23.09.1968

FEINDSTAATEN-KLAUSELForm des Klassenkampfs

Bonns zweiter Kanzler Ludwig Erhard hatte vor drei Jahren selbstsicher verkündet: "Die Nachkriegszeit ist zu Ende." Bonns dritter Kanzler Kurt Georg Kiesinger mußte erkennen, daß sie noch gar nicht begonnen hat.
Denn 23 Jahre nach dem verlorenen Krieg haben die Deutschen den Frieden noch nicht gewonnen. Von neuem beansprucht die Sowjet-Union ein Recht, das ihr vor genau 24 Jahren im Kriege gegen Hitler zugestanden wurde: in Deutschland zu marschieren.
Damals, am 21. August 1944, drei Monate nach der alliierten Invasion in Nord-Frankreich, waren die Außenminister der USA, Großbritanniens, Chinas und der Sowjet-Union in Dumbarton Oaks, einem Landhaus der US-Regierung in der Nähe Washingtons, zusammengekommen, um den Entwurf einer "Charta der Vereinten Nationen" zu paraphieren.
Acht Monate später, am 25. April 1945, stimmten die kriegführenden Alliierten und ihre 42 Verbündeten dem Entwurf zu. Die neue Friedensordnung sollte alle Nationen für alle Zeit vor gewaltsamer Bedrohung schützen. Ausgeschlossen von der Uno-Schutzgarantie blieben nur Hitlers Deutsches Reich und reine Verbündeten: Die Artikel 53 und 107 der Uno-Charta entzogen diese "Feindstaaten" auf unbeschränkte Zeit der Uno-Kompetenz (siehe Kasten Seite 27).
Nach der deutschen Kapitulation machte die Sowjet-Union bis 1952 siebenmal von den Feindstaatenklauseln Gebrauch; so, als sie
* 1948 bei der Blockade Berlins den Uno-Sicherheitsrat unter Berufung auf den Artikel 107 durch ihr Veto daran hinderte, den Fall vor die Vollversammlung zu bringen; > 1950 bei der Uno-Debatte über die Lage der Kriegsgefangenen in Rußland die Vereinten Nationen unter Hinweis auf den Artikel 107 für unzuständig erklärte.
Doch dann verschwanden die Feindstaatenklauseln auch aus dem Arsenal der Sowjet-Diplomatie.
Die ehemaligen Hitler-Verbündeten Bulgarien, Ungarn, Rumänien, Italien, Finnland und Japan wurden selbst Mitglieder der Uno. Und die Westmächte versprachen der Bundesrepublik in ihrer Londoner Erklärung vom 3. Oktober 1954, sie entsprechend dem Artikel 2 der Uno-Charta (Achtung der souveränen Gleichheit, Nichteinmischung in die inneren Angelegenheiten) als gleichberechtigten Staat zu betrachten. Ein Jahr danach versicherte auch die Sowjet-Union der DDR, daß die gegenseitigen Beziehungen "auf voller Gleichberechtigung, gegenseitiger Achtung der Souveränität ... beruhen". Doch der Schein trog. Zwölf Jahre später, im November 1967, kramte Moskau die Uno-Klauseln wider die feindlichen Staaten aus der Rumpelkammer des Völkerrechts. In einem Aide-mémoire an die Bonner Regierung wies die Sowjetregierung darauf hin, daß sie sich entsprechend der Uno-Charta weiterhin zu "Maßnahmen gegen irgendeinen Feindstaat" -- und mithin auch gegen die Bundesrepublik -- berechtigt fühle.
Die Bundesrepublik, so dozierte die Sowjetregierung, könne "keinen Anspruch auf die gleiche Stellung, wie sie die anderen europäischen Staaten haben ... erheben". Denn: "Im Unterschied zu diesen Staaten hat die BRD nicht nur keinen Friedensvertrag, sondern betreibt außerdem eine Politik, die den Frieden bedroht."
Schwaben-Kanzler Kiesinger forcht sich: "Die Sowjet-Union könnte die Charta der UN zum Vorwand nehmen, um bei uns gewaltsam zu intervenieren." Offenbar wolle der Kreml "uns in die Knie zwingen".
Und des Kanzlers außenpolitischer Zuredner Eugen Gerstenmaler bekam Angst, "daß sich der Kreml das Recht vorbehalten will, wenn immer ihm das richtig erscheint ... gegen die Bundesrepublik ... vorzugehen, wie er es jetzt gegen die Tschechoslowakei tut".
Zwar versuchte Außenminister Willy Brandt mit der Versicherung zu beruhigen, die westlichen Alliierten hielten die Feindstaatenklauseln für "obsolet", für überholt. Doch schnell stellte sich heraus, daß die Bündnispartner von diesen Klauseln noch nie ausdrücklich abgerückt waren. Und auch Brandt mußte einräumen: "Selbst haben sie dies so deutlich noch nicht erklärt."
In der Tat: Von keiner der Siegermächte wurden die Verliererklauseln je außer Kraft gesetzt. Unter Völkerrechtlern aber ist obendrein noch strittig, ob sie je in Kraft treten könnten.
Geht man -- wie die Juristen des Bonner AA -- davon aus, daß die Regeln des allgemeinen Völkerrechts, die jedes Staates Integrität garantieren, über der Uno-Charta stehen, so sind die Feindstaatenartikel nichts als reines Verfahrensrecht der Uno. Prägnant resümierte die "Frankfurter Allgemeine" die Bonner Sicht: "Die Feindstaaten sollten kein Recht haben, die Uno um Hilfe .anzurufen. Das ist alles."
Geht man jedoch -- wie sowjetische Völkerrechtler -- davon aus, daß die Uno-Charta das Völkerrecht ist, so ermächtigen die Feindstaatenklauseln die Siegermächte zu den von Moskau angedrohten "Maßnahmen".
Stellt man -- wie das Bonner AA -- den Nato-Vertrag "als Lex specialis über die Uno-Charta" (Willy Brandt), so sind die Feindstaatenklauseln für die Dauer des Bündnisses nicht anwendbar.
Stellt man aber -- wie die Rechtslehrer des Ostens -- die Uno-Charta über den Nato-Vertrag, so gehen die Feindstaatenklauseln im Falle einer "aggressiven Politik" der Bundesregierung den Bündnisverpflichtungen der westlichen Nato-Partner vor.
Uneins sind sich Moskau und der Westen überdies darüber, wer nach Artikel 107 der Uno-Charta -- wenn überhaupt -- wo intervenieren kann.
Nach Auffassung der Westmächte nämlich beschränkt das Potsdamer Abkommen die in Artikel 107 festgestellte "Verantwortung für solche Maßnahmen" auf das Besatzungsgebiet der jeweiligen Siegermacht. Verantwortung für "Deutschland als Ganzes" könnten die vier ehemaligen Besatzungsmächte nur gemeinsam wahrnehmen.
Die Sowjetregierung hingegen legt das Potsdamer Abkommen so aus, als räume es jedem Signatarstaat das Recht ein, seine Verantwortung für Deutschland als Ganzes im Alleingang wahrzunehmen und notfalls auch zu intervenieren -- nach dem Grundsatz des Moskauer Völkerrechtlers D. B. Lewin·. "Völkerrecht ist eine Form des Klassenkampfs."
In solchem Wirrwarr der Interpretationen wandte sich die Bundesregierung hilfesuchend an ihre drei großen westlichen Bündnispartner: Doch verbindliche Rechtsauskunft mochten auch sie nicht erteilen.
London erklärte, es betrachte "die sogenannten Feindstaatenklauseln als irrelevant in dieser Situation". In welcher Situation sie relevant sein könnten, ließ die britische Regierung offen.
Paris befand, die russische Interpretation sei "mißbräuchlich und ungenau". Wie genau sie ist, sagte die französische Regierung nicht.
Und Washington versicherte, daß die Artikel 53 und 107 der Sowjet-Union nicht das Recht einräumten, "einseitig mit Gewalt in der Bundesrepublik Deutschland zu intervenieren". Ob eine mehrseitige Intervention möglich wäre, verschwieg das Weiße Haus.
Bonn war so klug als wie zuvor. Kanzler Kiesinger mochte nun plötzlich das "dumme Gerede der Nichtjuristen" nicht mehr hören. Vor dem Fraktionsvorstand der CDU/CSU rüffelte er am letzten Mittwoch Parteifreunde, die sich -- wie er -- über die Feindstaatenklauseln allzusehr auf geregt hatten. Denn wer das tue, so meinte der Regierungschef, erkenne damit indirekt den russischen Standpunkt an, daß sie anwendbar seien.
Die Polit-Planer des Auswärtigen Amts haben mittlerweile in den so bedrohlich scheinenden Uno-Klauseln gar wohltuende Wirkungen für die deutsche Wiedervereinigungspolitik entdeckt.
AA-Chef Brandt: "In den Artikeln steckt etwas, was wir nicht einfach beiseite schieben sollten, nämlich die Verantwortung der vier Mächte gegenüber Deutschland als Ganzem -- bis zu einer friedensvertraglichen Regelung."

DER SPIEGEL 39/1968
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