektion 1

Damit der Bund seine Aufgaben erfüllen kann, muss die alte Denkrichtung der Verfassung - von den Ländern nach oben - umgedreht werden.

Lektion 2

Die Länder müssen in die Freiheit des Wettbewerbs entlassen werden, der Bund kontrolliert die Bedingungen und setzt die Ziele.

Lektion 3

Da Bildung ein volkswirtschaftlicher Faktor von höchster Bedeutung ist, müssen die Standards auf nationaler Ebene festgelegt werden.

Lektion 4

Die deutsche Kleinstaaterei steht einer fairen Konkurrenz der Länder im Wege. Effizienter wären - wider alle Egoismen - gestärkte Großregionen.

Lektion 5

In den staatlic hen Geldkreislauf gehören Klarheit und Wahrheit. Die Länder müssen für ihre Einnahmen verantwortlich sein - und auch die Ausgaben bestimmen.