17.11.1969

ABGEORDNETE / PARTEIWECHSELHin und her

Sie sind Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen.
Von ihrem Gewissen, das ihnen Artikel 38 des Grundgesetzes bescheinigt, machen deutsche Abgeordnete freilich oft so ungeniert Gebrauch, daß deutsche Wähler bisweilen am Sinn ihrer Wahl zu zweifeln beginnen.
Während der letzten Monate
* verließ der hamburgische Bürgerschaftsabgeordnete Ernst-Erich Plattner seine FDP-Fraktion und schloß sich der CDU an,
* schmolz in Schleswig-Holstein die FDP im Landesparlament auf zwei Vertreter zusammen, als zwei Freidemokraten zur CDU gingen,
* kehrten sich in Niedersachsen sogar die Mehrheitsverhältnisse im Landtag um: Die Landtagswahlen 1967 hatten der SPD noch drei Mandate Vorsprung vor der CDU eingebracht, heute aber liegt sie mit einem Mandat zurück -- ohne daß ein Wähler gefragt worden wäre.
Der Grund für den Mehrheitswechsel in Hannover: Im Frühjahr liefen drei FDP-Abgeordnete, denen der progressive Parteikurs zuwider war, zur CDU über, und im Herbst kehrte der SPD-Abgeordnete Walter Baselau seiner Partei den Rücken -- nicht zuletzt, weil er sich im Zusammenhang mit der Ernennung eines neuen hannoverschen Polizeipräsidenten von den Genossen "menschlich enttäuscht" fühlte.
Solche Übertritte sind keine Einzelfälle: Allein in der ersten Legislaturperiode des Bundestags wechselten 53 Abgeordnete die Fraktion, im zweiten Bundestag waren es 40, und im dritten monierte der damalige Bundestagspräsident Eugen Gerstenmaler schließlich: "So einfach kann man auch nicht unter Berufung auf Artikel 38 ... zwischen den Fraktionen hin und her wechseln." Der Präsident im April 1958 unter "Beifall im ganzen Hause": "Aber tut er es, dann wird die Frage der Niederlegung seines Mandats zwar nicht de jure, aber moralisch aktuell."
Elf Jahre lang blieb es bei bloßer Moral. Eine rechtliche Lösung, die Gerstenmaler seinerzeit noch ausschloß, wird erstmals jetzt ernsthaft diskutiert. In Rheinland-Pfalz forderte vorletzte Woche der FDP-Landesvorsitzende und Finanzminister Dr. Hermann Eicher, der Gesetzgeber müsse dem "Mißstand abhelfen", daß Parlamentarier trotz Parteiaustritt ihr Mandat in andere Fraktionen mitnehmen. In Schleswig-Holstein sprach der "Südschleswigsche Wählerverband" (SSW> von "Überlegungen, ob Listenmandate bei Parteiwechsel nicht zurückgegeben werden sollten".
Am weitesten gediehen sind solche Überlegungen In Niedersachsen, wo Innenminister Richard Lehners (SPD) seine Hausjuristen beauftragte, die "Frage des Mandatsverlustes eines Abgeordneten beim Wechsel seiner Zugehörigkeit zu einer politischen Partei" zu überprüfen, nachdem ihn der alarmierende Sitzzuwachs beim Koalitionspartner CDU beunruhigt hatte. Lehners: "Klar, das hat mich gefuchst."
Die Juristen benötigten nur eine Woche, dann befanden sie, daß Abgeordnete nicht allein auf den Gewissens-Artikel 38 des Grundgesetzes pochen können, sondern auch beachten müssen, was im Artikel 21 steht: "Die Parteien wirken bei der politischen Willensbildung des Volkes mit."
Über die Bedeutung dieser Klausel unterrichteten sich die Lehners-Juristen in einem Urteil des Bundesverfassungsgerichts. "In der Demokratie von heute", heißt es da, "haben die Parteien allein die Möglichkeit, die Wähler zu politisch aktionsfähigen Gruppen zusammenzuschließen. Sie erscheinen geradezu als das Sprachrohr, dessen sich das mündig gewordene Volk bedient, um ... politische Entscheidungen fällen zu können."
Logische Konsequenz sei, schlossen die Beamten, "daß der Austritt eines Abgeordneten aus seiner Partei zum Mandatsverlust führt". Außerdem so ließ sich Innenminister Lehners unterrichten, stünde einer entsprechenden Änderung der niedersächsischen Verfassung auch nicht die Bestimmung des Grundgesetzes entgegen, wonach die Länderverfassungen den "Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates" entsprechen müssen.
Dennoch ist es verfassungsrechtlich gar nicht so sicher, ob das Problem vom Gesetzgeber überhaupt gelöst werden kann. Denn es gibt Grundsätze der Verfassung, die das Parlament selbst einstimmig nicht ändern darf. Einer dieser Grundsätze ist Artikel 20 Absatz 2 Satz 1: "Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus." Diesen Grundsatz dürfen auch Länderverfassungen nicht einschränken, denn Bundesrecht bricht Landesrecht.
Daß Artikel 38 des Grundgesetzes, der Abgeordnete von jeder Weisung freistellt, mit dem Grundsatz der Mitwirkung von Parteien an der politischen Willensbildung des Volkes (Artikel 21> kollidieren kann, ist für Verfassungsrechtler notwendige Folge der Doppelstellung des Abgeordneten als Vertreter des gesamten Volkes und zugleich als Exponent einer Partei.
Grundrechtskommentatoren stimmen darin überein, daß in diesem Konflikt Artikel 38 als Spezialvorschrift Vorrang hat. Denn ein Abgeordneter vertrete nicht einzelne Wählergruppen, etwa jenes Wahlkreises, in dem er gewählt wurde, sondern das ganze Volk in allen Wahlkreisen.
Würde per Gesetz das Mandat mit der Parteizugehörigkeit künftig gekoppelt, so ginge beim Parteiwechsel die Gewalt letztlich nicht mehr vom Volk, sondern von Parteien aus, die aber an der Willensbildung des Volkes laut Grundgesetz lediglich mitwirken sollen.
So wird letztlich eben doch nur der Appell an das Gewissen der Überläufer bleiben. Rechtliche Nachhilfe wird die Mandatsniederlegung schwerlich erzwingen können.
Trotz verfassungsrechtlicher Bedenken und Widerstandes aus den Reihen der Niedersachsen-CDU ist Innenminister Lehners entschlossen, seinen Plan demnächst der SPD-Fraktion zu unterbreiten. Lehners: "Es ist mein politischer Wille."

DER SPIEGEL 47/1969
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