04.06.1979

„Das Stahlnetz stülpt sich über uns“

Das Schlimme ist, daß diese Entwicklungen immer so leise daherkommen. Bundesdatenschutzbeauftragter Professor Hans Peter Bull
Ein Wagen nähert sich dem Grenzübergang. Der Fahrer reicht einen scheckkartengroßen Plastikausweis heraus. Ein Grenzbeamter führt den Paß in einen Klarschriftleser* ein, der mit dem Inpol-Fahndungscomputer des Bundeskriminalamts verbunden ist.
Was daraufhin -- vielleicht schon in fünf Jahren -- "technisch durchaus möglich" sein könnte, malte sich vorletzte Woche, im Scherz, Bonns Innenminister Gerhart Baum aus: "Eine Schranke geht runter, eine Sirene heult, und über das Auto senkt sich ein Käfig."
Baum zum SPIEGEL: "Dann könnte man wirklich sagen, das Stahlnetz stülpt sich über uns."
Der Freidemokrat will derlei nicht. Dennoch präsentierte er am 23. Mai dem Bonner Kabinett einen von Sicherheitsexperten erarbeiteten "Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über Personalausweise". Ziel: die Einführung EDV-gerechter Plastikpässe von 1981 an, Voraussetzung für eine wirksamere elektronische Fahndung und eine großflächige maschinelle Beschattung verdächtiger Bürger.
Schon vor der Kabinettssitzung hatte der Polizei- und Verfassungsminister geahnt, daß der Computerausweis der aktuellen Datenbanken-Diskussion "eine neue Dimension" verleihen könnte. Zusätzliche Sicherungen zum Schutz der Bürger vor Datenmißbrauch seien daher notwendig. Ein Baum-Berater: "Wenn man ein Auto mit stärkerem Motor konstruiert, braucht man auch bessere Bremsen."
Was aber, wenn der Motor eingebaut wird, bevor die Bremsen verstärkt sind? Der Innenminister will zwar die Verkehrssicherheit der elektronischen Überwachungssysteme mit neuen Datenschutz-, Amtshilfe- und Melderechtsregelungen erhöhen, entsprechende Entwürfe aber erst im kommenden Jahr vorlegen.
Folge: Im Gegensatz zur schon parlamentsreifen Ausweis-Neuregelung werden Baums Bremsparagraphen "aus Zeitgründen" allenfalls in der nächsten Legislaturperiode, 1980 bis 1984, verabschiedet werden können -- wenn dann noch die Sozialliberalen regieren.
Ausgerechnet Baum könnte mithin in die Geschichte der Bundesrepublik
* Klarschriftleser sind Eingabegeräte für Datenverarbeitungsanlagen. Magnet-Klarschriftleser tasten magnetisierte Schriftzeichen ab, optische Klarschriftleser genormte Schriften.
als jener Innenminister eingehen, der so überzeugend wie kein anderer über Datenschutz geredet hat -- und in dessen Amtszeit dennoch in aller Stille ein Sicherheitssystem konstruiert wurde, das Datenmißbrauch großen Stils erst möglich macht.
Baum freilich möchte sich das nicht nachsagen lassen. Die möglichen Folgen des neuen Ausweises, die im SPIEGEL der letzten Woche erstmals aufgezeigt wurden, seien nicht beabsichtigt, verlautbarte das Innenministerium. An den Grenzen seien keineswegs mehr Überprüfungen als bisher zu erwarten, die Plastikkarten sollten den Beamten vielmehr Arbeitserleichterung und den Bürgern beschleunigte Abfertigung bescheren.
"Allerdings", räumt ein Baum-Mitarbeiter ein, "kann sich heute niemand dafür verbürgen. daß nicht schon bei der nächsten Terrorwelle, bei "Schleyer hoch drei", die Hysterie so groß ist, daß das neue Instrument in einer Weise genutzt wird, wie es jetzt niemand will."
Hohe Polizeiführer verhehlen nicht, daß sie in dem EDV-Personalausweis mehr als ein Mittel zur Entlastung der Grenzschützer sehen. "Wenn wir einen solchen Ausweis schaffen", sagt Horst Herold, der oberste Polizist der Republik, "ist es konsequent und logisch, seine Benutzung häufig vorzusehen"
Nach Ansicht des BKA-Chefs übertreffen die Vorzüge des "fälschungssicheren" Ausweises bei weitem die Gefahren, die er womöglich mit sich bringen könnte. Tatsächlich mutet die glänzende Plastikkarte, für sich allein genommen, harmlos an -- ein schickes Ding, praktischer als das herkömmliche graue Buch. Und, seltsam, nicht einmal Wohnort und Straße sollen künftig auf der Karte vermerkt sein: Beweis für behördliche Zurückhaltung bei der Datenerfassung?
Eingeweihte sehen, ganz im Gegenteil, im Inpol-gerechten Personalausweis das entscheidende Teilstück eines umfassenden Dateien-Systems, das gesellschaftsverändernde Kräfte entfalten könnte: ein Instrument, das Bürgerrechte zu bedrohen und den Rechtsstaat in einen Polizeirechtsstaat zu verwandeln vermag -- wenn nicht gar in eine ganz andere Republik.
Vor vier Jahren schon verriet der erste Datenschutzbeauftragte der Welt, der hessische Ex-Staatssekretär Willi Birkelbach, er fürchte sich vor den Erkundigungen seiner Enkel, die einmal fragen könnten: "Wann ist eigentlich diese Entscheidung über die elektronische Datenverarbeitung gefallen, und warum haben wir uns nicht gewehrt, als es noch Zeit war?"
Womöglich muß die erste Frage dereinst mit dem Hinweis auf den 30. Jahrestag der Grundgesetz-Verabschiedung beantwortet werden, jenen 23. Mai 1979, an dem im Bonner Kabinett der Computerausweis für jedermann beschlossen wurde.
Westdeutschlands Datenschützer wurden von dem Kabinettsbeschluß überrascht. Der Regensburger Informationsrechtler Professor Wilhelm Steinmüller -- langjähriger Datenschutzgutachter der Bundesregierung und prominentester Kritiker staatlicher Erfassungspläne -- erfuhr von dem Gesetzentwurf erst aus der Zeitung. Steinmüller: "Ich bin entsetzt darüber, daß meine Prophezeiungen sich so schnell bewahrheiten."
Selbst der Bundesdatenschutzbeauftragte Professor Hans Peter Bull zeigte sich überrumpelt: "Ich habe in Erfahrung zu bringen versucht, wie der Planungsstand ist, aber erst im SPIEGEL gelesen, was in der Kabinettsvorlage steht. Ich bin in Sorge, daß da Vorentscheidungen im verborgenen gefallen sind."
Daß die neue Paßkarte fälschungssicher sein soll, halten auch Datenschutzexperten für einen unbestreitbaren Vorteil. Bedenken dagegen weckt die Ankündigung, der Ausweis werde, gemäß einer Forderung des Europarats und der Länderinnenminister, "maschinell lesbar" sein. Eine solche Karte nämlich könnte
* in Verbindung mit der "Beobachtenden Fahndung" (Befa) und den geplanten 12 000 Datenendstationen des polizeilichen Computernetzes eine perfekte elektronische Bewegungskontrolle über eine beliebige Anzahl suspekter Bürger ermöglichen (SPIEGEL 22/1979),
* aufgrund geplanter oder schon verabschiedeter Polizei- und Strafrechtsänderungen zu einem Zwangspaß werden, den jederzeit jedermann bei sich zu tragen hat und der zu massenhaften Routinekontrollen und Schleppnetz-Fahndungstechniken verführt,
* kombiniert mit bereits geplanten Adreßregistern als technisches Hilfsmittel verwendbar sein, das die Zusammenführung von Individualdaten ermöglicht, die zur Zeit noch auf Hunderte von Computern verteilt sind,
* schließlich als universelle Kennkarte und als Scheck- und Kreditkartenersatz, als Betriebs- und Versicherungsausweis fungieren und somit Bestandteil auch nichtöffentlicher Informationssysteme werden.
Horrorvisionen von Datenschutzfanatikern? Schon jetzt funktioniert -- mit Hilfe der grauen Ausweishefte --
die elektronische Reiseüberwachung. Nach Einführung der EDV-Karte aber ließe sich die Kontrollkapazität des Grenzschutzes enorm erhöhen, sobald ein Polizeiminister es wünscht.
Vervielfacht werden könnte, wenn es politisch opportun erscheint, binnen weniger Tage auch die Zahl jener Bürger, die der Computerkontrolle unterliegen.
Gegenwärtig sind die Datenbanken von Polizei und Grenzschutz noch so programmiert, daß sie "Festnahme", "Aufenthaltsfeststellung", "Zurückweisen", "Befragen" oder "Beobachten" nur dann signalisieren, wenn in die Datenendstationen die Personalien eines jener 202 000 Menschen eingegeben worden sind, die das BKA in seiner "Personenfahndungsdatei" speichert.
Technisch sei denkbar, räumt Minister Baum ein, die Ausweis-Lesegeräte eines Tages auch noch mit ganz anderen Computern zu verbinden -- etwa mit der Geheimdienst-Datei Nadis oder dem Terrorismusregister "Personen, Institutionen, Objekte, Sachen" (Pios); beides lehnt der Liberale strikt ab.
Ein Pios-Anschluß jedoch wäre ganz im Sinne hoher BKA-Beamter. Präsident Herold erwägt, den Computer in "Not- und Krisenzeiten" den Beamten "an der Front" per Blinklicht mitteilen zu lassen: "Pios-Person, telephonisch nachfragen, was vorliegt" (SPIEGEL 21/ 1979).
Blinken könnte es dann bei 135 000 Personen -- bei jedem, der während der letzten zehn Jahre als "Ausweisverlierer", als "Hinweisgeber", als "Gewaltdemonstrant" oder als "Kontaktperson" auf einer der vielen hunderttausend Aktenseiten der Terrorismusfahnder erwähnt worden ist.
Selbst wer mit einem Verdächtigen im selben Zugabteil gereist und in das Computerregister " Befa 7 K" aufgenommen worden ist, würde zu den Blinklicht-Fällen zählen. Denn die Personalien der "7-K-Personen" wurden letztes Jahr zwar im Befa-System gelöscht, aber, wie Datendetektiv Bull herausfand, "praktisch vollständig in Pios übernommen".
Informationen gar über 3,5 Millionen Bürger sind für die gesamte Polizei- und Grenzschutz-Öffentlichkeit abrufbereit, wenn ein anderer Plan verwirklicht ist: Die noch getrennten Register des BKA und der Landeskriminalämter (LKA) sollen verbunden werden und "Kurzauskunft" über jeden geben können, der -- je nach Löschungsbrauch -- in den letzten Jahren oder Jahrzehnten von einem deutschen Polizisten als Tatverdächtiger ermittelt worden ist.
Denkbar aber auch, daß in den achtziger Jahren, wenn Auseinandersetzungen etwa über Kernkraftwerke anstehen, "Befa 9" wieder eingeführt wird, der letztes Jahr abgeschaffte, von unionsregierten Ländern aber nach wie vor gewünschte "Meldedienst" zur Erfassung militanzverdächtiger Demonstranten.
Während Grenzer und Polizisten derzeit noch über jede angetroffene "Befa-Zielperson" fernschriftlich Bericht erstatten müssen, können die geplanten Klarschriftleser an den Datenendstationen maschinell Meldung machen, sobald sie den Ausweis einer Befa-registrierten Person elektronisch abgetastet haben.
Und das keineswegs nur an den Rändern der Republik: Während Befa ursprünglich, so Herold, "leider nur ein Grenzinstrument" war, werden mittlerweile mehr und mehr Daten auch im Landesinnern erfaßt. Die EDV schafft, fürchtet Steinmüller, "zehntausend innerdeutsche Grenzen".
Abgefragt wurde oder wird der Inpol/Befa-Computer schon jetzt nach den Namen von Bürgern, die bei Anarchisten-Prozessen zuhören, Transitstrecken nach Berlin benutzen, sich im Bonner Bundeshaus mit Abgeordneten treffen oder Häftlinge aus der Terrorszene im Gefängnis besuchen.
Benutzt werden kann die Inpol/Befa-Datei aber auch bei Straßenkontrollen -- ohne daß der Betroffene angehalten werden muß. Denn registriert sind im Inpol-Computer neben den Namen auch die Kraftfahrzeug-Kennzeichen etwa von Terrorismusverdächtigen und Kontaktpersonen.
Ob Grenzschützer oder Polizisten, wie unlängst im Gorleben-Landkreis Lüchow-Dannenberg, Kennzeichen von Wagen mit Anti-Atomkraft-Plakette notieren, bei Kontrollen nach gestohlenen Fahrzeugen oder nach Terroristen Ausschau halten oder per Fernsehauge oder Photo-Falle Verdächtiges erfassen -- künftig werden sie die Kfz-Nummern mit noch größeren Erfolgsaussichten als bisher in den Computer eingeben können. Denn neben dem EDV-Ausweis wird -- nach einem Beschluß der Innenministerkonferenz vom 27. April -- ein "verfälschungserschwerendes" Autokennzeichen aus Plastikfolie und Aluminium eingeführt.
Im Schleppnetz des BKA soll sich auch verfangen, wer im fremden Wagen reist. "Bei uns", berichtet ein süddeutscher Mietwagen-Unternehmer, "kommt jeden Tag ein Beamter und holt sich alle Mietverträge im Durchschlag aufs Revier" -- wo die Daten dem Inpol/Befa-System eingegeben werden. Ein BKA-Sprecher bestätigt: "Es handelt sich dabei um eine bundesweit empfohlene Maßnahme."
Die Erfassung sämtlicher Flugpassagiere läßt sich mit Vorkehrungen ermöglichen, deren Einführung die Polizei seit Jahren verlangt: Bei jeder Flugbuchung müsse routinemäßig der Personalausweis vorgelegt und der Name "mit den Inpol-Beständen verglichen werden". Herold: "Polizeiliche Maßnahmen wären noch vor dem Abflug möglich."
Auch wer mit dem Zug fährt, soll künftig nicht unbeobachtet reisen können. An dieser bislang "offenen
* Oben: mit Lesegerät für Mikrofilme mit Inpol-Angaben über gestohlene Ausweise und Mietbeträger; unten: Berliner Formblatt zur Autofahrer- und Beifahrer-Erfassung bei Straßenkontrollen.
Flanke der inneren Sicherheit" (Innenausschuß-Vorsitzender Axel Wernitz} wollen Kripo-Planer verstärkt Beamte mit Datenfunkgeräten einsetzen. "Wie ein Servierwagen", sagt ein LKA-Beamter, "können die Computer zum Abrufen von Fahndungsdaten durch die Abteile geschoben werden."
Bereits seit November letzten Jahres kann jeder Inpol- und Befa-kontrolliert werden, der in fremden Betten schläft. Denn nach dem damals verabschiedeten Gesetz "zur Regelung der Meldepflicht in Beherbergungsstätten" müssen alle Hotelgäste an der Rezeption, alle Campingfreunde beim Platzwart ihre Daten für die Polizei hinterlassen.
Noch hat die Schlafkontrolle Lücken: Das Rahmengesetz schreibt nicht vor, daß sich die Gäste per Ausweis identifizieren müssen.
"Da werden jetzt", klagt ein Kripo-Praktiker, "lauter fingierte Namen angegeben." Polizeichefs, unterstützt von Landesinnenministern, fordern daher, neben der Melde- bald auch die Ausweispflicht für alle Schlafgäste bundesweit einzuführen -- spätestens, wenn die ersten Plastikkarten ausgegeben worden sind.
Sollten dann nicht gleich an der Rezeption aller größeren Hotels Leseautomaten mit Anschluß ans Inpol-System installiert werden, in die der Hotelgast nur noch die Ausweiskarte einzuführen braucht? "Wenn es nicht psychologische Barrieren gäbe", sinniert Herold, "ließe sich ein Sicherheitssystem von allergrößter Wirksamkeit denken."
Schon heute ist es möglich, die Meldezettel (deren "handschriftliche Ausfüllung" gesetzlich vorgeschrieben ist) elektronisch mit den digitalisierten Beständen der BKA-Handschriftensammlung zu vergleichen, in der Schriftproben von 60 000 Personen, darunter Terrorverdächtigen und Kontaktpersonen, gespeichert sind.
Mit EDV-Hilfe können, so Baums Staatssekretär von Schoeler, selbst "verstellte Handschriften" herausgefunden und "falsche Namensangaben" aufgespürt werden. "Wenn ich genügend Kräfte hätte", verrät Herold, "würde ich sämtliche Meldezettel durchforsten lassen."
Die Kontrolle von Ausweisdaten freilich ist wirksamer. Wie effektiv im Idealfall Inpol und Hotels zusammenarbeiten können, hat sich vor Jahren bereits im Saarland gezeigt, wo es seit jeher eine Hotelmeldepflicht gibt. Als die Kripo dort eine "Totalanwendung des Systems" (Herold) probte und sämtliche Meldescheine elektronisch auswertete, verfünffachte sich die Zahl der Fahndungsaufgriffe.
Ähnliche Erfolge erzielte das BKA bei geheimen Einsätzen im Ausland. in Palma de Mallorca etwa erbrachte, wie Herold letztes Jahr vor dem Innenausschuß berichtete, die Inpol- und Pios"Überprüfung von 70 000 Hotelmeldezetteln von dort übernachtenden Deutschen als Nebenprodukt 80 Festnahmen aus dem allgemeinen kriminellen Bereich".
Technisch sind solche Auslandsaktionen kein Problem. Mit modernem Gerät (Werbeslogan: "Computer, bitte ans Telephon") lassen sich ohne weiteres auch ferne Speicher nutzen.
Innerhalb der Bundesrepublik soll nach Plänen von Sicherheitspolitikern selbst in möblierten Zimmern bald niemand mehr unterkommen, ohne daß der BKA-Computer befragt und gegebenenfalls Befa-Beschattung ausgelöst werden kann.
Alle in den letzten Jahren vorgelegten Regierungsentwürfe für ein neues Melderecht sehen vor, Wohnungsgeber einer "Nebenmeldepflicht" zu unterwerfen und sie damit zu "Hilfssheriffs für das Einwohnermeldeamt" (Professor Steinmüller) zu machen.
Als Wohnung soll nach dem jüngsten Entwurf -- den Baum allerdings überarbeiten läßt -- "jeder umschlossene Raum" gelten, "der zum Wohnen oder Schlafen benutzt wird".
Was geschehen würde, wenn Bundesländer keinen Gebrauch von der Ermächtigung machen, diese umfassende Wohnungsdefinition durch Ausnahmeregelungen zu liberalisieren, beschrieb letztes Jahr die renommierte "Zeitschrift für Rechtspolitik":
Nach den bisherigen Entwürfen ist die Höhle des Einsiedlers ebenso eine Wohnung wie das Faß des Diogenes. Meldepflichtig ist, wer eine Nacht bei Freunden oder Bekannten verbringt, aber auch, wer im Sommer im Gartenhaus übernachtet*.
"Frei ist nur", schließt die Analyse, "wer unter freiem Himmel nächtigt."
Irrtum. Auch der Penner, so steht zu erwarten, wird auf die Dauer Inpol/ Befa-Kontrollen nicht entgehen können. Denn massenhafte Ausweisüberprüfungen kann die Polizei nach dem neuen Anti-Terror-Paragraphen 111 der Strafprozeßordnung notfalls auch ohne richterliche Anordnung "an allen öffentlich zugänglichen Orten" vornehmen.
Mit dieser Regelung seien die Strafverfolger, kommentiert der Wiesbadener Kriminaldirektor Wolfgang Steinke, zudem "endlich" in der Lage, "ohne irgendeinen besonderen Anhaltspunkt für einen Verdacht" selbst "Öffnen der Kofferräume" anzuordnen und eine "Durchsuchung der Insassen von Fahrzeugen" vorzunehmen.
Mehr noch: Nach einem von den Innenministern vorgelegten Polizeigesetz-Entwurf sollen die Beamten etwa in jedem Kaufhaus oder Bahnhof jeder-
* Die einzige Ausnahme würden "Wohnwagen und Wohnschiffe" bilden. Sie sind allerdings "dann als Wohnung anzusehen", "wenn sie nicht oder nur gelegentlich fortbewegt werden".
mann auffordern können, den Ausweis vorzuzeigen, ohne daß eine besondere Gefahr besteht. Wer sich nicht ausweisen kann, darf zur erkennungsdienstlichen Behandlung auf die Wache mitgenommen werden.
So jedenfalls könnte die Polizei nach Ansicht des hannoverschen Rechtswissenschaftlers Professor Hans-Peter Schneider den Paragraphen 9 des Musterentwurfs interpretieren, in dem es heißt: "Die Polizei kann die Identität einer Person feststellen", wenn sie sich "an einem Ort aufhält, von dem aufgrund tatsächlicher Anhaltspunkte erfahrungsgemäß anzunehmen ist, daß dort Personen Straftaten ... verüben".
Schneider: "Zum Beispiel Kaufhausdiebstahl."
Die gleiche Ermächtigung sieht der Entwurf für Stätten vor, an denen sich "Personen ohne erforderliche Aufenthaltsgenehmigung treffen" (Schneider: "Bahnhöfe"), ferner für "Kontrollstellen" an Demonstrationsorten.
Diese Vorschrift, die angeblich die Aussonderung bewaffneter Versammlungsteilnehmer erleichtern soll, sei "Etikettenschwindel", argwöhnt Schneider, der mit sieben anderen Rechtswissenschaftlern, darunter dem Hamburger Ex-Justizsenator Professor Ulrich Klug, einen Alternativ-Entwurf erarbeitet hat. Schneider und seine Kollegen vermuten hinter der angestrebten Kontrollstellen-Regelung die Absicht, Demonstranten zu registrieren".
Ist einer erst einmal ohne Ausweis angetroffen und als Verkehrsrowdy, Terrorist oder Gewaltdemonstrant verdächtigt worden, darf er schon heute zwecks Identifizierung bis zu zwölf Stunden festgehalten werden. "Zur Aufklärung" einer beliebigen Straftat, so der letztes Jahr beschlossene Paragraph 163 b der Strafprozeßordnung, kann die Identität einer Person sogar festgestellt werden, wenn sie "nicht verdächtig ist".
Wird nicht eine solche Rechtslage jeden Bürger dazu zwingen, künftig den Ausweis -- wie es in den Staaten a la DDR Vorschrift ist -- ständig bei sich zu führen? Droht nicht jedem, der die Inpol-Karte nicht auf Verlangen in die Kontrollmaschine einführen kann, als Strafe die Nacht auf dem Revier?
Herold formuliert es positiv: "Als Belohnung für das Mitführen des Ausweises gibt es eine reibungslose Abfertigung. Der neue Ausweis wird sich als Sesam-öffne-dich erweisen.
Verknüpft werden sollen die Datenendstationen mit Adreßregistern auf Landesebene -- gigantischen Datenbanken, die in erster Linie als "sicherheitspolitisches Instrument" (Innenministerium) konzipiert sind und rund um die Uhr mit dem Inpol/Befa-Netz verbunden sein sollen.
Die Polizei begründet ihre Forderung nach einer solchen Volksdatei mit der Erfahrung, daß bei der Terroristenfahndung der letzten Jahre "ein Zugriff auf die in der Regel bei den Gemeinden geführten Melderegister nach Dienstschluß und an Sann- und Feiertagen zumeist nicht möglich" war (Entwurfserläuterung zum Meldegesetz).
In den Adreßcomputern (wie es sie in Berlin, Hamburg, Bremen und Rheinland-Pfalz bereits gibt) sollen mindestens zehn Daten pro Bürger erfaßt werden: Familien- und Vorname, Geburtsname, -tag, und -ort, Geschlecht, Wohnung oder Wohnungen, Ausweis- und Paßnummer sowie Sterbetag.
Weil die geplanten Länder-Dateien "nach einheitlichen technischen Gesichtspunkten aufgebaut und nach normierten Standards gekoppelt werden" sollen, würde, so Informatiker Steinmüller, ein "bundeseinheitliches Einwohnerinformationssystem" entstehen -- eine Bundesbürgerkartei, die Bestandteil des polizeilichen Computerverbunds wäre.
Diese Planungen erklären, warum die neue EDV-Paßkarte, anders als der bisherige Ausweis, keine Wohnort- und Straßenangaben mehr zu enthalten braucht.
Wenn erst die Wohnanschriften im Polizei-/Adreßcomputer-Verbund erfaßt sind, erscheinen sie auf den Inpol-Bildschirmen sobald Namens- und Geburtsangaben des Ausweises vom Klarschriftleser maschinell abgetastet oder vom Beamten manuell eingetippt worden sind.
Ohne Adreßcomputer ist Baums Computerkarte folglich wenig wert; die Einführung des Ausweises schafft den Sachzwang zum Aufbau polizeilich nutzbarer Meldedateien. Die so produzierten Notwendigkeiten könnten leicht die Skrupel überwinden helfen, die Rechtswissenschaftler gegenüber einer Bundeseinwohner-Datenbank hegen.
Datenschützer Bull in seinem jüngsten Tätigkeitsbericht:
Landesadreßregister bedürfen einer Rechtsgrundlage ... Zur Beurteilung ihrer Notwendigkeit und Zwecke fehlen noch ausreichende Entscheidungsgrundlagen. Eine bundesgesetzliche Regelung, die die Errichtung von Landesadreßregistern zwingend vorschriebe, wäre daher problematisch ... Unzulässig wäre die Zusammenfassung der Landesadreßregister durch landesübergreifende On-line-Verbindungen.
Ebenso wie die Wohnanschriften sollen aus den Ausweisen auch Hinweise auf etwaige Ausreise-Verbote verschwinden. Aber: Diese Vermerke, die nach ihrer Einführung im letzten
* Auf einem Ausweis-Entwurf aus dem Jahre 1973.
Herbst als Bürger-Brandmarkung kritisiert worden waren, werden keineswegs abgeschafft. Registrieren lassen will Baum die Sperrvermerke künftig statt im Ausweis im Computer.
Laut Gesetzentwurf sollen alle Bürger, bei denen "Paßversagungsgründe" vorliegen, "in das (Inpol-)Grenzüberwachungssystem eingestellt" werden; die Polizeidatei meldet dann das Ausreise-Verbot auf Abfrage.
Soll ein solches Verfahren funktionieren, hätte es zwangsläufig zur Folge, daß an den Grenzen -- entgegen Baums Beteuerungen -- die Daten eines jeden Ausweises (bislang: jedes 25.) in das EDV-System eingegeben werden müßten. Die Ausreise-Sperrvermerke könnten andernfalls gar nicht wahrgenommen werden.
Eine Computerabfrage nach jedem Grenzgänger wiederum würde -- was Polizeistrategen freudig erwarten -- die Vollendung des Systems der elektronischen Grenzbeschattung von "Befa-Personen" und politisch Verdächtigen bedeuten.
Die Gleichschaltung von Polizei- und Adreßregistern hätte zudem, wie NRW-Innenminister Burkhard Hirsch (FDP) noch letztes Jahr warnte, "unausweichlich das Personenkennzeichen" zur Folge: eine wie auch immer gestaltete Folge von Buchstaben und/ oder Ziffern, die jeden Bürger unverwechselbar markiert.
Personenkennzeichen jedoch sind politisch und verfassungsrechtlich in höchstem Maße brisant, seit der Rechtsausschuß des Bonner Parlaments am 5. Mai 1976 eine bundeseinheitliche Bürgernummer verworfen hat: "Die Entwicklung, Einführung und Verwendung von Numerierungssystemen, die eine einheitliche Numerierung der Bevölkerung im Geltungsbereich dieses Gesetzes ermöglichen (Personenkennzeichen), ist unzulässig."
In der damals geplanten zwölfstelligen Nummer erkannten die Parlamentarier jenen informationstechnischen Superschlüssel, der es ermöglicht, die noch verstreuten Personeninformationen aus Zehntausenden von Datensammlungen zu umfassenden Bürgerdossiers zusammenzufügen. "Die Vision Orwells", warnte damals der CDU-Pressedienst, "wird aktuell."
Mit dem Veto des Bundestages schien endgültig ein Plan gescheitert. den 1964 Innenminister Hermann Höcherl (CSU) entwickelt hatte, um "mit der Zeit Schritt zu halten". Höcherl indes unterschätzte damals den emotionalen Widerstand, den das Personenkennzeichen (Amtskürzel: "PKZ") in der Bevölkerung weckte.
Obwohl das Innenministerium die Abkürzung aus psychologischen Gründen in "PK" abänderte, hielt die Abneigung gegen eine "Entpersönlichung" und "Nivellierung" per "Zwangsnumerierung" wie "im Zuchthaus" (Pressekommentare) jahrelang an.
Die Rechtsexperten, die das PK schließlich verwarfen, begründeten ihr Urteil freilich weniger gefühlig. Mit der Absage an die Nationalnummer wollten die Abgeordneten einem Spruch des Verfassungsgerichts Rechnung tragen: In der sogenannten Mikrozensus-Entscheidung hatten die Karlsruher Richter es 1969 für grundgesetzwidrig erklärt, "den Menschen zwangsweise in seiner ganzen Persönlichkeit zu registrieren und zu katalogisieren ... und ihn damit wie eine Sache zu behandeln, die einer Bestandsaufnahme zugänglich ist".
Von der Öffentlichkeit unbemerkt, haben sich jedoch seit dem Veto der Abgeordneten zwei Entwicklungen vollzogen, die -- jede für sich -- jene Orwellsche Zukunft möglich machen, die der Rechtsausschuß verhindern wollte.
Erstens: Trotz PK-Verbots auf Bundesebene haben die Länder mittlerweile die Mehrzahl aller Bürger mit Personenkennzeichen versehen, die allerdings zumeist, wie etwa in Baden-Württemberg, als "verwaltungsinternes Ordnungsmerkmal" ausgegeben werden, das der Betroffene allenfalls durch eine Panne bei der Ummeldung zu Gesicht bekommt.
Dennoch ist die Summe dieser Länderkennzeichen, so der hessische Datenschutzbeauftragte Professor Spiros Simitis zum SPIEGEL, rechtlich "keineswegs weniger bedenklich" als ein bundeseinheitliches PK.
Zweitens: Während noch vor wenigen Jahren vielstellige "Kennzahlen als Voraussetzung für den Datenverbund" galten (Innenministerium), ist ein vom Verfassungsschutz entwickeltes "Phonetisches Suchprogramm" in der Lage, Personen allein mit Hilfe von Namen und Geburtsdaten zu identifizieren -- selbst dann, wenn ein Meyer sich mal Meier nennt oder ein Czymansky als Schimanski zeichnet.
Mit anderen Worten: Die jahrelang umstrittene Höcherl-Nummer ist überflüssig geworden. Als EDV-gerechtes Ersatzkennzeichen genügt, verblüffend einfach, was ohnehin auf jedem Ausweis steht*.
Das Kölner Phonetik-Programm ist bereits, so ein Nadis-Experte, von "rund 25" Groß-Datenbanken in der Bundesrepublik übernommen worden, darunter Landeskriminalämter und Landeseinwohnerdateien, Kraftfahrt-Bundesamt und Bundeszentralregister. BKA-Chef Herold verwendet Verfahren, die ohne das Kölner Programm auskommen: "Für uns sind Namen und Geburtsdatum als Suchkriterium völlig ausreichend."
Ob das alte PK, ob ein neues "maschinell lesbares alphanumerisches Ordnungsmerkmal" -- die gesell* Nur in einer verschwindend geringen Zahl von zweifelsfällen müssen neben Namen sind Geburtsdatum der Geburtsort oder die Ausweisnummer herangezogen werden. -- Weitgehend verhindert werden könnte eine Verwendung der Ausweisdaten als PK, wenn der Bundestag beschließen würde, auf maschinelle Lesbarkeit zu verzichten, Namen und Geburtstag getrennt auf Vorder- und Rückseite des Ausweises verzeichnen zu lassen und lebenslang gleichbleibende Kartennummern zu untersagen.
schaftlichen Folgen könnten sich als weitgehend identisch erweisen.
Auskunfteien und Grundbuchämter, Geheimdienste und Baubehörden, Versicherungen und Militär, Verkehrsbetriebe und Krankenhäuser, Adreßverlage und Kreditüberwacher, Hochschulen und Gerichte, Arbeitgeber und Parteien -- sie alle werden in den nächsten Jahrzehnten womöglich dazu übergehen, die Namen-Nummern-Kombination von Baums Plastikpaß als universales Geschäftszeichen zu nutzen, unter dem sämtliche Verwaltungsvorgänge des Bürgers geführt, aufgefunden und ausgetauscht werden.
Politikern in den USA (wo es keinerlei gesetzliche Meldepflicht gibt) erschienen die Gefahren eines allgemeinen EDV-Merkmals als so bedrohlich, daß der Kongreß 1974, nach Einführung einer Sozialversicherungsnummer, eigens eine "Privacy Act" mit strengen Datenschutzvorkehrungen verabschiedete.
Der Abgeordnete Barry Goldwater jr. entwarf dazu ein Gesetz, das die Anwendung der "Social Security Number" eng begrenzen sollte:
Niemand darf in irgendeinem Zusammenhang mit dem Geschäftsverkehr oder mit gewöhnlichen oder sonstigen Vorgängen und Tätigkeiten die Offenbarung oder Zurverfügungstellung der Sozialversicherungsnummer verlangen oder voraussetzen ...
Niemand darf ohne ausdrückliche Genehmigung des Kongresses ein allgemeines Kennzeichen, das irgendeinem anderen Personenkennzeichnungssystem entspricht, entwickeln oder benutzen.
Passiert Baums Gesetzentwurf das Parlament, so ist anzunehmen, daß der Inpol-Paß früher oder später obendrein auch als Kennkarte in weiten Bereichen der Wirtschaft verwendet wird. Auf diese Weise nämlich könnten Unternehmen, aber auch Behörden Kosten für die aufwendige Herstellung eigener, ähnlich verfälschungssicherer Paßkarten sparen.
Das für den neuen Personalausweis vorgesehene Produktionsverfahren -- Herstellung nur in einer zentralen Bundesbehörde -- soll Manipulationen praktisch unmöglich machen: Der Kunststoffmantel, in den Paßpapier und Bild eingeschweißt sind, wird "bereits beim Versuch, ihn zu öffnen, irreparabel beschädigt" (Innenministerium).
Vom 16. bis zum 30. Lebensjahr soll sich jeder Bürger alle fünf Jahre (später alle zehn Jahre) einen frisch bebilderten Ausweis ausstellen lassen -- was zugleich mit einer Art Regelanfrage an Inpol verbunden werden könnte. Eine Verlängerung der abgelaufenen Karte soll laut Gesetzentwurf "in keinem Fall" möglich sein, damit das Bild jederzeit "eine zuverlässige Identifizierung des Ausweisinhabers" gewährleistet.
Kopien aller Ausweisphotos und aller Ausweisunterschriften könnten in Staatsregistern hinterlegt werden, die Fahndern zugänglich sind. Auf diese Weise entstünde nebenbei auch eine Bundes-Handschriften- und -Portrait-Datei -- was Baum ablehnt und was auch für Datenschützer Bull ein "unerträglicher Gedanke" ist.
Für Herolds Computerpolizei freilich wären solche Sammlungen von höchstem Wert. Sie würden es langfristig ermöglichen, die im BKA gehorteten Photos und Schriftproben, EDV-gerecht aufbereitet, mit den Ausweisbildern und -signaturen aller Bundesbürger elektronisch zu vergleichen.
Schöne Aussichten auch für Wirtschaftsunternehmen: Sie können, geeignete Computerprogramme vorausgesetzt, den Baum-Ausweis als Schlüssel zu firmeninternen Zugangskontroll- und Zeiterfassungssystemen benutzen. Sind die Daten der jeweiligen Besitzer in der Unternehmensdatei gespeichert, könnte die Karte elektronisch gesicherte Türen öffnen und Stechuhren betätigen.
Sogar als Scheckkarte, wieder in Verbindung mit speziellen Dateien, wäre der Bonner Ausweis brauchbar. Anders als die herkömmliche Kreditkarte freilich würde der Bürgerpaß den Besitzer lediglich identifizieren; legitimieren müßten ihn die Daten in jenem Computer, an den die jeweiligen Terminals angeschlossen sind.
"Es kann passieren", überlegte letzte Woche Datenschützer Bull, "daß eines Tages ohne die Plastikkarte kein Scheck eingelöst und kein Kredit gegeben wird." Steinmüller: "Ganz klar, das wird die wichtigste aller Scheckkarten."
Zugute käme eine Normierung der Personendatensätze im öffentlichen wie im privaten Bereich nicht zuletzt den Nachrichtendiensten und der Polizei. Diese Behörden haben in jüngster Zeit eine Vielzahl geheimer Verfahren entwickelt, um durch "Abgleich" ihrer eigenen Datenbestände mit denen externer Computer Straftäter zu ermitteln, Agenten aufzuspüren und Terroristen zu fangen.
Besonders brauchbar scheinen dafür die bei den Kommunen gesammelten Daten -- bis zu 200 pro Person. Denn das klassische "Einwohnermeldewesen" hat sich in jüngster Zeit zu einem "Einwohnerwesen" gewandelt, das keineswegs nur Melde-, sondern auch Gesundheits-, Sozial- und Steuerdaten registriert.
Schon heute kann sich die Polizei vielerorts zumindest eines Teils dieser Informationen bedienen. In Hessen überlassen die Chefs der Meldebehörden, wie Datenschützer Simitis feststellte, "im allgemeinen den Polizeidienststellen Schlüssel zu ihren Räumen". Damit kann die Polizei auch Kenntnis von Angaben erhalten, "die sie nicht zur rechtmäßigen Erfüllung der in ihrer Zuständigkeit liegenden Aufgaben benötigt".
In Rheinland-Pfalz ist das Meldewesen gar "Teil der Polizei" (Herold). Diese Konstellation, die laut Landes-Kripo "über das allgemeine landesweite Datenübertragungsnetz den Direktzugriff auf die tagesaktuellen Einwohnerdaten ermöglicht", führte über Routine-Abgleiche von Zuzugs- und Inpol-Daten in den letzten Jahren zu Hunderten von Verhaftungen.
Ausweiten lassen sich solche Fahndungsmethoden, wie Polizeiführer hoffen, sobald der dezentral organisierte Volkscomputer aufgebaut und ans Inpol-Netz gekoppelt ist. Zur Zeit allerdings stehen einer Verbindung zwischen den Polizei- und Adreßdateien sowie Ausländer-, Vorstrafen- und Kraftfahrzeugregistern noch technische Schwierigkeiten entgegen.
Die Beamten an den örtlichen Inpol-Terminals können nur auf dem Umweg über Bundes- und Landesrechner miteinander und mit fremden Dateien kommunizieren. Fernschreib-, Bild-, Sprech- und Datenverkehr laufen über verschiedene, teils überlastete Leitungen. Und unterschiedliche Datensätze und -anlagen erschweren sogar die Verständigung zwischen BKA und Landesämtern,
Denn unter dem gemeinsamen Inpol-Schirm haben sich in den letzten Jahren polizeiliche Regionalsysteme entwickelt, die so mannigfach differieren wie ihre Namen -- "Hepolis" in Hessen, "Polas" in Hamburg, "Pikas" in Nordrhein-Westfalen -- und deren Zusammenwirken, so Herold, "nicht dem technologischen Stand der Zeit entspricht".
"Der "Graf von Finkenstein"", klagt der BKA-Chef, "heißt beim einen "Finkenstein Graf von", beim anderen "Finkenstein von Graf", beim dritten "Graf Finkenstein von", beim vierten "Graf von Finkenstein."
Angesichts solcher Mängel in den Ländern gleiche, so Herold, die "luxuriöse Datenverarbeitung" in Wiesbaden einem "Mercedes mit viel PS, der sich auf Feldwegen bewegen muß".
Doch die Rennstrecken sind schon trassiert.
Zum "technologischen Durchbruch" (Bundesinnenministerium) soll der Polizei die im April letzten Jahres nach diversen Fahndungspannen beschlossene "strikteste Vereinheitlichung des Gesamtsystems" verhelfen.
Ein von Herold geplantes "Digitalisiertes integriertes Breitband-Sondernetz der Polizei für Sprache, Bild, Daten" (Dispol) soll den bisher sternförmigen Verbund durch ein System in Form eines Spinnennetzes ablösen. Die Benutzer werden "von jedem Datenendgerät gleicher Art mit gleichem Verfahren das gleiche Ergebnis in gleicher Form" erhalten können.
Darüber hinaus kann Dispol die Möglichkeiten verbessern, Computer außerhalb des Polizeibereichs für polizeiliche Zwecke einzusetzen -- ein, wie Herold tönt, "revolutionärer Akt".
Noch ist die Zeit dafür nicht reif; die Umstellung dauert einige Jahre. In den Bundesländern ist, nach Auskunft der Kieler Landesregierung, "der Anschluß an das neue System" frühestens "1984 zu erwarten".
Im nächsten Heft
Fahnder zapfen Sozialdatenbanken an -- Polizei in der Drogenberatungsstelle -- Programmierer jagen Ostagenten -- Wo endet die Privatsphäre?

DER SPIEGEL 23/1979
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