30.04.1958

VOLKSBEFRAGUNGGefühl ist alles

Als in der letzten Woche der Deutsche Bundestag über die Volksbefragungs-Aktion der SPD beriet, fühlte sich der SPD-Fraktionsgeschäftsführer Menzel zu der Erklärung gedrängt, daß dieser sozialdemokratische Plan nicht mit den Volksbegehren und Volksentscheiden der Weimarer Republik verglichen werden könne. Die Volksbefragung über die Atombewaffnung der Bundeswehr sei eine Aktion des Parlaments selber. Der Bundestag aber könne souverän entscheiden, auf welchem Wege er sich über den Willen des Volkes unterrichten will.
Menzels Bemühungen, die SPD-Volksbefragungskampagne von ähnlichen Unternehmungen der zwanziger Jahre zu distanzieren, wird verständlich, wenn man bedenkt, daß er als Schwiegersohn des früheren preußischen Innenministers Severing im engsten Familienkreis miterleben konnte, welchen Verdruß Politiker zu gewärtigen haben, die mit Volksbegehren und -entscheiden konfrontiert werden. Allgemein scheut die SPD in diesem Zusammenhang historische Vergleiche mit der Weimarer Republik. Deutschland hat damals mit der unmittelbaren Stimme des Volkes beängstigende Erfahrungen gemacht.
Rechts- und linksradikale Elemente brachten die Republik einige Male mit Hilfe von Volksentscheiden bis an den Rand von Bürgerkriegen. Der Abstimmungssonntag des letzten großen Volksentscheids im August 1931 beispielsweise
- es ging damals um die vorzeitige Auflösung des Preußischen Landtags- endete mit blutigen Schießereien am Berliner Bülow-Platz.
Die Sozialdemokraten weisen zwar Vergleiche mit den Volksbegehren der zwanziger und frühen dreißiger Jahre zurück, wären jedoch froh, wenn ihre Volksbefragung mit den damaligen Aktionen der Deutschnationalen, Kommunisten und Nationalsozialisten eines gemein hätte: die unbestreitbare verfassungsrechtliche Grundlage.
Das Bonner Grundgesetz, die provisorische Verfassung der Bundesrepublik, räumt nämlich den Wählern das Recht auf ein direktes Eingreifen in die Politik - etwa durch Volksbegehren und Volksentscheide - nicht ein*. Die Versuche der SPD, Volksbefragungen durch Ländergesetze oder auch - wie im Falle der Stadt Frankfurt - durch Magistratsbeschlüsse zu ermöglichen, sind nach Auffassung der Bundesminister des Innern und der Justiz rechtlich unzulässig, weil die Länder auf dem Gebiete der Außenpolitik und Verteidigung keine Gesetzgebungskompetenz besitzen.
Die demagogischen Anträge der NSDAP, der Deutschnationalen und Kommunisten auf Volksbegehren und -entscheide in der Weimarer Republik waren dagegen juristisch unanfechtbar: Im Überschwang revolutionärer Gefühle und infolge einer romantischen Überschätzung der "Volkssouveränität" hatten im Jahre 1919 die Abgeordneten der Weimarer Nationalversammlung plebiszitäre Elemente in die Verfassung des Deutschen Reiches eingebaut. Entsprechende Bestimmungen über eine unmittelbare Mitwirkung des Volkes an politischen Entscheidungen - im Gegensatz zur mittelbaren durch die Parlamentswahlen - wurden auch in die Verfassungen der damaligen Länder aufgenommen. So konnte Joseph Goebbels vor dem Volksentscheid über die Auflösung des preußischen Landtags im August 1931 mit dem Zynismus, der seine Kampfzeitartikel auszeichnete, im "Angriff" schreiben: "Streng legal und höflich bis in die Haarspitzen treten wir an zum Gericht."
Im Verfassungsausschuß der Weimarer Nationalversammlung hatte es nicht an Skeptikern gefehlt, die davor warnten, die Verfassung der Schweiz, das Paradebeispiel plebiszitärer Demokratie, teilweise zum Vorbild für die verfassungsrechtliche Ordnung des 60-Millionen-Volkes der Deutschen zu nehmen. Der Demokrat Hugo Preuß, der gemeinhin als der Vater der Weimarer Verfassung gilt, fürchtete, daß Volksbefragungen und Volksentscheide zu einer ständigen Beunruhigung des politischen Lebens führen würden. Auch die Sozialdemokraten wünschten, wie ihr Abgeordneter Keil, der nach dem zweiten Weltkrieg erster Landtagspräsident Württembergs war, im Weimarer Verfassungsausschuß sagte, daß die plebiszitäre Demokratie "auf ein vernünftiges Maß beschränkt" werde. Dennoch sahen sie in Volksabstimmungen die beste Chance für eine stetige demokratische Entwicklung: "Das Volk wird sich als Schöpfer
seines eigenen Rechtes erkennen." Die NS- und KP-Demagogen nutzten jedoch in den folgenden Jahren dieses
Volksrecht, das - maßvoll gebraucht - nach dem Wunsche der Verfassungsväter die vornehmste demokratische Bürgertugend sein sollte, um das Faustrecht antidemokratischer Straßenkämpfer auszurufen.
Die Verfassung von Weimar sah fünf Fälle vor, in denen die wahlberechtigten
Staatsbürger mit einem Volksentscheid direkt in die sonst dem Parlament und der Regierung überlassenen politischen, Geschäfte eingreifen konnten:
Der Reichspräsident konnte, wenn er Bedenken hatte, ein vom Reichstag beschlossenes Gesetz zu verkünden, dieses Gesetz zum Volksentscheid stellen.
> Ein Gesetz, dessen Verkündung auf Antrag von mindestens einem Drittel des Reichstages ausgesetzt wurde, war dem Volksentscheid zu unterwerfen, wenn ein Zwanzigstel der wahlberechtigten Bürger es beantragte.
> Ein Volksentscheid fand statt, wenn ein Zehntel der wahlberechtigten Bürger das Begehren ("Volksbegehren") auf Vorlage eines Gesetzentwurfes äußerte und der begehrte Gesetzentwurf vom Reichstag nicht unverändert angenommen wurde.
> Der Reichspräsident konnte einen Volksentscheid anordnen, wenn über ein vom Reichstag beschlossenes Gesetz Meinungsverschiedenheiten zwischen dem Reichstag und dem Reichsrat, der Vertretung der Länderregierungen, entstanden.
> Der Reichsrat konnte einen Volksentscheid fordern, wenn gegen seinen Einspruch der Reichstag eine Verfassungsänderung beschloß.
Zu Volksbegehren und Volksentscheid kam als weiteres plebiszitäres Element der Weimarer Verfassung die direkte Wahl des Reichspräsidenten "vom ganzen deutschen Volke" hinzu. Auf Antrag des Reichstages konnte das Staatsoberhaupt auch "durch Volksabstimmung abgesetzt werden".
Ein Beschluß des Reichstages konnte durch einen Volksentscheid außer Kraft gesetzt werden, wenn sich die Mehrheit der stimmberechtigten Staatsbürger an der Abstimmung beteiligte und eine Mehrheit der Teilnehmer für den Antrag stimmte. Die einfachste Methode, einen Volksentscheid scheitern zu lassen, war folglich der Appell an die Bürger, zu Hause zu bleiben und nicht zur Abstimmung zu gehen. Sollte durch einen Volksentscheid eine Verfassungsänderung beschlossen werden, so mußte sogar eine Mehrheit der Stimmberechtigten für den Antrag stimmen.
Schon der plebiszitären Vorstufe des Entscheides dem Volksbegehren, mußte wie der Abgeordnete Koch in der Nationalversammlung erläuterte - ein "ausgearbeiteter Gesetzentwurf" zu Grunde liegen, "damit nicht etwa nur über ein kurzes Schlagwort, über eine einfache Idee, für die ja leicht viele Stimmen zu gewinnen sein würden, abgestimmt wird, sondern damit wirklich von Grund auf erkannt werden kann, wohin der Wille der Antragsteller geht".
Den gutgläubigen Abgeordneten der Nationalversammlung, die meinten, mit diesen Klauseln den Mißbrauch der Volksrechte verhindert zu haben, wurde wenige Jahre später von den Kommunisten ein Gesetzentwurf als Grundlage eines Volksbegehrens vorgelegt, der alle Forderungen der Verfassung und der einschlägigen
Ausführungsbestimmungen erfüllte und dennoch in seiner lapidaren Kürze nichts anderes als ein "Schlagwort, eine einfache Idee" war. Der KP-Gesetzesvorschlag lautete schlicht: "Der Bau von Panzerschiffen und Kreuzern jeder Art ist verboten."
Vom Inkrafttreten der Weimarer Verfassung am 11. August 1919 bis zum Einzug Adolf Hitlers in die Reichskanzlei am 30. Januar 1933 gab es im Deutschen Reich und in mehreren deutschen Ländern insgesamt acht Volksbegehren:
> Im März 1926 war das von den Sozialdemokraten und den Kommunisten unterstützte Volksbegehren auf Durchführung eines Volksentscheids über die entschädigungslose Enteignung der deutschen Fürsten erfolgreich.
> Im Oktober 1928 blieb das kommunistisch inspirierte Volksbegehren auf ein Bau-Verbot für den "Panzerkreuzer A"
- einen neuen Schiffstyp, der trotz der Einschränkungen des Versailler Vertrages gebaut werden konnte - erfolglos. Weniger als zehn Prozent der Stimmberechtigten schlossen sich dem Begehren an, so daß es nicht zum Volksentscheid kam.
> Im November 1929 erreichten die nationalistischen Parteien und Verbände die nötige Stimmenzahl in einem Volksbegehren auf Ablehnung des Young -Planes. Ein Volksentscheid mußte anschließend durchgeführt werden.
> Im März 1931 war ein Volksbegehren auf eine vorzeitige Auflösung des Landtags von Lippe-Detmold, das von den Rechtsparteien unterstützt wurde, erfolgreich.
> Im Juni 1931 erzielte ein Volksbegehren der Rechts- und Linksopposition, den Preußischen Landtag vorzeitig aufzulösen, die nötige Stimmenzahl für die Durchführung eines anschließenden Volksentscheids.
> Im Juli 1931 blieb ein von den Rechtsradikalen - eingeleitetes Volksbegehren auf vorzeitige Auflösung des Landtags von Anhalt ohne Erfolg.
> Im März 1932 war ein Volksbegehren auf Landtagsauflösung in Sachsen erfolgreich.
> Im März 1932 erzielte ein Volksbegehren auf Landtagsauflösung in Oldenburg die nötige Stimmenzahl.
Die Volksentscheide, die sich den erfolgreichen Volksbegehren anschlossen - insgesamt sechs -, blieben bis auf eine Ausnahme ohne Erfolg. Im einzigen erfolgreichen Volksentscheid der Weimarer Epoche entschieden sich im April des Jahres 1932 die Bürger des Landes Oldenburg aufgrund einer gemeinsamen Empfehlung der links- und rechtsradikalen Parteien, ihren Landtag vor Ablauf der Legislaturperiode aufzulösen.
Dieses magere Ergebnis hat die Initiatoren der Begehren und Entscheide nicht bedrückt. Die Politiker, die am häufigsten die Plebiszit-Maschine in Bewegung setzten - Kommunist Thälmann, Nationalsozialist Hitler, Deutschnationaler Hugenberg und Stahlhelmer Seldte -, hatten mit einem sachlichen Erfolg wenig anzufangen gewußt. Das Wild, das die Rechts- und Linksradikalen gemeinsam erlegen wollten, war die parlamentarische Demokratie von Weimar.
Für die roten und braunen Radaubrüder stand fest, daß sie sich nach Schluß der Jagd sogleich die Beute streitig machen würden. Den schwarz-weiß-roten Zutreibern aus der Deutschnationalen Volkspartei und dem "Stahlhelm, Bund der Frontsoldaten" gehörte die gemeinsame Verachtung der Rotfrontkämpfer und SA -Leute. An der verfassungsmäßigen Ordnung interessierten sie lediglich die Artikel 72 bis 76, in denen die wichtigsten Bestimmungen über die plebiszitäre Demokratie enthalten waren.
Theodor Heuss hat als Abgeordneter des Parlamentarischen Rates in der Sitzung vom 9. September 1948 das Fazit aus seinen Erfahrungen mit diesen Bestandteilen der Weimarer Verfassung gezogen: "Das Volksbegehren, die Volksinitiative . . . ist in der Zeit der Vermassung und Entwurzelung, in der großräumigen Demokratie die Prämie für jeden Demagogen." Der Demagoge Hitler hat seinerzeit den Haupttreffer aller Prämien gezogen: Ein Volksbegehren hat seine Partei in der bürgerlichen "nationalen Opposition" salonfähig gemacht.
Am 11. Februar 1929 traten in Paris Finanzsachverständige der wichtigsten Siegermächte des ersten Weltkrieges und des Deutschen Reiches zusammen, um die deutschen Reparationsleistungen neu zu regeln. Nach 17 Wochen hatte man sich auf eine Verringerung der jährlichen deutschen Zahlungen um rund 450 Millionen Mark geeinigt. Als Gesamtschuld Deutschlands wurden 36 Milliarden Goldmark festgesetzt, die in 59 Jahreszahlungen abgetragen werden sollten. Dieser Zahlungsplan, der nach dem Vorsitzenden der Sachverständigen-Konferenz, dem amerikanischen Finanzier Owen Young, benannt wurde, bedeutete für das Deutsche Reich nach wie vor eine schwere Belastung. Gegenüber der bis dahin geltenden Regelung - aufgrund des Dawes-Plans - war jedoch die Verminderung der jährlichen Zahlungen um fast eine halbe Milliarde Mark eine spürbare Erleichterung. Vor allem aber erklärte sich die französische Regierung zum Abzug ihrer Truppen aus dem Rheinland bereit falls Deutschland den Young-Plan annehmen würde.
"Young-Kolonie Deutschland"
Die Verfechter der damaligen "Politik der Stärke" in Deutschland verübelten der deutschen Regierung jedoch, daß sie sich mit den ehemaligen Feindmächten überhaupt an einen Verhandlungstisch gesetzt hatte. Tönte der Millionär Alfred Hugenberg, Parteiführer der Deutschnationalen, Presse- und Filmkonzern-Herr, vor Marburger Studenten: "Lieber zusammen mit dem gesamten Volk eine Zeitlang, bis die Stunde der Freiheit kommt, Proletarier sein, als gegen unser, Volk Fronvögte und Nutznießer auswärtigen Kapitals."
Änderungsvorschläge unterbreitete Hugenberg nicht. Aber Justizrat Class, der Führer des "Alldeutschen Verbandes", bescheinigte dem deutschen. Außenminister, der die Verhandlungen über die Räumung des Rheinlandes geführt hatte: "Stresemann ist der Inbegriff aller gefährlichen Kräfte im Volke, seine seelische Entartung ist offenbar abgeleitet aus seiner politischen Entartung."
Auf Anregung der Deutschnationalen Volkspartei bildete sich ein "Reichsausschuß" für ein Volksbegehren auf Ablehnung des Young-Planes. In den Schoß der reputierlichen, bürgerlich-nationalen Verbände, die sich - von, den Alldeutschen bis zu den Stahlhelmern - im Reichsausschuß zusammengeschlossen hatten, wurde auch die Partei Adolf Hitlers aufgenommen, die bis dahin für die Bürgerlichen nicht viel mehr als eine besondere Spielart der plebejischen Weimarer Demokratie gewesen war.
Der Amateur-Historiker Erich Eyck* schreibt über den Entschluß Hugenbergs, Hitler in die "gute Gesellschaft" aufzunehmen: "Hugenberg, der korrekte preußische Beamte, der Vertrauensmann der Schwerindustrie, auf den sonst das Wort Sozialismus wie das rote Tuch wirkte, verband sich mit einem Mann, der sich das Recht zum Landfriedensbruch und Hochverrat anmaßte und seine eigene Sorte von Sozialismus predigte. Daß er damit Geister rief, die er nie wieder loswerden sollte, daß die aufgepeitschten Leidenschaften dem zugute kommen mußten, der die geringsten Skrupel hatte, das ging in den ebenso engen wie harten Schädel des Gebieters des ,Lokalanzeigers' und der ,Ufa' nicht hinein."
Der "Reichsausschuß" legte für das Volksbegehren ein "Freiheitsgesetz gegen die Versklavung des deutschen Volkes" vor, das den Mangel an konkreten Gegenvorschlägen zum Young-Plan geschickt mit einem Appell an nationale Gefühle kaschierte: Im Paragraphen 1 des Gesetzes wurde die Reichsregierung aufgefordert, den unseligen Artikel des Versailler Vertrages über die alleinige Kriegsschuld Deutschlands, den die Hybris der Siegermächte geboren hatte, zu widerrufen.
Das Volksbegehren über das "Freiheitsgesetz" erreichte mit einer Eintragung von 10,02 Prozent der Stimmberechtigten knapp die nötige Stimmenzahl. Der damit ermöglichte Volksentscheid blieb aber mit einer Beteiligung von 13,8 Prozent weit unter der Mehrheit.
Das Ziel des "Reichsausschusses" war dennoch erreicht worden: Die "nationale Opposition" hatte, ein Schlagwort - "die Young-Kolonie Deutschland" - kreiert, unter den sie sich bis zum Jahre 1933 im Kampf gegen das Parlament und die Regierung immer, wieder zusammenfand. Anderthalb Jahre nach dem, Volksentscheid über den Young-Plan führten die Deutschnationalen und Nationalsozialisten - denen sich die Kommunisten angeschlossen hatten - ihren Kampf für die Auflösung des preußischen Landtages zum Teil mit Anti-Young-Parolen.
Der SPD-Bundestagsabgeordnete Helmut Schmidt bemühte sich jüngst in einem Interview mit der Zeitschrift "Die Kultur", Parallelen mit der Weimarer Zeit, die seiner Partei unangenehm, sein könnten, durch eine Hervorhebung der "Charakter-Unterschiede" der SPD-Volksbefragung und der Weimarer Volksbegehren und -entscheide zu leugnen. Sagte Helmut Schmidt: "Im Gegensatz zum Volksbegehren und zum Volksentscheid hat diese Volksbefragung, die wir durch Gesetz herbeiführen wollen, keinerlei konstitutiven Charakter, sie hat einen konsultativen Charakter. Sie soll der Regierung zeigen, welcher Stimmung das Volk ist, sie soll nicht dem Volk die Möglichkeit der Entscheidung geben."
Gerade diese Absicht der Sozialdemokraten - dem Volke durch eine amtliche Meinungserforschung aufs Maul zu schauen - ist es aber, die bei den Bonner Regierungsparteien, unbehagliche Erinnerungen an die Weimarer Zeit weckt. Die Folge der damaligen Volksbegehren und Volksentscheide ist nach Ansicht der Christlichen Demokraten nicht eine sachliche Auseinandersetzung über politische Fragen gewesen, sondern das Wachrufen mißvergnügter - und schließlich feindseliger - Gefühle gegenüber Parlament und Regierung. Zu solchen Resultaten könnte, so meint die CDU, auch die jetzt geforderte Volksbefragung führen, weil die Wähler
> vor eine Frage gestellt werden, die sie nur gefühlsmäßig beantworten können (was freilich auch für die Bundestagswahlen gilt) und weil
> die Durchlöcherung des Prinzips, die Wähler nur einmal alle vier Jahre bei der Parlamentswahl zu einer Willensäußerung aufzurufen, - alle Interessenverbände ermuntern könnte, amtliche demoskopische Untersuchungen zu verlangen und dann die jeweiligen populären Sonderwünsche - gestützt auf die Volksmeinung, - im Parlament durchzusetzen
Das Phlegma, das der bundesrepublikanische Deutsche bisher in politischen Fragen bewiesen hat, steht allerdings nach allgemeiner Bonner Auffassung dem Aufkommen politischer Gefühlsstürme à la Weimar entgegen. Sagte Helmut Schmidt über den "nationalen Notstand", der nach Ansicht, der Bonner Oppositionsparteien durch die Atombewaffnung der Bundeswehr für Deutschland eintritt: "Manche Menschen wollen sich nicht so recht mit diesem Wort befreunden. Offensichtlich deshalb, weil die atomare Bewaffnung der Bundeswehr nicht gleichzeitig zu Leichen auf den deutschen Straßen und Plätzen geführt hat. Wenn draußen schon die Leichen herumliegen würden auf den Straßen, die eines Tages aus dieser Geschichte entstehen könnten ..."
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* Ausgenommen sind davon nach Artikel 29 und 118 des Grundgesetzes lediglich Entscheidungen Über, die Gebietsneugliederung von Bundesländern.
* Erich Eyck: "Geschichte der Weimarer Republik"; Eugen Rentsch Verlag, Erlenbach-Zürich, Stuttgart. Band I: 1956, 468 Seiten, 17,50 Mark; Band II 1956. 620 Seiten. 22.80 Mark.
* L. n. r.: Bayrischer SPD-Chef von Knoeringen, Publizistik-Professor Hagemann, Filmschauspieler Borsche und Schriftsteller Kästner.

DER SPIEGEL 18/1958
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