17.04.1978

Karlsruhe: Vom Hüter zum Herrn

Das Bundesverfassungsgericht hat wieder Politik gemacht. Es verbietet Wehrdienstverweigerern, sich per Postkarte von der Bundeswehr abzumelden. Die Richter räumten der Koalition zwar Ermessensspielraum ein, legten sie aber an die Kette: Der von CDU/CSU beherrschte Bundesrat muß jeder neuen Regelung zustimmen.

Die Urteilsschelte war dem Urteil beigeheftet. Der gerade verkündete Richterspruch berge die Gefahr in sich, daß sich die höchste Instanz "vom Hüter" zum "unkontrollierbaren Herrn" der Verfassung entwickele -- auf 25 Schreibmaschinenseiten attackierte Richter Martin Hirsch nahezu alles, was seine Kollegen vom Zweiten Senat des Bundesverfassungsgerichts (BVG) auf 70 Blatt zum Thema Wehrdienst-Verweigerung für Recht erkannt hatten.

An diesem Urteil, das am Donnerstag letzter Woche die Bonner Reform der Wehrpflicht für null und nichtig erklärte, rügte Hirsch vor allem den Mangel an richterlicher Selbstbescheidung in politischen Fragen. Der bei der Urteilsfindung überstimmte Verfassungsrichter reihte sich damit in die Schar von Kritikern ein, die dem BVG vorwerfen, es entwickele sieh mehr und mehr zu einer Gegenregierung.

Den Verdacht, Politik und Recht unzulässig miteinander zu vermengen, hatte das BVG in den letzten Jahren zunehmend auf sich gelenkt. Denn die Karlsruher beließen es nicht dabei, die Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen zu überprüfen, sondern nutzten

zumal die Begründungen ihrer Urteile ungeniert zum Politisieren -- und welche Richtung dabei gewiesen wurde, ergab sich nahezu zwangsläufig aus der personellen Zusammensetzung der Senate; namentlich der Zweite Senat ist konservativ geprägt.

So schrieben die Richter den parlamentarischen Mehrheiten vor, wie die Abtreibungsreform auszusehen habe, wie die Mitbestimmungsparitäten an den Unis gestaltet werden müßten (Hochschulurteil), wie Deutschlandpolitik zu betreiben sei (Grundvertragsurteil) und wieviel Geld Abgeordnete verdienen dürften (Diäten-Urteil).

Und auch in der jüngsten Entscheidung ist politische Zweckmäßigkeit unübersehbar. Die Beschwerdeführer -- 215 Abgeordnete von CDU/CSU sowie die CDU-Länder Bayern, Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz -- hatten unter anderem Verstöße gegen die Wehrgerechtigkeit gerügt. Statt nun dem Gesetzgeber Mängelbeseitigung aufzuerlegen, etwa die behauptete Ungleichbehandlung bei der Einberufung von Wehrpflichtigen und Ersatzdienstlern zu beseitigen, kassierte der Zweite BVG-Senat gleich das ganze Gesetz.

Ein Indiz für die versteckt politische Ausgangsbasis des Urteils sind zahlreiche Zwar-aber-Erwägungen, wie sie auch ein Parlamentsausschuß angestellt haben könnte. So betonten die Richter einerseits, die alte -- inquisitorische -- Gewissensprüfung sei "mit dem Grundgesetz vereinbar". Andererseits zitierten sie eine Urteilsseite lang die Mängel eben dieses Prüfverfahrens und kommen zu dem Schluß, angesichts der Anerkennungspraxis hätten "solche Bedenken zu Recht" bestanden.

Einerseits erklärten sie das seit 1. August 1977 gültige Gesetz, das die Wehrdienstverweigerung per Postkarte erlaubte, für verfassungswidrig. Andererseits verkünden sie: "Im übrigen ist der Gesetzgeber aber frei, auf welche Weise er den Tatbestand einer Gewissensentscheidung feststellen lassen will. Statt eines besonderen Prüfungs- und Anerkennungsverfahrens stehen ihm auch andere geeignete Mittel und Wege zu Gebote."

So ganz frei, wie sich das liest, soll der Gesetzgeber nach dem Urteil allerdings auch wieder nicht sein. Der juristische Kunstgriff besteht darin, daß die Richter dem Gesetzgeber zwar die Wahl einer "geeigneten" Alternative zubilligen, diese dann aber als nicht geeignet qualifizieren.

Und damit der Gesetzgeber von der Freiheit, die ihm das Urteil zubilligt, auch den rechten Gebrauch macht, legten die Richter beispielsweise fest, wie eine Kriegsdienstverweigerer-Auslese ohne Prüfungsverfahren aussehen müßte. Die Gewissensfrage soll sich allein schon durch die entsprechende "Ausgestaltung des Ersatzdienstes" verschärft stellen. Dazu würden laut BVG gehören: "Die vom quantitativen Ausbau des Dienstes abhängige Gewißheit, Ersatzdienst ableisten zu müssen, und die Dauer des Dienstes."

Zur Dauer des Dienstes fiel ausgerechnet den Verfassungsrichtern nur verfassungsrechtlich Bedenkliches ein. In Betracht komme, so das Urteil, "den Zivildienst bis auf 25 Monate zu verlängern" -- das wäre die vielfach geforderte "lästige Alternative"; Soldaten dienen nur 15 Monate. Nun beißt es aber im Grundgesetz: "Die Dauer des Ersatzdienstes darf die Dauer des Wehrdienstes nicht übersteigen."

Die neue Ersatzdienstpflicht könne, so die Verfassungsrichter" "gegenwärtig nicht als eine im Verhältnis zur Wehrdienstpflicht auch nur gleichermaßen aktuelle und gleichbelastende Pflicht angesehen werden". Im Gegenteil: Sie sei nicht nur keine "lästige" Alternative, "sondern in weitem Umfang nicht einmal eine reale Alternative".

Um dies zu beweisen, begab sich der Senat auf das weite Feld der Statistik: Er zählte 108 000 alte plus 39 000 neue Wehrdiensiverweigerer, zusammen 147 000. Dieser Zahl stünden 34 000 Einsatzplätze für den Zivildienst gegenüber, davon seien Ende November 1977 nur 11 000 Plätze besetzbar gewesen. Fazit: Ein großer Teil der Kriegsdienstverweigerer könne "innerhalb eines überschaubaren Zeitraumes nicht zum Ersatzdienst herangezogen werden".

Abweichler Martin Hirsch machte eine Gegenrechnung auf: Der "Überhang" von 108 000 (darunter sind Antragsteller seit 1961) könne dem neuen Gesetz nicht angelastet werden. Von den "verfügbaren" Kriegsdienstverweigerern nach neuem Recht (Zahl der Antragsteller abzüglich aller, die sich in Berufsausbildung befinden oder aus sonstigen Gründen freigestellt sind) seien 84 Prozent einberufen worden. bei den restlichen habe die Einberufung bevorgestanden. Hirsch: "Das ergibt eine vorläufige Einberufungsquote von fast 100 Prozent der verfügbaren Kriegsdienstverweigerer, was seitens der Bundesregierung unverständlicherweise nie öffentlich bekanntgemacht worden ist."

Die Einerseits-andererseits-Tendenz des Urteils bedingte denn auch die Halbe-halbe-Reaktion der Parteien. So ließ die Bundesregierung optimistisch verlautbaren, sie werde den "Handlungsspielraum". der ihr nach dem Urteil bleibe, "ausfüllen". Tatsächlich hat sie kaum noch einen Aktionsradius. Denn was immer ihr zu einer Neufassung einfällt -- ohne den CDU/CSU-beherrschten Bundesrat kann sie es nicht verwirklichen.

Das ist der Hammer von Karlsruhe: Ganz zum Schluß des Urteils wird verkündet, die Wehrdienstnovelle sei ohnedies auf verfassungswidrige Weise zustande gekommen; es hätte der "Zustimmung des Bundesrates" bedurft -- und eben die liege nicht vor.

Die höchstrichterlichen Gründe für die Mitzuständigkeit des Bundesrates gehören jedenfalls zur höheren Mathematik des Verfassungsrechts: Danach bestimmt Artikel 83 des Grundgesetzes, daß die Länder "die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit" ausführen. Wenn ein Gesetz -- abweichend von dieser Regel -- die Ländermitwirkung "ganz ausschließt", ist laut BVG die Zustimmung des Bundesrates erforderlich. Folglich hatte der Bundesrat auch mehreren Novellierungen in Sachen Zivildienst zugestimmt, 1973 sogar der Errichtung einer Bundesoberbehörde unter der Bezeichnung "Bundesamt für den Zivildienst".

Die akute Rechtsfrage war nun, ob diese Prozedur auch bei der neuesten, weniger gravierenden Novellierung gefordert werden sollte, denn selbst das Bundesverfassungsgericht hatte früher betont, daß "nicht jedes Gesetz, das ein Zustimmungsgesetz ändert, schon al-Jein aus diesem Grunde zustimmungsbedürftig" sei.

Kompromißformel: Nur wenn die Rechte der Länder aufs neue beschnitten würden, sei die Zustimmung vonnöten. Ob freilich im konkreten Fall Systemverschiebung vorlag, wie die Senatsmehrheit meinte, oder die Novelle "nichts im Kompetenzbereich der Länder änderte", wie Hirsch behauptete, erwies sich weitgehend als Ansichtssache.

Hirsch fragte sogar, ganz anders herum, ob seine Richterkollegen angesichts der CDU-Obstruktionspolitik in der Ländervertretung "nicht auch das Verhalten des Bundesrates unter dem Gesichtspunkt des Gebots zu "bundesfreundlichem Verhalten" und des Verbots des "Rechtsmißbrauchs"" hätte prüfen müssen.


DER SPIEGEL 16/1978
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