10.09.1979

AGRARMARKTAlles in Butter

Die Butter-überschüsse der EG werden immer bedrohlicher, die Kosten der überschußverwertung immer gro-Ber. Die geltende europäische Agrarordnung führt zu Wohlfahrtsverlusten in Milliardenhöhe.
Bauern-Minister Josef Ertl, für schnurrige Einlagen weithin bekannt, will für die Verbraucher den Weihnachtsmann machen. Abweichend von der kalendarischen Regel allerdings schon am 4. Oktober. Von da an nämlich erhalten die Bundesbürger aus Beständen der Einfuhr- und Vorratsstellen 70 000 Tonnen Butter zum Vorzugspreis von rund 50 Pfennig je Halbpfund-Paket unter dem Normalpreis.
Mit dem Billigangebot setzt der Ministerrat der Europäischen Gemeinschaft Aktionen fort, die in vergangenen Jahren unter Bezeichnungen wie "Mobu" (Molkereibutter) und "Weihnachtsbutter" ressortierten. Neu ist der gewaltige Umfang der Sonderverkäufe: Binnen zwei Jahren stieg die Menge der in der Bundesrepublik angebotenen Billigbutter auf das Dreifache.
Der Lagerabbau, den sich die EG allein in der Bundesrepublik etwa 175 Millionen Mark kosten läßt (in den übrigen Gemeinschaftsländern finden ähnliche Kampagnen statt), ist Brüssels Antwort auf das, was der Landwirte-Minister Josef Ertl die "bedrückende Milchproblematik" nennt. Europas Kühe geben immer mehr Milch, als die Verbraucher bei allem guten Willen verzehren können.
Insgesamt stieg die EG-Produktion von Kuhmilch seit 1960 von etwa 75 Millionen Tonnen auf nahezu 100 Millionen Tonnen in diesem Jahr. Die Folge waren steigende Überschüsse bei Butter, die durch sinkenden Verbrauch seit 1975 noch vergrößert wurden, und bei Milcheiweiß, vornehmlich Magermilchpulver. Anfang August ruhten 536 800 Tonnen Butter im ewigen Eis der EG-Läger, 27 Prozent mehr als vor Jahresfrist. Der Vorrat reicht aus, die Bundesbürger 16 Monate lang zu versorgen.
Bei Magermilch-Pulver erreichten die Bestände im vergangenen Jahr wieder einen Höhepunkt: 880 000 Tonnen. Nur durch massive Zuschüsse aus der EG-Kasse an Futterbetriebe gelang es, den Pulverberg vorerst einmal zu halbieren
Die vorzügliche Quelle des Übels ist die von Beginn an falsch konzipierte europäische Agrarpolitik. Ausgehend von der Überlegung, daß eine gesicherte Versorgung der Mitglieder-Staaten nicht zu gewährleisten ist, wenn nicht auch die bäuerlichen Einkommen am allgemeinen Wohlstand teilhaben, entschieden sich die EG-Mitglieder, die Agrareinkünfte über ein breitgefächertes System administrierter Preise zu steuern.
Durch Interventionspreise im Innern der Gemeinschaft garantiert Brüssel den Erzeugern ein jährlich festgesetztes Preisniveau; sinken die Erlöse je Tonne unter eine fixierte Marge, kaufen Einfuhr- und Vorratsstellen die Überschüsse auf. Gegen billige Einfuhren aus Drittländern schützt Brüssel die heimischen Erzeuger, indem bei der Einfuhr zollähnliche Abschöpfungen erhoben werden, die so bemessen sind, daß sie die Differenz zwischen niedrigem Weltmarkt- und hohem Binnenpreis ausgleichen.
Umgekehrt verfährt die EG bei der Ausfuhr: Um die heimischen Erzeuger auf den Außenmärkten konkurrenzfähig zu halten, zahlt die Gemeinschaft den Exporteuren europäischer Agrarfrüchte die Differenz zum Weltmarktpreis in Form sogenannter Erstattungen.
Dieses Marktordnungssystem, das mittlerweile für etwa 20 Produktgruppen gilt, wäre akzeptabel, wenn das Angebot auf die Garantiepreis-Erhöhungen unelastisch reagieren, das heißt, die Landwirtschaft keine überflüssigen Mengen produzieren würde. Freilich ist das Gegenteil der Fall.
Angereizt durch zu hohe Richtpreise -- zwischen 1974 und 1976 setzte der Ministerrat für Vollmilch teilweise über zehn Prozent Preisaufschläge im Jahr fest -, wächst die Produktion in allen EG-Ländern immer ungehemmter. In der Bundesrepublik zahlen die Einfuhr- und Vorratsstellen für jede Menge Butter den Molkereien derzeit 802 Mark je hundert Kilogramm, für Magermilchpulver 326 Mark. Diese Interventionspreise für Butter und Milchpulver ergeben sich durch Umrechnung aus dem Milch-Interventionspreis von 57 Pfennig je Kilogramm.
Wegen des überhöhten Preises steigt die abgelieferte Milchmenge bei stagnierendem bis sinkendem Verbrauch. 1978 etwa produzierten Europas Kühe durchschnittlich vier Prozent mehr Milch als im Vorjahr, in England betrug der Zuwachs sechs, in Irland gar 15 Prozent.
Derartige Produktionssprünge sind möglich, obwohl die Anzahl der Kühe seit Jahren nicht mehr gestiegen ist. Zwei Drittel des Zuwachses resultieren aus verbesserter Züchtung und vermehrtem Kraftfutter-Einsatz, und schließlich sinkt der landwirtschaftliche Eigenverbrauch. Hier wird eine der vielen Fatalitäten der europäischen Milchmarktpolitik sichtbar. Weil der Milchpreis zu hoch ist, können es sich die Landwirte gar nicht leisten, die Magermilch wie ehedem für die Fütterung einzusetzen. Daher muß die Milch in sogenannten Sprühtürmen, deren Bau die EG auch noch mit Zuschüssen finanzierte, getrocknet werden.
Die Kosten des Trocknens (fünf bis sechs Pfennig je Kilogramm) sind ebenso hoch wie der Futterwert des Pulvers, mithin wäre es ökonomisch allein sinnvoll, die Magermilch wegzuschütten.
Als Kraftfutter, mit dessen Hilfe die Milchleistung je Kuh in jedem Jahr weiter steigt, dient Europas Landwirten etwa Sojaschrot, das zu einem Sechstel des Preises vergleichbarer europäischer Eiweißprodukte aus Übersee importiert wird. Je mehr Eiweißfutter eingesetzt wird, desto größer aber werden neben den Butterbergen auch die Bestände an Magermilchpulver, das als Konkurrenzprodukt zum Sojaschrot in Europa nur noch verfüttert werden kann, wenn die EG den hohen Preis durch massive Zuschüsse herunterschleust und zusätzlich noch Frachtbeihilfen leistet.
Die Folge sind immer höhere Belastungen für den Brüsseler Ausrichtungs- und Garantiefonds, der für die Überschußbeseitigung aufkommen muß. 1975 etwa lagerten 148 000 Tonnen Butter in Europas Kühlhäusern, in diesem Sommer sind es fast viermal mehr.
Die Ausgaben des Fonds für den Ankauf überschüssiger Butter, verbilligte Abgabe und Export zu Schleuderpreisen -- allein die Sowjet-Union bezog im Frühjahr 50 000 Tonnen Butter aus Euro-Beständen -- erschüttern den EG-Etat. In diesem Jahr kostet allein der Milchmarkt den Brüsseler Fonds 9,5 Milliarden Mark, im kommenden Jahr werden es 11,7 Milliarden sein. Seit 1975 wachsen die Ausgaben in Jahressprüngen von etwa 35 Prozent.
Für die Kosten der Milchmarktüberschüsse kommen Europas Bürger in zweifacher Weise auf. Zum einen zahlen sie einen überhöhten Milch- und Butterpreis, mithin eine Art Verbrauchsteuer. Zum anderen müssen die Mitgliedstaaten mit Beitragsleistungen die Überschußbeseitigung finanzieren, deren Kosten in keinem Verhältnis zu dem angestrebten Ziel -- Sicherung der bäuerlichen Einkünfte -- stehen. Jedem Kilogramm des für die Sowjet-Union bestimmten Streichfettes zum Beispiel ist ein Steuergeschenk der europäischen Verbraucher von etwa sechs Mark beigefügt.
Solange die EG-Staaten ihre Versorgung noch nicht vollständig aus eigener Produktion sichern konnten, wurden die Agrareinkommen vor allem direkt über die politisch fixierten Verbraucherpreise finanziert. Jetzt und in Zukunft aber wächst die Belastung der staatlichen Haushalte, weil in immer mehr europäischen Agrarbereichen der Selbstversorgungsgrad über hundert Prozent hinausgeht. Derzeit etwa produzieren Europas Landwirte rund 113 Prozent des Butterbedarfs, in der Bundesrepublik, wo fast die Hälfte des europäischen Butterüberschusses entsteht, beträgt der Selbstversorgungsgrad mittlerweile 130 Prozent. Die Ein- und Auslagerung aber fällt immer stärker der EG-Kasse zur Last, weil immer größere Anteile der Produktion die einheimischen Verbraucher gar nicht mehr erreichen.
Schon seit Jahren warnen führende Agrarökonomen vor dem Widersinn, das sozialpolitische Ziel, die bäuerlichen Einkommen zu sichern, ausgerechnet über hohe Preise anzupeilen.
Das Prinzip, "Sozialpolitik mit Hilfe von Preispolitik" zu treiben, so der Kieler Agrarökonom Professor Ulrich Koester, müsse zwangsläufig zu "negativen Wohlfahrtseffekten" für die Gesamtwirtschaft führen. Um einen Liter mehr Milch zu erzeugen, sind beispielsweise Kraftfutterkosten erforderlich, die höher sind als der Weltmarktpreis von Milch. Nach Berechnungen des Bonner Agrarökonomen Professor Rudolf-Ernst Wolffram kostet der Verkauf eines zusätzlichen Kilogramms Molkereibutter die EG-Kasse durchschnittlich 3,50 Mark. Grund: Um ein Kilo mehr zu veräußern, muß eine große Menge Butter, die ohnehin abgesetzt worden wäre, im Ausverkauf angeboten werden.
Selbst der Landwirtschaft bringt dieses System zweifelhaften Gewinn. Der überhöhte Preis für die Produzenten führte dazu, so schrieb Koester in einem Aufsatz "Alternativen der Milchmarktpolitik"? "daß bei uns zusätzlich Faktoren in der Milchproduktion gebunden werden, die anderweitig eine bessere Verwendung finden würden".
Die Preispolitik der EG behindert die Entwicklung günstigerer Betriebsstrukturen. Noch immer arbeiten 45 Prozent der milchproduzierenden Landwirte mit weniger als 20 Kühen, noch immer lohnt es sich, an überlebten Betriebsgrößen festzuhalten. So kommt es, daß die an sich notwendige Abwanderung aus der Landwirtschaft seit 1972 immer zögernder vonstatten geht. Die Preispolitik liefere "ständig falsche Signale für Berufsanfänger" (Koester). Umgekehrt fallen den größeren Betrieben dank der Brüsseler Garantien Renten in den Schoß, die nicht zu rechtfertigen sind.
Insgesamt bringt die politisch gewollte Umverteilung der Einkommen zu Lasten der Verbraucher (über den Preis) und zugunsten der Landwirtschaft Wohlfahrtsverluste mit sich, die weit über das Ausmaß der Wohltaten hinausgehen.
Zusammen mit einem Team von Wissenschaftlern ermittelte Koester in einer Modellrechnung die ökonomischen Folgen einer dreiprozentigen Anhebung des Milchpreises. Europas Landwirten fließen daraus Mehreinnahmen von rund 1,52 Milliarden Mark zu, den Konsumenten aber entsteht ein Verlust zwischen 2,2 Milliarden und 2,6 Milliarden Mark, weil sie höhere Preise zu zahlen haben und weil die sinnlose Mehrproduktion als Folge der Preiserhöhung den Aufwand der Gemeinschaft für verbilligte Ausfuhren in Drittländer nach oben treibt. Koester: "Damit die Landwirte einen Transfer von einer Mark erhalten, haben die Nicht-Landwirte auf 1,50 bis 1,70 Mark zu verzichten. Dies ist eine Vernichtungsmaschinerie für das Sozialprodukt."
Das Garantiepreis-System stellt alle Kriterien einer vernünftigen Sozialpolitik auf den Kopf. Denn Nutznießer der hohen Preise, die vor allem die ärmsten Verbraucher treffen, sind in erster Linie die hochrationalisierten Großbetriebe der Landwirtschaft.
Fatal sind die Folgen der ständigen Überschuß-Verwertung auch für andere Agrarproduzenten außerhalb der EG, weil durch vermehrte Schleuderverkäufe zu Lasten der EG-Kasse der ohnehin niedrige Weltmarktpreis weiter gedrückt wird. So können von Brüssel verordnete Einkommenserhöhungen für EG-Bauern den Effekt haben, daß die Erzeuger in dritten Ländern dies mit Einkommensverlusten büßen müssen.
Der verbilligte Brotaufstrich bringt den Verbrauchern lediglich ein wenig von dem zurück, was sie ohnehin bereits als Steueranteil für den EG-Agrarhaushalt zu entrichten haben. Die Billigkampagnen schaffen zudem in den Lägern nicht viel Luft, weil der Konsum nicht nachhaltig steigt. Im vergangenen Jahr wurden nach Berechnungen des Ertl-Ministeriums in der Bundesrepublik aufgrund der Billigverkäufe zwischen 12 000 und 15 000 Tonnen Butter mehr verzehrt als sonst, aber diese Menge glich nur den Rückgang des Pro-Kopf-Verbrauchs seit 1975 aus.
Unter dem Strich finanziert Brüssel mithin den stagnierenden Buttermarkt mit immer größerem Aufwand und dem Erfolg, daß Butter, die sonst zu Normalpreisen wegging, nun mit Sozialrabatt verbraten wird. Das heißt, die erhöhte Auslagerung von 70 000 Tonnen macht eine Neueinlagerung von nahezu der gleichen Menge wahrscheinlich.
Nach einem Bericht der Brüsseler Kommission über die "Lage auf dem Milchsektor" rechnen die Eurokraten damit, daß im Jahr 1985 mehr als die Hälfte des europäischen Butterverbrauchs durch Sondermaßnahmen gekitzelt werden muß, wenn der Verzehr nicht sinken soll (siehe Graphik Seite 101). Die Verbraucher können unterdes wählen, ob sie den Kampagnen der Fettverwalter für vermehrten Verzehr Gehör schenken wollen oder den Appellen der Gesundheitsminister, die flehentlich zur Abkehr von zuviel Starkfutter mahnen.
Darüber, was zu tun wäre, um die ökonomisch widersinnige Überproduktion und die Fehileitung von Ressourcen zu verhindern, streiten die Experten seit langem. Schon 1976 hatten die Agrarökonomen Stefan Tangermann und Ulrich Koester in ihrer Analyse "Alternativen der Agrarpolitik" dem Bonner Ernährungsministerium vorgeschlagen, die Verdienstsicherung der Landwirte von Preisen und Mengen abzukoppeln und durch ein System personenbezogener Einkommensübertragungen zu ersetzen. Danach würden zunächst die Realpreise gesenkt, anschließend erhielte der Landwirt ein Zertifikat mit einer Punktzahl, die angibt, wie hoch sein Einkommensverlust aufgrund der Preissenkung im Basisjahr war. Dieser Betrag würde durch Zahlung aus dem Staatshaushalt ersetzt werden.
In den Folgejahren müßte die EG beschließen, welche Einkommensziele für die Landwirtschaft angepeilt werden, und gegebenenfalls den Verlustausgleich durch Neubewertung der Zertifikatpunkte erhöhen. Da das am Markt zu erzielende bäuerliche Einkommen wegen der Preissenkung relativ abnimmt, muß der aus der Staatskasse zu zahlende Ausgleich im Laufe der Zeit relativ und absolut zunehmen. Wer früher ausscheidet, soll, laut Tangermann und Koester, eine Art Abfindung für die künftig entfallenden direkten Subventionen mitnehmen dürfen.
Die staatliche Einkommenssicherung endet spätestens mit dem Ausscheiden des Hofeigners. Sein Sohn erhält keine Mark und muß die Betriebsstruktur und -art wählen, die ihm das Einkommen sichert, oder den Hof veräußern.
Dieses System hätte den Vorteil, daß der staatliche Aufwand an die Person des Landwirts gekoppelt wäre und nicht mehr an Preise und beliebig vermehrbare Erntemengen.
Die Ansichten der mit der Grünen Lobby fest verbandelten Agrarpolitiker zu einem so oder ähnlich gearteten System personenbezogener Einkommenshilfen sind ebenso einsilbig wie die des Nährstandes eisig ablehnend. Das geltende System nämlich ermöglicht den Politikern, die Folgen einer verfehlten Sozialpolitik teilweise von der Staatskasse auf die Verbraucher abzuwälzen -- ein in der ganzen Sozialpolitik hochgeschätztes Verfahren. Den Bauernverbänden gefällt das gegenwärtige Agrarmodell garantierter Preise so gut, weil es den Produktivitätsfortschritt der Landwirtschaft und die Überproduktion gegen Preissenkungen absichert.
Die EG freilich ist beim gegenwärtigen Agrarsystem nicht mehr finanzierbar. Brüssel signalisierte bereits, von 1981 an würden die Einnahmen nicht mehr ausreichen, die märchenhaft wachsenden Ausgaben zu bestreiten.
Vorerst einmal rechnen die Experten für das laufende Milchwirtschaftsjahr mit abermals vier Prozent Mehrproduktion. Der dynamisch steigende Überschuß geht den gleichen Weg wie alle Reformvorschläge -- erst mal auf Lager.

DER SPIEGEL 37/1979
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