03.06.1968

ABHÖRGESETZ Glatt gebügelt

Fast ein Vierteljahrhundert lang diente die deutsche Post fremden Mächten. In Hinterstuben westdeutscher Postämter waren regelmäßig Ausländer zu Gast, die freundlich grüßten, Telephonleitungen anzapften, bündelweise Briefschaften einpackten und mitunter Whisky und Zigaretten daließen.
Das geschah diskret, aber die Post wußte, was sie tat. Sie gehorchte alliiertem Recht: Die Fremden durchlöcherten das im deutschen Grundgesetz verankerte Post- und Fernmeldegeheimnis, um sich Nachrichten und Informationen zu verschaffen.
Jetzt, 23 Jahre nach der Kapitulation, sollen die alliierten Mitleser und Mithörer ihre Post-Posten aufgeben und deutschen Schnüfflern Platz machen. Am Donnerstag letzter Woche beschloß der Bundestag, die Bonner Souveränität zu komplettieren und künftig Geheimnisse in eigener Regie zu erforschen.
Das Gesetz gehört zum Bündel der Notstandsgesetzgebung. Aber ob Notstand da ist oder nicht: Künftig darf gelauscht werden -- legalisiert durch eine der umstrittensten und fragwürdigsten Paragraphensammlungen der deutschen Nachkriegsgeschichte.
Das Abhörgesetz löst entsprechende alliierte Rechte ab, welche die Sieger 1945 -- zur Kontrolle der Besiegten und zum eigenen Nutzen -- in Anspruch genommen und später nach Gründung der Bundesrepublik sich vertraglich weiterhin vorbehalten hatten.
Als offizielle Begründung dafür, daß sie den Deutschen in die Korrespondenz schauten und in Telephongespräche hineinhörten, gaben die Alliierten stets die Sorge um die eigene Sicherheit an. Doch tatsächlich fielen dabei für die Besatzer auch interessante Informationen über Wirtschaft und Wissenschaft der Deutschen ab.
Zunächst hatten sich die alliierten Oberwacher selber in den deutschen Post- und Fernmeldeämtern etabliert. Hinter verschlossenen Türen schalteten sie sich, ohne deutsches Zutun, in Telephonate ein, ließen interessante Passagen mitstenographieren oder öffneten die Briefe verdächtiger Personen. So wurde bis 1955 der gesamte Brief verkehr in Ostblockländer pauschal gefilzt.
Mählich gelang es der Post, die ungebetenen Untermieter aus den Amtsgebäuden hinauszukomplimentieren. Die alliierten Geheimdienstler bezogen eigene Häuser, achteten jedoch darauf, daß die Entfernung vom eigenen Horchposten zum Postamt nicht zu groß wurde -- weil sie die vom Fernsprechamt zur Telephonüberwachung berechnete Leitungsmiete möglichst drücken wollten.
Die Technik wurde verfeinert. Statt der Abhörer mit Stenoblock und Stift wurden Tonbandgeräte an Verbindungskabel angeschlossen: mit Tonschleuse, die Fremdgeräusche ausschaltete, und Energieausgleicher, der die Lautstärke stabilisierte. Zur Fernschreibkontrolle genügte es, ein Mitlesegerät parallel zu schalten.
Bei der Postzensur allerdings blieben die Brief-Öffner, wie die alten Römer, aufs Dampfbad angewiesen. Die Umschläge wurden über Wasserdampf geöffnet und -- nach Einsichtnahme in die Schriftstücke -- wieder zugeklebt und glattgebügelt. Ein Experte des Bundesinnenministeriums über diese stümperhafte Praxis: "Fachleute können sofort erkennen, ob ein Brief geöffnet worden ist."
Zwischen Deutschen und Alliierten spielte sich so etwas wie Amtshilfe ein. Bei jeder Oberpostdirektion wurde ein höherer Beamter, meist zugleich der Geheimschutzbeauftragte der Behörde, als Kontaktmann zu den Abhörern bestimmt. Bei ihm lieferten die Alliierten ihre Kontrollwünsche auf.
Zur Tarnung ihrer Absichten und um eine Warnung des Verdächtigten möglichst auszuschließen, gaben sie Sammelbestellungen auf: So baten sie um die Durchschaltung von beispielsweise zehn aufeinanderfolgenden Telephonnummern eines Ortsnetzes, aus der sie sich dann den allein interessanten Anschluß herauspickten; so forderten sie die Auslieferung aller Postsachen von zehn nebeneinander wohnenden Adressaten und öffneten dann nur die Briefschaften des wirklich Beschatteten.
Der deutsche Kontaktbeamte informierte seinen Präsidenten und den zuständigen Abteilungsleiter. Dann gab er die Schaltorder an das zuständige Fernmeldeamt und den Sortierauftrag an das Heimatpostamt des Verdächtigten weiter. Dort wurde der Stellenvorsteher der Briefzustellung vom Amtsvorsteher angewiesen, persönlich und möglichst unauffällig die gewünschte Post der Eingangsverteilung zu entnehmen und einem alliierten Kurier zu übergeben.
An den Schaltstellen und Tonbandgeräten wie vor den Leselampen in den Residenzbüros der westalliierten Geheimdienste saßen deutsche Hilfswillige und Emigranten aus den Ostblockländern, die sich Amerikanern, Briten und Franzosen als Dolmetscher verdungen hatten.
Stets drängten die Postler auf zügige Lektüre. Sie erreichten, daß die ausgefolgten Briefe in der Regel bereits nach wenigen Stunden wieder zurückgebracht und höchstens um eine Zustellung verspätet ausgeliefert wurden. So half die Post mit, den Schein zu wahren, das grundgesetzlich garantierte Briefgeheimnis bestehe tatsächlich.
Erfahrene Spione waren mit solcher Überwachung freilich kaum zu entlarven. Branchen-Routiniers pflegten präparierte Briefe an sich selber zu adressieren und nach Empfang festzustellen, ob die gegnerische Abwehr sie bereits ausgemacht hatte.
Auch nach Gründung der Bundesrepublik waren die Alliierten weiterhin im und auf Draht. So bestimmte Artikel 5 Absatz 2 des Deutschland-Vertrages vom 23. Oktober 1954, daß "die von den drei Mächten bisher innegehabten oder ausgeübten Rechte in bezug auf den Schutz der Sicherheit von in der Bundesrepublik stationierten Streitkräften" von diesen Mächten "zeitweilig ... beibehalten werden".
Ein weiteres Reservat sicherten sich die ehemaligen Besatzungsmächte im Truppenvertrag vom 23. Oktober 1954, der in Artikel 4 die Deutschen zu enger nachrichtendienstlicher Zusammenarbeit mit den Alliierten verpflichtete. Dieses Obligo wurde am 3. August 1959 spezifiziert: "Die ... Zusammenarbeit erstreckt sich insbesondere auf die Förderung und Wahrung der Sicherheit sowie den Schutz des Vermögens der Bundesrepublik, der Entsendestaaten und der Truppen, namentlich auf die Sammlung, den Austausch und den Schutz aller Nachrichten, die für diese Zwecke von Bedeutung sind."
In dieser Klausel sahen die mittlerweile etablierten deutschen Geheimdienste -- Verfassungsschutz (BfV), Chef: Hubert Schrübbers; Bundesnachrichtendienst (BND), Chef: Gerhard Wessel; und Militärischer Abschirm-Dienst (MAD), Chef: Armin Eck -- eine Chance zum Mithören, obwohl sie das nach dem Grundgesetz nicht durften. Denn Artikel 10 der Verfassung dekretierte: "Das Briefgeheimnis sowie das Post- und Fernmeldegeheimnis sind unverletzlich." Und: "Beschränkungen dürfen nur aufgrund eines Gesetzes angeordnet werden." Ein solches Gesetz aber gab es -- bis zur letzten Woche -- nicht,
Die deutschen Geheimdienste arrangierten sich vielmehr mit den Besatzungsmächten etwas außerhalb der Legalität, ganz innerhalb der Kollegialität. Die Alliierten überließen den Deutschen Tonbänder und Photokopien, dafür lieferten BND, Verfassungsschutz und MAD eigene nachrichtendienstliche Erkenntnisse. Der Service klappte so gut, daß sich die Regierung nicht gedrängt fühlen mochte, das vom Grundgesetz geforderte, aber unpopuläre Gesetz über Lesen und Lauschen vorzulegen.
1958 hielt der damalige Innenminister Gerhard Schröder die nach dem Gesetz fragende FDP mit der Antwort hin, der "Entwurf sei in Vorbereitung". Als im November 1962, durch die SPIEGEL-Affäre aufgeschreckt, die SPD nachstieß" meldete Schröder-Nachfolger Hermann Höcherl wiederum: "Die Vorarbeiten an dem Entwurf ... sind fortgeführt worden."
Erst als die Verfassungsschützer Wolfgang Bethke und Werner Pätsch im Jahre 1963 enthüllten, in welchem Umfang deutsche Nachrichtendienste über den alliierten Abhördraht in die deutsche Intimsphäre eingedrungen waren, wurde das Parlament aktiv.
Minister Höcherl, der seine Verfassungsschützer "nicht den ganzen Tag mit dem Grundgesetz unter dem Arm herumlaufen" lassen wollte, wurde beinahe gestürzt und schließlich gezwungen, dem Bundeskabinett einen Gesetzentwurf zur Beschränkung des Post- und Fernmeldegeheimnisses vorzulegen.
Dieser Entwurf wollte die Verantwortung für Hören und Sehen von Bonn nach Karlsruhe schieben: von den Politikern zu den Richtern des Bundesgerichtshof es. Die BGH-Senatspräsidenten sollten -- so Höcherls Plan -- jeden einzelnen Antrag der deutschen Geheimdienstier auf Mithören und Mitlesen genehmigen und damit das ganze Schnüffel-System rechtlich abdecken.
Mit dieser Trickschaltung hoffte Höcherl offenbar zwei Grundgesetzartikel zu verdunkeln: den "Anspruch auf rechtliches Gehör" (Artikel 103) und die Rechtsweggarantie (Artikel 19). Denn, so spekulierte der Bayer, wenn die Bundesrichter das Abhören anordneten, so wäre das einer richterlichen Entscheidung in letzter Instanz gleichzusetzen; den Delinquenten bliebe der Rechtsweg versperrt.
Doch die Richter in den roten Roben sperrten sich. Der damalige Chef-Präsident des BGH, Bruno Heusinger: "Das ist eine der Justiz wesensfremde Aufgabe." Die Richter meinten, einen "so tiefen Eingriff in die Intimsphäre" (Senatspräsident Eberhard Rotberg> solle eher eine politische Persönlichkeit verantworten, etwa ein "Staatsschutzbeauftragter" nach dem Beispiel des Wehrbeauftragten.
Von Deutschlands höchsten Richtern verlassen, packte Höcherl seinen Plan ein. Erst die Große Koalition zimmerte entschlossen einen Gesetzentwurf und peitschte ihn mit ihrer Mammut-Mehrheit am Mittwoch und Donnerstag letzter Woche durchs Parlament.
Das Gesetz sieht in seinen Kernsätzen vor:
* Verfassungsschutz von Bund und Ländern, BND und MAD sind berechtigt, "dem Brief-, Post- oder Fernmeldegeheimnis unterliegende Sendungen zu öffnen und einzusehen sowie den Fernschreibverkehr mitzulesen, den Fernmeldeverkehr abzuhören und auf Tonträger aufzunehmen".
* Die Deutsche Bundespost ist diesen Behörden zur Amtshilfe verpflichtet.
Abhören und Mitlesen sind nicht erst zulässig, wenn ein konkreter Tatverdacht vorliegt, sondern bereits dann, "wenn tatsächliche Anhaltspunkte für den Verdacht bestehen", daß staats-, hoch- oder landesverräterische Delikte geplant sind, begangen werden oder begangen worden sind.
* Abhören und Mitlesen ist den Geheimdiensten bereits gestattet "zur Sammlung von Nachrichten über Sachverhalte, deren Kenntnis notwendig ist, um die Gefahr eines bewaffneten Angriffs auf die Bundesrepublik Deutschland rechtzeitig zu erkennen ...".
Zwar hat der BND seinen pauschalen Wunsch nicht durchsetzen können, schlechthin "bestimmte Bereiche des Post- und Fernmeldeverkehrs" kontrollieren zu dürfen -- beispielsweise einen ganzen Häuserblock, einen Stadtteil oder eine ganze Personengruppe. Doch mochte die Große Koalition General Gehlens Abwehrdienst -- seit 1. Mai unter Führung von Generalleutnant Gerhard Wessel -- nicht jegliches Aufklärungsmittel versagen, obwohl dem BND Aufklärung nur im Ausland, also außerhalb des Hoheitsgebietes der Bundesrepublik, obliegt.
So dürfen sich nun auch die BND-Leute auf Antrag in "Post- und Fernmeldebeziehungen" auf bundesrepublikanischem Boden einschalten, zum Beispiel in Auslandsgespräche nach dem Ostblock.
Sogar völlig unverdächtige Staatsbürger und Besucher der Bundesrepublik müssen es dulden, daß man ihre Briefe liest und ihre Gespräche abhört. Nach Paragraph 2 des neuen Abhörgesetzes kann sich die Überwachung nämlich auch "gegen Personen richten, von denen aufgrund bestimmter Tatsachen anzunehmen ist, daß sie für den Verdächtigen bestimmte oder von ihm herrührende Mitteilungen entgegennehmen oder weitergeben oder daß der Verdächtige ihren Anschluß benutzt".
Jede Schnüffelaktion muß nur von einem Bundesminister -- wahrscheinlich dem Innenminister -- oder bei den Landesämtern für Verfassungsschutz von der zuständigen obersten Landesbehörde genehmigt werden. Der Geheimdienst-Minister braucht seine "Beschränkungsmaßnahmen" nicht gegenüber dem Parlament, sondern nur gegenüber einer Dreier-Kommission zu verantworten. Aber wer diese Kommissäre sein werden, ist bis jetzt nicht festgelegt -- fest steht nur, daß sie von einem aus fünf Bundestagsabgeordneten bestehenden Gremium zu "bestellen" sind, das seinerseits vom Parlament "bestimmt" wird.
Doch wer auch immer "bestellt" werden mag, die geheimen Regierungsorgane zu kontrollieren: Die Regierung muß vor der Bestallung der drei Kommissionsmitglieder von den fünf Abgeordneten gehört werden. So mischt die Regierung bereits bei der Auswahl ihrer Kontrolleure mit.
Bei solchem rechtstheoretischen Raffinement der Gesetzesmacher mochten es die so begünstigten Geheimdienstler an praktischer Perfektion nicht fehlen lassen: Schon lange vor Verabschiedung des Gesetzes inspizierten Vertreter der deutschen Dienste ihre künftigen Arbeitsmöglichkeiten und erstellten Pläne über die weitere Verwendbarkeit der alliierten Abhörstudios und Kopierräume.
Versuche der Informationssammler, diese Räume aus Ersparnisgründen wieder in posteigene Gebäude zurückzuverlegen, wurden von Dollingers blauer Garde bereits im Keim erstickt. Die Postler möchten solche Beamten-Kollegen weit weg wissen.
Und nur im Gebiet der ehemaligen US-Zone können Bonns Abhörer einen einigermaßen intakten Kontrollapparat übernehmen, einschließlich geschulter deutscher Hilfswilliger und sprachenkundiger ausländischer Gastarbeiter. Engländer und Franzosen haben in den letzten Jahren weitgehend auf das Abhören verzichtet.
So können die Franzosen den Deutschen nicht eine einzige Hilfskraft offerieren, die Engländer nur etwa fünf. Die Amerikaner hingegen, deren Abhörbänder rastlos rotieren, bieten fast 500 Auswerter zur Übernahme an. Ein deutscher Abwehrmann zum SPIEGEL: "Die Amerikaner haben schamlos Mißbrauch getrieben."
Besonders beflissen schalteten sich die Lauscher von der Central Intelligence Agency (CIA) in die Gespräche ihrer deutschen Kollegen von BND, Verfassungsschutz und MAD ein. Und nach deutschen Beobachtungen setzten die amerikanischen Bündnispartner ihren Apparat in letzter Zeit vorwiegend auch zur Überwachung von Ost-West-Wirtschaftsbeziehungen und zur Aufdeckung möglicher Embargo-Umgehungen durch die Deutschen ein, während die Engländer -- nach deutschen Erfahrungen -- sich ziemlich einseitig für wirtschaftliche Vorgänge interessierten.
Doch auch nach der Übernahme des Kontrollapparates durch die Deutschen werden die Alliierten noch von der Überwachung profitieren; freilich nur noch bei einem gesetzlich genau fixierten Tatbestand: beim Verdacht einer Straftat "gegen die Sicherheit der in der Bundesrepublik Deutschland stationierten Truppen der nichtdeutschen Vertragsstaaten des Nordatlantikvertrages". Dann müssen die deutschen Lauscher und Lektoren den Alliierten Amtshilfe leisten.
Ob der nunmehr bundeseigene Schnüffel-Mechanismus nach den Vorstellungen seiner Erfinder überhaupt praktiziert werden kann, ist nicht gewiß. Denn: Staatsrechtler halten das Abhör-Gesetz für verfassungswidrig.
Sie verweisen auf Artikel 79 (Absatz 3) des Grundgesetzes, wonach der Kernbestand der Verfassung nicht angetastet werden darf. Zu diesem Kernbestand der verfassungsmäßigen Ordnung aber gehört auch das Rechtsstaatsprinzip. Und ein Wesensmerkmal dieser Rechtsstaatlichkeit -- so hat das Bundesverfassungsgericht mehrfach festgestellt -- ist die Rechtssicherheit.
Grundrechtskommentatoren stimmen darin überein, daß die Garantie des Rechtsweges -- "wird jemand durch die Öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt, so steht ihm der Rechtsweg offen ..." (Artikel 19 Absatz 4) -- ein untrennbarer Bestandteil solcher Rechtssicherheit ist.
Schon 1960 hat auch das Bundesverfassungsgericht entschieden, daß der Rechtsweg-Artikel der Verfassung "die Selbstherrlichkeit der vollziehenden Gewalt im Verhältnis zum Bürger beseitigt" und "kein Akt der Exekutive. der in Rechte des Bürgers eingreift, richterlicher Nachprüfung entzogen werden kann".
Eben diese Prüfung aber wollen die Notständler mit dem Abhörgesetz verhindern. Werden Briefe geöffnet und Telephongespräche abgehört, dann hat der Betroffene nicht das Recht, diesen Eingriff in seine Privatsphäre gerichtlich überprüfen zu lassen.
Solche Praxis erscheint als ein unzulässiger Verstoß gegen Grundsätze der Verfassung, der auch nicht dadurch verharmlost wird, daß sich der Betroffene beschwerdeführend an die Dreier-Kommission wenden kann. Denn dieses Trio ist kein Organ irgendeiner Gerichtsbarkeit. Und auch seine Entscheidungen sind mit keinem Rechtsmittel anfechtbar.

DER SPIEGEL 23/1968
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