17.03.1965

BONN / HALLSTEIN-DOKTRINBratpfanne vor der Sonne

Zehn Jahre war die Hallstein-Doktrin oberstes Gesetz der Bonner Außenpolitik. Chruschtschow nannte sie den Versuch, "mit einer Bratpfanne die Sonne zu verdecken", "Carlo Schmid einien "Lehrsatz der bundesrepublikanischen Außenpolitik". Die christlich demokratische Staatspartei hielt sie in Ehren wie einen Fetisch. Sie hat den westdeutschen Staat Milliarden gekostet. Und dennoch ist sie nie definiert, niedergeschrieben oder verkündet worden. Sie ist in keinem Parlamentsbeschluß und in keiner Regierungserklärung formuliert.
Sie ist dabei so deutsch wie es eigentlich nur eine Weltanschauung seien kann: Ihre Wurzeln sind schlechtes Gewissen; sie trägt den Namen eines Professors, der mit ihr soviel zu tun hat wie Hindenburg mit dem Sieg bei Tannenberg; und ihre Haltbarkeit entsprach der Qualität deutscher Wertarbeit; sie überdauerte die kühnsten Erwartungen ihrer Schöpfer, ohne zum Ziel zu führen.
Sie wurde zum außenpolitischen Symbol der Bundesrepublik und löst
sich heute in der schwersten außenpolitischen Krise des jungen Staates wieder in das auf, was sie ursprünglich war: ein unfaßbares Schemen.
"Was ist die Hallstein-Doktrin?" fragten letzte Woche in München die "Abendzeitung" und in Hamburg das "Abendecho". Es antworteten:
- Ein Feuerwehrmann: "Wird schon was sein. Irgend so'n Schiet, oder?"
- Eine 18jährige: "Wie soll ich wissen, was das ist? Bestimmt nichts Rassiges ... Ist wohl nur etwas für Männer."
- Ein Vertreter: "Irgendein neuer
Modetanz vielleicht?"
- Eine Nonne: "Das kann ich Ihnen
nicht sagen."
- Ein Bundeswehrgefreiter: "Nee, kenn' ick nicht."
Einer der Chefarchitekten der Bonner Außenpolitik, Professor Wilhelm G. Grewe, wußte es besser: "Seit einigen Jahren", so schrieb Grewe 1960, "gibt es im politischen Sprachgebrauch der deutschen Publizistik den Begriff Hallstein -Doktrin*. Damit wird der politische Grundsatz bezeichnet, nach dem die Bundesrepublik keine diplomatischen Beziehungen mit Staaten unterhält (außer der Sowjet-Union), die ihrerseits diplomatische Beziehungen mit der 'DDR' pflegen."
Doch eben dieser Grundsatz ist nirgends aufgezeichnet. Nicht nur Nonnen und Gefreite sind daher überfordert, wenn es gilt, die Hallstein-Doktrin zu definieren. Das Paradox einer Doktrin, die jeder kennt und die es offiziell nicht schwarz auf weiß gibt, ist entscheidender Teil des maßlosen Bonner Versuchs, Anspruch und Wirklichkeit der Nachkriegszeit miteinander, in Einklang zu bringen, die siriusweit voneinander entfernt sind.
- Die Wirklichkeit: zwei deutsche Teilstaaten als Resultat des von Deutschland total geführten und total verlorenen Krieges.
- Der Anspruch: Nur die Bundesrepublik hat die Nachfolge des Deutschen Reiches angetreten, das auch nach der Kapitulation vom 8. Mai 1945 in den Grenzen vom 31. Dezember 1937 fortbestand.
Der Anspruch der Bundesrepublik, einziger legitimer deutscher Staat zu sein, wurde schon 1949 in der Präambel des Grundgesetzes formuliert: "Das Deutsche Volk" habe, "von dem Willen beseelt, seine nationale und staatliche Einheit zu wahren", die Verfassung beschlossen und dabei auch für jene Deutschen gehandelt, denen mitzuwirken versagt war".
Damit war der Alleinvertretungs -Anspruch der Bundesregierung, oberstes Vollzugsorgan des "gesamten Deutschen Volkes" zu sein, begründet.
Als die drei Westmächte am 6. März 1951 das Besatzungsstatut lockerten und der Bundesregierung das Recht zubilligten, mit anderen Staaten diplomatische Beziehungen zu unterhalten, stellte sich die Frage, wie dieser Anspruch in der diplomatischen Praxis durchzusetzen sei.
Die erste Krise kam allerdings erst drei Jahre später. Am 25. März 1954 erklärte die Sowjetregierung, sie werde mit der Sowjetzone diplomatische Beziehungen aufnehmen "wie mit anderen souveränen Staaten".
Wenige Tage später antwortete Kanzler und Außenminister Konrad Adenauer im Deutschen Bundestag: "Die sowjetische Erklärung vermag jedoch nichts gegen die Tatsache, daß es nur einen deutschen Staat gibt, gegeben hat und geben wird und daß es einzig und allein die Organe der Bundesrepublik Deutschland sind, die heute diesen niemals untergegangenen deutschen Staat vertreten."
In der westlichen Welthälfte fand Adenauer Resonanz. Amerika, Großbritannien und Frankreich bestätigten im Oktober 1954 in den Pariser Verträgen das Recht der Bundesregierung, allein für ganz Deutschland zu sprechen. Alle Bundesgenossen im Nordatlantik -Pakt schlossen sich der Vertragsformel in einer gemeinsamen Erklärung an.
Doch nun legten die Sowjets dem Bonner Kanzler die Daumenschrauben an. Im Sommer 1955 luden sie ihn nach Moskau ein, und während seines September-Besuches offerierten sie ihm ein gefährliches Tauschgeschäft: 10 000 noch zurückgehaltene deutsche Kriegsgefangene und ungezählte deutsche Zivilisten gegen einen Bonner Botschafter in Moskau. Gegen den Rat seiner außenpolitischen Experten von Brentano, Hallstein und Grewe nahm Adenauer das kaum abweisbare Angebot an.
Seither gibt es in Moskau zwei deutsche Botschafter zweier deutscher Staaten. Das in der Verfassung begründete und von der Bundesregierung beanspruchte Alleinvertretungsrecht Bonns war vom Kanzler selbst mißachtet worden. Nun galt es, eine Konstruktion zu erfinden, die verhinderte, daß dieses Beispiel in anderen Ländern Schule mache.
Erste Maßnahme: Moskau wurde zum Sonderfall gestempelt, auf den sich keine andere Macht berufen könne. Die Bundesregierung begründete die Entsendung eines Botschafters mit dem Argument, die Sowjet-Union sei als Signatarmacht des Potsdamer Abkommens mitverantwortlich für Deutschland "als Ganzes", übe in Berlin Besatzungsrechte aus und sei nach den Vier-Mächte-Vereinbarungen verpflichtet, an der Wiedervereinigung Deutschlands mitzuwirken.
Eine Woche nach seiner Rückkehr aus Moskau verkündete Kanzler Adenauer im Bundestag erneut den Bonner Anspruch auf das Alleinvertretungsrecht für ganz Deutschland und warnte alle anderen Staaten: "Ich muß unzweideutig feststellen, daß die Bundesregierung auch künftig die Aufnahme diplomatischer Beziehungen mit der DDR durch dritte Staaten, mit denen sie offizielle Beziehungen unterhält, als einen unfreundlichen Akt ansehen würde, da er geeignet wäre, die Spaltung Deutschlands zu vertiefen."
Diese Kanzler-Erklärung beinhaltete, wie Außenminister Gerhard Schröder vergangenen Mittwoch im Bundestag mitteilte, erstmalig das, was "einem allgemeinen Sprachgebrauch folgend als die Hallstein-Doktrin bezeichnet" werde. Von einem automatischen Abbruch diplomatischer Beziehungen im Falle der DDR-Anerkennung - was sogar vom Botschafter Grewe als Inhalt der sogenannten Hallstein-Doktrin angesehen wurde - war damals jedoch überhaupt nicht die Rede.
Erst drei Monate nach des Kanzlers Besuch in Moskau und seiner Erklärung im Parlament wurden auf einer Botschafter-Konferenz im Auswärtigen Amt im Dezember 1955 diplomatische Gegenmaßnahmen im Detail besprochen. Chefplaner war Professor Grewe.
Schon auf dem Rückflug von Moskau hatte sich Deutschlands Star-Diplomat Wilhelm Grewe im Flugzeug Aufzeichnungen darüber gemacht, wie es nach dem Sündenfall an der Moskwa weitergehen könne.
Grewe erinnert sich: "Diese Aufzeichnungen habe ich (dem damaligen AA -Staatssekretär) Hallstein vorgelegt und mit ihm durchgesprochen, der mir noch im Flugzeug den Auftrag erteilte, meine Gedanken in meiner Abteilung weiter auszuarbeiten. Dies ist dann in den nächsten Tagen bereits geschehen. Hallstein zeigte reges Interesse an diesen Arbeiten, die von meiner Abteilung durchgeführt wurden."
Auf der Botschafter-Konferenz im Dezember trug Professor Grewe im Auftrag seines Außenministers Heinrich von Brentano die Arbeitsergebnisse seiner Abteilung als Diskussionsgrundlage vor.
Grewe: "Am zweiten Tag der Botschafter-Konferenz, am 9. Dezember, stimmten alle anwesenden Botschafter und Ministerialbeamten dem Grundsatz zu,
- daß die Aufnahme diplomatischer Beziehungen zur Sowjet-Union ein
Einzelfall bleiben soll, der nur aus dem besonderen Verhältnis der Sowjet-Union als Siegermacht gegenüber Gesamtdeutschland zu erklären ist;
- daß die Aufnahme diplomatischer
Beziehungen zu den übrigen Ostblockstaaten unterbleiben solle, wenngleich man sich um die Herstellung normaler zwischenstaatlicher Beziehungen bemühen sollte;
- daß die Aufnahme diplomatischer Beziehungen und die Anerkennung (de jure oder de facto) der DDR durch Drittstaaten als unfreundlicher Akt gegenüber der Bundesrepublik anzusehen ist, dem mit abgestuften Maßnahmen von Fall zu Fall zu begegnen sei."
In diesem Zusammenhang wurde auch der Abbruch diplomatischer Beziehungen erörtert. Grewe: "Der Abbruch diplomatischer Beziehungen wurde nicht grundsätzlich als Maxime erhoben. Er wurde als eine Möglichkeit im Rahmen der abgestuften Maßnahmen angesehen. Es gibt keinen fixierten Text dieses Beschlusses. Das Ganze ist eine politische Richtlinie, die den Umständen entsprechend zu handhaben ist." Dies war - sofern es den Termin überhaupt gibt - die Geburtsstunde der Hallstein-Doktrin. Ihr Schöpfer - sofern sie überhaupt einen Schöpfer hatte - hieß nicht Hallstein, sondern Grewe.
Grewe schrieb später über die "sogenannte Hallstein-Doktrin", daß sie "ausgerechnet mit dem Namen des Juristen Professor Hallstein" verbunden worden sei, gehe offenbar "auf das weitverbreitete dunkle Gefühl" zurück, es handle "sich um ein juristisches Prinzip".
Der wohlinformierte Bonner "FAZ" -Korrespondent Joachim Schwelien hatte schon 1958 von einer "Hallstein-Grewe -Doktrin" berichtet, und Presse-Staatssekretär Felix von Eckardt erläuterte 1960 noch einmal, daß "die sogenannte Hallstein-Doktrin nicht auf eine Weisung des Staatssekretärs" zurückgehe.
Außenminister Schröder möchte heute das Wort "Hallstein-Doktrin" gern durch "Alleinvertretungs-Anspruch" ersetzen. EWG-Präsident Hallstein, auf seinen Anteil an der Doktrin angesprochen, lehnte vergangene Woche mit Hinweis auf seine "internationale Stellung jeden persönlichen Kommentar" ab. Und Grewe sagte letzten Donnerstag zum SPIEGEL: "Ich würde sagen, man soll den Ausdruck Hallstein-Doktrin vermeiden und lieber von den politischen Richtlinien der Bundesregierung gegenüber Drittstaaten, die die DDR anerkennen, sprechen."
Die Forderung nach automatischem Abbruch diplomatischer Beziehungen im Falle einer DDR-Anerkennung haben diese Richtlinien nie enthalten.
Zu der Frage, wie sich die Bundesregierung im Falle einer Anerkennung Pankows durch eine ausländische Macht verhalten würde, erklärte Botschafter Grewe nach der Botschafter-Konferenz 1955: "Wir werden wahrscheinlich gar nicht anders können, als sehr ernste Konsequenzen daraus zu ziehen."
Und ein halbes Jahr später erklärte Außenminister Heinrich von Brentano im Juni 1956: "Die Bundesregierung müßte in einem solchen Falle ihre Beziehungen zu dem betreffenden Staat einer Überprüfung unterziehen."
Präziser oder weitgehender ist die sogenannte Hallstein-Doktrin offiziell nie gefaßt oder formuliert worden.
Botschafter Grewe antwortete letzte Woche auf die Frage, ob die Hallstein-Doktrin den Zwang zum Abbruch diplomatischer Beziehungen beinhalte: "Meines Wissens hat weder der Kanzler noch der Außenminister jemals die Hallstein -Doktrin in diesem Sinne ausgelegt."
Daß sich dennoch im Laufe der Jahre in der internationalen Politik die Vorstellung einnistete, der automatische Abbruch diplomatischer Beziehungen mit DDR-Anerkennern sei Inhalt der Hallstein-Doktrin, rührt daher, daß die Bundesregierung zwei Fälle der Aufnahme diplomatischer Beziehungen zur DDR mit der Abberufung ihres Botschafters quittierte:
- Im Oktober 1957 vereinbarte Jugoslawien den Austausch von Gesandten mit der DDR.
- Im Januar 1963 leitete Kuba den Austausch von Botschaftern mit Pankow ein.
In beiden Fällen brach Bonn die Beziehungen ab. Frankreich nimmt in
beiden Staaten seither die westdeutschen Interessen wahr. Die Behandlung der Hallstein-geschädigten Nationen war allerdings unterschiedlich. Mit Kuba wurden alle diplomatischen Beziehungen abgebrochen; die Jugoslawen, die nur einen Gesandten von Pankow aufnahmen, unterhalten weiterhin Generalkonsulate in Hamburg und München (in Zagreb existiert ein deutsches Konsulat).
Bonns massive Vergeltung hätte Erfolg. Kein anderer Staat hat, seither volle diplomatische Beziehungen mit Pankow aufgenommen. Die Abschreckung wirkt allerdings nur deswegen, weil der Verlust eines westdeutschen Botschafters stets zugleich den Verlust westdeutscher Kredite bedeutet.
In der gesamten neutralen Welt hat sich die Bundesrepublik ihr Alleinvertretungsrecht mit D-Mark erkauft. Sie gab oder versprach Entwicklungshilfe in Höhe von insgesamt über sieben Milliarden Mark.
An Beispielen ist zu belegen, wie sich Bonn erpressen läßt, wenn das Entwicklungsland mit Pankow droht.
Mit der jungen algerischen Republik verhandelte Bonn im Juni 1964 über Kredite und technische Hilfe im Gesamtwert von 54 Millionen Mark. Die Unterzeichnung entsprechender Abkommen scheiterte an der algerischen- Weigerung, eine sogenannte. Berlin Klausel in den Vertrag aufzunehmen" in der Berlin als Teil der Bundesrepublik betrachtet wird.
Sofort schaltete sich Pankow ein und bot einen Kredit von 55 Millionen Mark mit Wesentlich längerer Laufzeit an. Ergebnis: Algeriens Ben Bella akzeptierte im Herbst Bonns Berlin Klausel, erklärte in unverbindlicher Form, daß er zur Zeit nicht die Absicht habe, die DDR anzuerkennen und erhält nun 74 Millionen von der Bundesregierung.
Noch teurer verkaufte Indonesien seine Gunst. Bis zum März 1963 hatte das Inselreich 90 Millionen Mark Bonner Entwicklungshilfe ausgezahlt, bekommen; weitere zehn Millionen waren fest zugesagt. Da beantragte die DDR ihr Generalkonsulat in eine Botschaft umzuwandeln. Bonn, vom Schrecken ergriffen, ergriff das Scheckbuch. Bei einem Staatsbesuch im Herbst desselben Jahres sagte Präsident Lübke dem Diktator Sukarno einen Kredit über weitere 100 Millionen Mark zu sowie zweckgebundene Mittel für eine Zahnklinik und ein Stahlwerk in Höhe von 54 Millionen Mark. Für ein paar Monate war die Freundschaft gesichert.
Doch im Frühjahr 1964 machte die DDR einen zweiten Vorstoß. Sie versprach den Bau eines Planetariums und forderte die Aufwertung ihres Konsulats zur Botschaft. Bonn verhinderte die Aufwertung mit neuer Kapitalhilfe von 30 Millionen Mark.
Das Unglück war aufgeschoben, nicht aufgehoben. Im Dezember bot die DDR 240 Millionen Mark Entwicklungshilfe zu weitaus günstigeren Bedingungen als die Bundesregierung an und fordert gleichzeitig die Errichtung eines Indonesischen Generalkonsulats in Ost -Berlin. Wieder schaltete sich Heinrich Lübke selbst ein. Durch Botschafter Werz ließ er einen persönlichen Brief an Sukarno überbringen. In ihm wurden neue Millionen - die "FAZ " berichtet "von weiteren 100" - für den Fall zugesagt, daß Indonesien die Zone nicht voll anerkennt.
Bis zum vergangenen Wochenende siegte die D-Mark an allen Fronten. Nur in zwölf kommunistisch regierten Ländern ist Pankow durch richtige Botschafter vertreten; ein DDR-Gesandter amtiert in Jugoslawien. Acht Staaten des Nahen und Fernen Ostens gestatteten der DDR, Generalkonsulate zu errichten, erklärten aber gleichzeitig, daß damit eine Anerkennung Pankows nicht verbunden sei. Pankows Generalkonsul in Kairo führt allerdings schon seit 1959 den persönlichen Titel eines Botschafters.
Neun Länder Asiens und Afrikas haben mit der DDR Handelsvertretungen ausgetauscht, ebenso Finnland, das sich sowohl in Köln wie in Ost-Berlin durch eine Handelsmission vertreten läßt. 15 weitere Mächte - zehn europäische Nato-Verbündete der Bundesrepublik, zwei europäische neutrale und drei südamerikanische Länder - nahmen Vertretungen der DDR-Außenhandelskammer ohne diplomatischen Status bei sich auf (siehe Graphik).
Die Bundesrepublik ist demgegenüber in 101 Ländern der Erde durch Botschafter und in einem Staat durch einen Gesandten vertreten. In Finnland und in vier osteuropäischen Volksrepubliken unterhält sie Handelsmissionen.
Dieses überlegene diplomatische Torverhältnis betrachtet die Bundesregierung als Erfolg. Es brachte sie jedoch ihrem obersten politischen Ziel, der Wiedervereinigung, nicht einen Schritt näher. Der Alleinvertretungs-Anspruch Bonns machte die Bundesrepublik statt dessen zum zahlungswilligsten Opfer für alle farbigen Schaukel-Politiker und verhinderte jede Möglichkeit einer deutschen Ostpolitik.
Über Nacht Ist nun der Alleinvertretungsanspruch, Bonns Stolz und Bürde zugleich, durch die Nahost-Krise in tödliche Gefahr geraten: Wenn die Bundesregierung diplomatische Beziehungen zu Israel aufnimmt, dann will Nasser Pankow anerkennen.
Ist Pankow aber erst einmal von Nasser anerkannt, einem der einflußreichsten Staatsmänner der neutralen Welt, dann droht eine Anerkennungs -Epidemie auszubrechen.
Die Bundesregierung ist entschlossen, in dieser Situation mit Ägypten noch
einmal das durchzuexerzieren, was allgemein als Hallstein-Doktrin gilt: den Abbruch diplomatischer Beziehungen. Doch Kanzler Erhard und sein Außenminister Schröder wissen auch, daß die ansteckende Anerkennungsseuche damit allein dann nicht mehr einzudämmen ist. Das Ende der Hallstein-Zeit ist gekommen.
"Man kann nicht die Frage stellen", erklärte Außenminister Gerhard Schröder vergangene Woche im Bundestag, "ob der Alleinvertretungsanspruch etwas erschwert oder nicht, weil der Alleinvertretungsanspruch ein essentielles Element der deutschen Politik ist. Die Frage ist nur, welche Folgerungen aus dem Alleinvertretungsanspruch jeweils gezogen werden können." Damit hat er die bisher fest verriegelte Tür zur Suche nach neuen Lösungen in der Zukunft weit aufgestoßen. Von der Doktrin, die nie geschrieben wurde, wird dann nicht einmal mehr die Rede sein.
* Wilhelm G. Grewe: "Deutsche Außenpolitik der Nachkriegszeit". Deutsche Verlags-Anstalt, Stuttgart, 1960.
Doktrin-Schöpfer Grewe
Mit dem Lehrsatz soviel zu tun ...
Doktrin-Namensgeber Hallstein
... wie Hindenburg mit Tannenberg
Botschafter-Konferenz 1955*. Die erste Aufzeichnung auf dem Rückflug von Moskau
In 47 Ländern sitzen Vertreter Pankows
1 Kuba, 2 Albanien, 3 Polen, 4 CSSR, 5 Ungarn, 6 Rumänien, 7 Bulgarien, 8 UdSSR, 9 Nordvietnam, 10 China, 11 Mongolei, 12 Nordkorea, 13 Jugoslawien, 14 Ägypten, 15 Syrien, 16 Irak, 17 Jemen, 18 Tansania, 19 Ceylon, 20 Burma, 21 Kambodscha, 22 Indonesien, 23 Finnland, 24 Marokko, 25 Algerien, 26 Libanon, 27 Guinea, 28 Mali, 29 Ghana, 30 Sudan, 31 Indien, 32 Tunesien, 33 Kolumbien, 34 Brasilien, 35 Uruguay, 36 Island, 37 Schweden, 38 Norwegen, 39 Dänemark, 40 Niederlande, 41 Großbritannien, 42 Belgien, 43 Frankreich, 44 Österreich, 45 Italien, 46 Griechenland, 47 Türkei.
* Im Hintergrund Wilhelm Grewe (< ) und Walter Hallstein (X).

DER SPIEGEL 12/1965
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Bratpfanne vor der Sonne