30.10.1957

STEUER-POLITIKDer Wolf ist tot

Als Fritz Schäffer in der vergangenen Woche nach dem Rettungsring des Justizminister-Titels griff, um sich in letzter Minute doch noch an Bord des Regierungsschiffes Adenauer ziehen zu lassen, gab er damit allen Kritikern recht, die seine wiederholten Rücktrittsdrohungen während der zweiten Legislaturperiode als puren Bluff bezeichnet hatten.
Selbst ein dem abgehalfterten Finanzminister so zugeneigter Mann wie der CDU-Abgeordnete Dr. Dresbach hatte dem bayrischen Pfennigfuchser am Ende des unwürdigen Kabinettstückchens um seine Person erklärt: "Herr Schäffer, Sie erinnern mich jetzt sehr an den Hütejungen im Lesebuch, der immer geschrien hat: der Wolf kommt, der Wolf kommt, und es steckte nichts dahinter. Ich rate Ihnen, treten Sie wieder ins zweite Glied zurück, wenn Sie nicht das menschliche Vertrauen Ihrer Freunde verlieren wollen."
Dank seiner Sachkenntnis hatte sich Fritz Schäffer acht Jahre lang über jegliche Kritik erhaben gedünkt. Im Vollbewußtsein seiner Stärke hatte er im Juli dieses Jahres die Einladung zum Wirtschaftsparteitag der CDU nach Frankfurt unbeachtet gelassen. Gerade auf diesem Treffen jedoch wurde er, der bis dahin allenfalls in den inneren Zirkeln der Partei kritisiert worden war, zum ersten Male In aller Öffentlichkeit von Parlamentsfreunden attackiert.
Abgeordneter Fritz Hellwig, Direktor des Deutschen Industrie-Instituts Köln, visierte den Kern dieser Kritik an, als er erklärte, die öffentliche Vermögensbildung aus Steuerüberschüssen müsse fortan zugunsten der privaten Kapitalbildung auf ein Mindestmaß verringert werden. Der CSU-Vorsitzende Hanns Seidel - heute bayrischer Ministerpräsident - hieb in die gleiche Kerbe: "Der Staat soll künftig nur soviel Steuern erheben, wie unbedingt zur Erfüllung seiner wirklichen, ihm wesenseigenen Aufgaben notwendig ist."
Denn das wird Schäffer hauptsächlich zum Vorwurf gemacht: Er habe in den vergangenen Jahren
- Milliarden Mark Steuern über das notwendige Maß hinaus einkassiert,
- eine Steuersenkung - um eben diese
Milliarden - und eine organische Steuerreform sabotiert und dadurch schließlich
- die volkswirtschaftlich notwendige Kapitalbildung bei Privatpersonen und Unternehmen verhindert.
Schäffer hatte es in seiner Amtszeit tatsächlich nicht über sich gebracht, den hohen Steuertarif auf das volkswirtschaftlich vernünftige Maß herabzusetzen, geschweige denn die überaus komplizierte Steuergesetzgebung zu vereinfachen, obschon die kleine Steuerreform im Sommer 1953 und die ursprünglich als große Reform angepriesene Neuordnung im Dezember 1954 eigentlich diesen Zwecken hatten dienen sollen.
Beide Reformen brachten zwar zahlreiche Sondervergünstigungen, die Tarifsenkungen blieben dagegen gering. Das Steueraufkommen der Bundesrepublik stieg deshalb trotz der Reformen von 36,7 Milliarden Mark im Jahre 1953 auf fast 50 Milliarden in diesem Jahr.
Im Haushaltsjahr 1954/55 begann Finanzminister Schäffer überdies, beträchtliche Summen auf ein Sonderkonto abzuzweigen, das bald unter dem Namen Juliusturm bekannt wurde. Eine Rückstellung von 1,86 Milliarden Mark nicht abgerufener Beträge aus dem Jahre 1953 füllte die erste Etage in diesem Turm.
Das Bonner Institut "Finanzen und Steuern" nennt das Jahr 1953 den Anfang einer Epoche der "Schwarzmalerei". Schäffer malte schwarz, indem er zu Beginn eines jeden Haushaltsjahres sorgenvoll erklärte, dieses Mal gäbe es ganz bestimmt ein Defizit. Am Ende des Jahres jedoch war regelmäßig ein neuer Überschuß entstanden, den Schäffer freudig in seinen Turm schaufelte
1955 betrug der Überhang aus dem Vorjahr 2,16 Milliarden Mark. Das folgende Jahr brachte eine Kassenmehreinnahme von 3,07 Milliarden Mark. Unabhängige. Experten sind der Ansicht, daß Schäffer im Jahre 1955 seinen entscheidenden Fehler machte Seit dem Scheitern der EVG und dem Übergang zur eigenen Rüstung war nämlich ihrer Ansicht nach unschwer vorauszusehen, daß die für die EVG gehorteten Reserven die Bundeskassen überfüllen mußten. Denn daß der Aufbau der Bundeswehr langsam vor sich gehen und zunächst nicht allzuviel Geld kosten würde, war unverkennbar. Tatsächlich stieg der Kassenbestand des Bundes einschließlich Juliusturm Anfang dieses Jahres auf 7,1 Milliarden Mark.
Um die Einnahmen recht mager erscheinen zu lassen, manipulierte der Minister unablässig seine Voranschläge und Schätzungen des erwarteten Steueraufkommens in einer Weise, daß derartige Angaben aus dem Finanzministerium schließlich allgemein als unglaubwürdig galten.
Den Steuerzuwachs für 1956 beispielsweise veranschlagte Schäffer mit 6,8 Prozent vom Steuerertrag des Vorjahres. Am Ende des Jahres wies die Statistik den Zuwachs mit 12,5 Prozent aus. Fritz Schäffer entwickelte eine besondere Zahlenakrobatik, um trotz der unrichtigen Schätzungen hinterher erklären zu können, das Steueraufkommen sei zu hoch, wie sein Haus es erwartet habe.
Das Jahr 1954 ist dafür ein Musterbeispiel. Es brachte insgesamt 21 976 Millionen Mark Steuern, was im Finanzministerium als eine haargenaue' Bestätigung der Steuersoll-Schätzung von 22 032 Millionen Mark gefeiert wurde. Jeder Abgeordnete des Bonner Haushaltsausschusses aber wußte, daß in Schäffers Soll-Zahl 250 Millionen Mark Beförderungssteuer eingesetzt waren, von denen Schäffer genau wußte, daß die Bundesbahn sie nie bezahlen würde und daß zudem der Anteil des Bundes an den Einkommensteuern mit 42 Prozent veranschlagt worden war, obschon die Länder in Wirklichkeit nur 38 Prozent abführten. Berichtigte man Schäffers Schätzungen entsprechend, so ergab sich aus dem tatsächlichen Aufkommen statt einer "Bestätigung" der Voranschläge ein Überschuß von 674 Millionen Mark.
Fritz Schäffer hatte eine recht barsche Art, unbequeme Frager abzufertigen. Gestützt auf die nur ihm zugängigen Zahlen, beantwortete der Minister jeden Vorstoß gegen seine Politik der Rückstellungen und Reste im Bundestag oder unter Fraktionskollegen mit ätzender Ironie.
Schäffer häufte allerdings nicht aus purem Übermut Milliarden im Juliusturm an. Seiner Politik der Kassenreserven lag vielmehr echte staatsmännische Besorgnis über die Belastung zugrunde, die der Bundesrepublik aus der Wiederaufrüstung als Nato-Partner zweifellos erwachsen wird. Wie ein vorsorglicher Hausvater wollte der Finanzminister auch während der Jahre, in denen dazu die Möglichkeit bestand, den Steuerdruck nicht mindern, sondern die überschüssigen Summen auf die hohe Kante legen, um sie später, wenn die Rüstung es erforderte, zubuttern zu können. Dieses Vorsorge-Prinzip war die Basis der raffgierigen, kameralistischen Taktik des ehemaligen bayrischen Verwaltungsbeamten Schäffer.
Volkswirtschaftler hatten von Anfang an bezweifelt, daß sich durch Geldhortung echte Reserven für künftige Lasten bilden lassen. Anders nämlich als bei Einzelpersonen hat die Hortung von Milliarden in öffentlichen Kassen weitreichende Wirkungen auf die Volkswirtschaft. Den Betrieben werden durch die übermäßig angezogene Steuerschraube beträchtliche Gelder entzogen, der Geld- und Kapitalmarkt gerät in Mitleidenschaft, und das Zinsniveau steigt auf preistreibende Höhen.
Zufällig entstand durch den deutschen Aktivsaldo im Export, der ständig große und auf dem Inlandmarkt nicht durch Waren kompensierte Beträge in die Wirtschaft fließen ließ, ein Gegengewicht zur Schäfferschen Geldverknappung, das die volkswirtschaftlichen Schäden der Finanzpolitik einigermaßen ausglich oder zumindest milderte.
Dennoch mußte Schäffers Politik der hohen Kante scheitern, an der er trotz aller Warnungen eisern festhielt. Der Minister fand sich nicht zu der großen Steuerreform bereit, obwohl ihn alle zuständigen Ausschüsse des Bundestages dazu drängten. Auch von einer volkswirtschaftlich vernünftigen Verwendung der gehorteten Gelder wollte er nichts wissen. Man hatte ihm vorgeschlagen, die brachliegenden Milliarden etwa zur Sanierung der notleidenden Bundesbahn, zur Vorfinanzierung des Lastenausgleichs oder mitsamt dem Devisenvorrat der Bank deutscher Länder - dem zweiten Juliusturm der Bundesrepublik - zum Ankauf zinsbringender ausländischer Wertpapiere anzulegen. Doch solche Maßnahmen hätten einen dynamischeren und. elastischeren Mann als Schäffer vorausgesetzt. Das Geld blieb im Turm.
Aber nicht lange. Nur zu bald schielten Bonns Parlamentarier begehrlich nach den aufgehäuften Ersparnissen. Im Frühjahr 1956 begann der Bundestag, dem widerstrebenden Finanzminister für die verschiedensten Zwecke (Kriegsopfer, Grüner Plan für die Landwirtschaft, Subventionen) größere Beträge abzuzwacken. Sein flehender Hinweis, daß äußerste Sparsamkeit geboten sei, blieb angesichts des gefüllten Juliusturms auf die Abgeordneten ohne Wirkung.
Das Parlament bewilligte ungerührt Nachforderungen, der Etat 1956 schwoll nachträglich um drei Milliarden Mark an. Auch vor dem befreundeten Ausland ließ sich die Geldfülle in den Staatskassen schlecht verheimlichen, und so wurden schließlich den Allierten weitere Stationierungskosten erstattet, die zu tragen Westdeutschland überhaupt nicht verpflichtet war. Im Frühjahr 1957 mußte Schäffer blutenden Herzens vier Milliarden Mark aus dem Juliusturm nehmen und sie in den abermals hochgeputschten Bundesetat einsetzen.
Die unstreitig durch Schäffers Schätze angereizte Bewilligungsfreude des Parlaments machte nicht nur die Sparpolitik des Finanzministers illusorisch, sie hatte auch eine gefährliche Fernwirkung. Denn viele mit Blick auf die gehorteten Reserven beschlossene Ausgaben sind Dauerausgaben. Sie müssen in den kommenden Jahren aus den laufenden Steuereinnahmen finanziert werden und können nicht, wie zur Zeit ihrer ersten Bewilligung, durch einen Rückgriff auf vorhandene Gelder beglichen werden.
War schon die Verwendung der vier Milliarden für den laufenden Haushalt ein Eingeständnis dafür, daß die gehorteten Schäffer-Gelder letztlich doch nicht - für den vorgesehenen Zweck - die Aufrüstung - verwendet werden, so brach die hausväterliche Konzeption vor wenigen Wochen vollends zusammen. Bundesverteidigungsminister Strauß setzte nämlich durch, daß ihm die während der. Anfangsjahre der Rüstung nicht abgerufenen - und inzwischen anderweitig verplanten - 3,5 Milliarden Mark bis zum letzten Pfennig nachgezahlt werden müssen.
Schäffers Schätze - aufgespart für die großen Verteidigungsausgaben der nahen Zukunft - waren am Ende seiner Amtszeit bis auf geringe Reste zerronnen, ohne ihrem Zweck gedient und ohne - was möglich gewesen wäre - den Steuerdruck auf Westdeutschlands Wirtschaft wenigstens drei oder vier Jahre lang gemildert und die Bildung von Kapitalreserven für schlechte Zeiten ermöglicht zu haben.
Schäffers Widersacher werfen ihm deshalb vor, er habe den Schatz in seiner Hand nutzlos vertan. Mit der forcierten Kapitalbildung der öffentlichen Hand habe er geradezu eine sozialistische Steuer- und Finanzpolitik betrieben, die zu keiner Zeit auf die dynamische Erhardsche Marktwirtschaft abgestimmt gewesen sei. Und überdies seien die Steuerbestimmungen statt einfacher immer komplizierter geworden.
Die dringend notwendige vereinfachende Reform des Steuersystems ist Schäffer dem Steuerzahler zweifellos schuldig geblieben, wenn auch die Schuld daran, daß heute auch der kleinste Grünkramhändler seine Steuererklärung nicht mehr ohne die Hilfe eines Experten verfertigen kann, nicht ihn allein trifft. Denn zu der Unübersichtlichkeit der Steuergesetze haben auch die Wünsche der Wirtschaft beigetragen. Besonders die Großindustrie der Bundesrepublik hat keinen Grund, dem scheidenden Finanzminister allzu gram zu sein.
Die Sonderabschreibungen nach Paragraph 36 des Investitionshilfegesetzes für die Grundstoffindustrie zum Beispiel haben es ihr jahrelang erlaubt, jährlich rund eine halbe Milliarde Mark Vermögen neu zu bilden. Sondervergünstigungen der Paragraphen 7 und 10 des Einkommensteuergesetzes sind außerdem vorwiegend von der Großindustrie in Anspruch genommen worden. Im Bundesfinanzministerium vertritt man noch heute die Ansicht, niemals habe es in Deutschland eine Epoche gegeben, in der die Industrie so große Vermögen bilden konnte wie in den Jahren von 1950 bis 1955.
Schäffers Freunde weisen gern darauf hin, daß es ausgerechnet Franz Etzel war, der den ungemein komplizierten Paragraphen 36 des Investitionshilfegesetzes in Bonn durchgeboxt hat, als er noch Vorsitzender des Wirtschaftsausschusses im Bundestag war. Das ebenfalls kaum der Vereinfachung der Steuerbestimmungen dienende Kapitalmarktförderungsgesetz ist ein Geistesprodukt von Etzels Schwager, dem CDU-Abgeordneten Hugo Scharnberg.
Wenn also auch die Großindustrie nicht allzuviel Grund zum Klagen hatte, die übrige Wirtschaft hatte ihn und wußte ihre von Schäffer unerfüllten Wünsche dem Kanzler durch den Mund seines Vertrauten Robert Pferdmenges nahezubringen. Nicht zuletzt daran mag es gelegen haben, daß der Kanzler nach dem Wahlsieg seinem langjährigen Finanzminister die Rückkehr ins alte Amt verwehrte.
Ein eigenes Interesse des Kanzlers kam hinzu. Denn wie der Wirtschaft an einer anderen Steuerpolitik und einem dynamischeren Minister mit mehr volkswirtschaftlichem Verständnis als Schäffer lag, so ist Konrad Adenauer an einer anderen Haushaltspolitik interessiert, die von einem weniger hartnäckigen Minister exerziert wird. Schäffers widerborstige Haltung haben sowohl ihm wie den anderen Ressortministern manche Kabinettssitzung zur Qual gemacht.
Dennoch stand nicht von vornherein fest, daß Franz Etzel Schäffers Erbe antreten würde. Erst am Montag vergangener Woche erklärte sich Etzel bereit, das nicht eben erfreuliche Amt zu übernehmen. Zwar hatte Etzel, bisher Vizepräsident der Hohen Behörde der Montan-Union, schon acht Tage nach der Wahl ein mehrstündiges Gespräch mit dem Bundeskanzler. Dabei war es aber zunächst nur um die Zuständigkeiten eines Europa-Ministeriums gegangen, als dessen Chef Etzel gern wieder in die Bonner Politik zurückgekehrt wäre. Er stimmte deshalb seiner Berufung zum Finanzminister erst zu, nachdem der Kanzler und Erhard ihm, der nach wie vor für Europa streiten möchte, ein Mitspracherecht in grundsätzlichen wirtschaftspolitischen Europa-Fragen genehmigt hatten.
Allerdings hatten der Kanzler und seine Besucher gegen Ende jenes Gesprächs nach der Wahl auch die wirtschaftspolitischen Thesen des Frankfurter CDU-Wirtschaftstages erörtert, an denen sich künftig die Wirtschaftspolitik orientieren soll. Ein Redaktions-Komitee der Partei hatte inzwischen aus den Frankfurter Referaten ein Konzentrat ausgearbeitet, das Konrad Adenauers Beifall gefunden hatte. Leitgedanke dieses "Wirtschaftsprogramms der zweiten Phase der Sozialen Marktwirtschaft" war die Spar-Idee, freilich nicht nach Schäfferschem Muster, sondern umgekehrt: Nicht der Staat, sondern der Bürger soll Rücklagen bilden und so den verödeten Kapitalmarkt beleben. . Einer der Hauptpunkte des Programms ist jene - vereinfachende - Neuordnung der Steuergesetze, zu der Fritz Schäffer sich nicht bereitfinden konnte. Wichtigste Ziele der Neuordnung:
- Neue Vergünstigungen für Sparverträge
(Kapital-Ansammlungsverträge), die besonders mittleren Einkommen zugute kommen sollen;
- Beseitigung der doppelten Besteuerung von Dividenden, um den Erwerb von Aktien anzuregen;
- Beseitigung der Kapital-Ertragssteuer, die auf Erträge aus bestimmten Wertpapieren erhoben wird;
- Herabsetzung der Umsatzsteuer auf die Weise, daß sie künftig nur einmal - etwa beim Produzenten - beim Verkauf der Ware erhoben wird, statt wie bisher in jeder Handels- und Bearbeitungsstufe;
- Steuerliche Vergünstigung für die Ansammlung finanzieller Betriebsreserven für Krisenzeiten;
- Elastischere, nach der Höhe des Gewinns
stark gestaffelte Besteuerung (Körperschaftssteuer) der Kapital-Gesellschaften (AG, GmbH usw.);
- Vereinfachung der Steuergesetze.
Eine beträchtliche allgemeine Steuersenkung zu proklamieren, hatten selbst die optimistischsten Wirtschaftler der CDU nicht gewagt.
Die Sanierung des Kapitalmarktes durch neue Steuerbegünstigungen und -formen stehen in Etzels Programm obenan. Er hat gelobt, als neuer Bundesfinanzminister mit der Politik der gehorteten Geldüberhänge und mit dem starren Fiskalismus Schluß zu machen.
Gescheiterter Schatzsammler Schäffer*: Zurück ins zweite Glied
Schäffer-Nachfolger Etzel
Marktwirtschaft im Finanzministerium
* Rechts: Bundestagspräsident Gerstenmaier.

DER SPIEGEL 44/1957
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