Die Große Koalition hat viele Zirkel und Entscheidungsgremien, die im Fernsehen nie zu sehen sind, und eines der wichtigsten ist das Treffen der Fraktionschefs von CDU/CSU und SPD, jeden Dienstagmorgen um acht Uhr. Dies ist der Ort, wo die Gesetzesmaschine gesteuert wird und man bei unruhigem Lauf gemeinsam auf Abhilfe sinnt.

Als der SPD-Fraktionsvorsitzende Peter Struck, Unionsfraktionschef Volker Kauder und ihr CSU-Kollege Peter Ramsauer am vergangenen Dienstag zusammensaßen, kam das Gespräch schnell auf den Mann, der offiziell die Nummer eins im Staate ist, aber normalerweise im politischen Geschäft keine große Rolle spielt.

"Was macht eigentlich euer Präsident da?", fragte Struck die beiden anderen. Kauder rollte nur mit den Augen und erwiderte: "Du hast ihn doch vor ein paar Wochen noch gelobt." Was so viel heißen sollte wie: Schieb uns das nicht in die Schuhe. Deutlicher wollten die Herren in ihrem Gespräch nicht werden. Das mussten sie auch gar nicht, denn in ihrer Einschätzung über das Staatsoberhaupt sind sich die Spitzen der schwarz-roten Regierung weitgehend einig.

Der Bundespräsident ist für sie zum Störfall der Koalition geworden. Gleich zweimal innerhalb von sechs Wochen ist er der Regierung bei ihrer vornehmsten Aufgabe, der Gesetzgebung, in den Arm gefallen. Nachdem er im Oktober schon die Privatisierung der Flugsicherung gestoppt hatte, verweigerte er seine Zustimmung nun auch dem Verbraucherinformationsgesetz, das die Lebensmittelsicherheit in Deutschland verbessern soll.

Es ist eine lautlose, aber sehr wirkungsvolle Machtdemonstration von einem, dessen Macht durch die Verfassung eng begrenzt ist. Zu dem Gesetzesvorhaben hatten zuvor alle ihr Einverständnis erklärt: die Kanzlerin und der Vizekanzler, die Fraktionschefs, der Koalitionsausschuss, das Kabinett, der Bundestag und der Bundesrat. Jetzt müssen Regierung und Parlament noch einmal von vorn anfangen.

Es ist ein ziemlich einmaliges Schauspiel, das die obersten Verfassungsorgane da aufführen. Noch nie zuvor in der Nachkriegsgeschichte hat ein Bundespräsident sein Missfallen über die Gesetzgebungsarbeit der amtierenden Regierung so deutlich zu erkennen gegeben.

Das Staatsoberhaupt fühlt sich zum Konflikt regelrecht gezwungen; die Gesetze, die ihm vorlegt wurden, lassen eine andere Handlungsweise nicht zu, so haben es ihm seine Juristen aufgeschrieben, und so empfindet er es auch selbst. Gleichzeitig will er ein Signal setzen: Die Regierung soll selbstbewusst agieren, aber nicht selbstherrlich. Sie soll die besondere Machtfülle, die ihr die Mehrheitsverhältnisse verschafft haben, durchaus einsetzen, aber nicht zu sorglos.

Köhler ist sich wohl bewusst, dass er sich dabei in einer Grauzone bewegt. Und er ist erkennbar entschlossen, die Grenzen dieser Zone auszuloten.

Dass der Bundespräsident Gesetze in formeller Hinsicht prüfen muss, also auf Einhaltung der Gesetzgebungsregeln achtet, ergibt sich schon aus dem Wortlaut der Verfassung: Danach erklärt er mit seiner Signatur, dass ein Gesetz "nach den Vorschriften dieses Grundgesetzes zustande gekommen" ist. Er bürgt mit seinem Amt und Namen.

Ob und in welchem Umfang dies auch eine "materielle Prüfung", also eine Prüfung des Inhalts, einschließt, ist unter Verfassungsjuristen allerdings von jeher umstritten, wie alles, das im Grundgesetz nicht im Detail geregelt ist. In einschlägigen Kommentaren heißt es dazu nur, das Staatsoberhaupt solle bei "offenkundigen und zweifelsfreien" Inhaltsverstößen eingreifen.

In sechs der acht Fälle, in denen dies bisher geschah, beriefen sich die Bundespräsidenten folglich auch nur auf formale Mängel wie etwa

die fehlende Zuständigkeit des Bundes oder die unzureichende Zustimmung des Bundesrats.

Tatsächlich haben Bundespräsidenten erst zweimal Vorhaben aus inhaltlichen Gründen gestoppt: 1961 verweigerte Heinrich Lübke seine Unterschrift unter ein "Gesetz gegen den Betriebs- und Belegschaftshandel", weil er die in der Verfassung garantierte Freiheit der Berufsausübung beeinträchtigt sah. Richard von Weizsäcker hatte 1991 Bedenken gegen eine organisatorische Privatisierung der Flugsicherung. Er hielt es für geboten, den Luftraum durch verbeamtete Fluglotsen überwachen zu lassen; erst nach einer Verfassungsänderung unterzeichnete er das Gesetz.

Auch Köhler hat sich am Anfang zurückgehalten. Als ihm Ende vorvergangenen Jahres das Luftsicherheitsgesetz zugeleitet wurde, das den Abschuss eines Passagierflugzeugs im Terrorfall möglich machte, äußerte er seine Bedenken, unterzeichnete aber trotzdem und empfahl möglichen Klägern den, am Ende ja auch erfolgreichen, Gang zum Bundesverfassungsgericht. Dass er nun bei einem Gesetz intervenierte, dessen Zielrichtung er grundsätzlich teilt, deutet darauf hin, dass Köhler ein Zeichen setzen wollte. Bei dem Verbraucherinformationsgesetz geht es ja nicht um Leben und Tod, sondern um eine vergleichsweise kleine Sache.

Nach der Föderalismusreform, die am 1. September im Kraft trat, darf der Bund den Gemeinden keine Aufgaben mehr übertragen, das darf nur noch das Land. In Paragraf 1 des neuen Gesetzes ist aber festgelegt, dass jedermann Zugang zu allen Informationen hat, die bei Lebensmittelkontrollen angefallen sind, darunter auch auf Daten, die auf Gemeindeebene erhoben werden, etwa durch die Veterinär- und Gesundheitsämter. Wer etwas weiß, muss künftig Auskunft geben, das ist der Sinn des Gesetzes.

Die Juristen streiten nun über die Frage, ob dies die Übertragung einer neuen Aufgabe bedeutet, was im Falle der Gemeinden verfassungswidrig wäre, oder nur die Konkretisierung einer alten - und damit eigentlich unproblematisch.

Der Bundespräsident fühlt sich auch herausgefordert, weil die Regierung auf sein Urteil bislang erkennbar wenig gegeben hat. Dass der Präsident so etwas wie der "Staatsnotar" sei, hat Roman Herzog mal vor Jahren bemerkt. Die schwarz-rote Koalition hat dies offenbar so verstanden, dass der Präsident abzeichnet, was man ihm vorlegt.

Es gibt nicht wenige, die das besondere Machtgefüge einer Großen Koalition für die nun strittigen Unsauberkeiten verantwortlich machen. Entscheidungen fallen in kleinen Zirkeln, die oft bis spät in die Nacht tagen, was die Fehlerquote erhöht. Weil Kompromisse schwierig zu finden sind, werden nachträgliche Einwände auch dann zur Seite geschoben, wenn sie stichhaltig sind. Der politische Wille gilt als entscheidender Maßstab.

Hinzu kommt, dass die Koalitionäre auch wenig Skrupel zeigen, die besondere Machtfülle auszunutzen, die sich aus der erdrückenden Parlamentsmehrheit ergibt. Schnelligkeit geht vor Gründlichkeit. Allein im zweiten Halbjahr dieses Jahres beantragte die Koalition beim Ständigen Beirat des Bundesrats 33-mal eine sogenannte Fristverkürzung. Der Beirat, dem nur Vertreter der SPD und der Union angehören, stimmte jedes Mal zu. Die meisten Gesetze wurden im schriftlichen Umlaufverfahren entschieden, die sonst übliche Beratung in verschiedenen Ausschüssen entfiel.

Wie unverfroren sich die Koalitionsspitze gegebenenfalls über alle Bedenken, auch im Regierungsapparat, hinwegsetzt, zeigt exemplarisch das Gesetz zu den Hartz-IV-Unterbringungskosten, das am vergangenen Freitag durch den Bundesrat ging. Dem Beschluss war ein monatelanger Streit zwischen Bund und Ländern über die Frage vorausgegangen, wie viel Geld die Bundesregierung zu den Wohn- und Heizkosten für ALG-II-Empfänger zuschießen soll. Rund 5,5 Milliarden Euro forderten die Länder und Kommunen, höchstens 2 Milliarden Euro wollte der Bund herausrücken.

Eine Lösung kam mit dem Eingreifen der beiden Parteivorsitzenden. SPD-Chef Kurt Beck saß als rheinland-pfälzischer Ministerpräsident ohnehin auf der anderen Seite des Verhandlungstischs. Und Kanzlerin Angela Merkel wollte vor dem CDU-Parteitag

die Ministerpräsidenten aus der eigenen Partei nicht verärgern. Anfang November einigten sich beide Seiten auf neue Bundeshilfen in Höhe von 4,3 Milliarden Euro - mehr als doppelt so viel, wie das Bundesfinanzministerium eigentlich für vertretbar hielt.

SPD-Chef Beck freilich war auch das nicht genug. Um angebliche Sonderlasten auszugleichen, forderte er für Rheinland-Pfalz eine Zusatzzahlung von rund 53 Millionen Euro. Nach der Arithmetik der Großen Koalition verlangte das wiederum, auch ein CDU-Land zu beschenken. So wurde der Stuttgarter Landesfürst Günther Oettinger, im Windschatten von Beck, mit einer zusätzlichen Finanzspritze von 37 Millionen Euro versorgt.

Drei Ministerien wurde der Kompromiss zur rechtlichen Prüfung zugeleitet: dem Bundesfinanzministerium, dem Justizministerium und dem Innenministerium. In allen drei Ressorts kamen die Juristen zu der Auffassung, dass die vereinbarte Sonderregelung mit der Verfassung nur schwer vereinbar sei. Um Kungeleien zwischen dem Bund und einzelnen Ministerpräsidenten zu verhindern, müssen laut Grundgesetz alle Bundesländer bei der Finanzverteilung gleichbehandelt werden. Das sahen auch die Fachbeamten des Kanzleramts so.

Doch die politische Spitze wollte sich den fein austarierten Deal nicht kaputtmachen lassen. Also bestellte sie bei der niedersächsischen Landesregierung ein Gegengutachten. Am Rande einer Kabinettssitzung beschlossen Bundeskanzlerin Merkel, Vizekanzler Franz Müntefering, Innenminister Wolfgang Schäuble und Finanzminister Peer Steinbrück, die juristischen Argumente aus Hannover für gewichtiger zu halten als die der eigenen Fachbeamten. Anfang des Monats winkten sie den fragwürdigen Hartz-IV-Deal ohne jede Änderung durch. Die Juristen auf der Arbeitsebene der beteiligten Ministerien erhielten Sprechverbot.

Wenn sich die Bundesregierung und alle Ministerpräsidenten einig sind, so lautete das Kalkül, werde es Bundespräsident Köhler kaum wagen, ein weiteres Mal seine Unterschrift unter ein Bundesgesetz zu verweigern. Da sind sich die Parteispitzen jetzt nicht mehr so sicher. Nun wird sogar für möglich gehalten, dass er auch die Gesundheitsreform oder die Rente mit 67 anhalten könnte - beide Gesetze enthalten Teile, die verfassungsrechtlich problematisch werden könnten.

Bei der Union fragen sich inzwischen viele, ob es wirklich eine so gute Idee war, einen politisch unerfahrenen Ökonomen zum Bundespräsidenten zu machen. Als Köhler vor dreieinhalb Wochen mit ein paar kritischen Sätzen in die parteiinterne Debatte um den Rüttgers-Vorschlag zum Arbeitslosengeld eingriff, nahm das der hessische Ministerpräsident Roland Koch zum Anlass, der Kanzlerin ihre Entscheidung vorzuhalten: "Ich hab dich gleich davor gewarnt, dich mit einem Nichtprofi einzulassen."

Den Sozialdemokraten ist Köhler von Anfang an suspekt gewesen, sie waren über seine Berufung nie glücklich. Er ist ihnen zu wirtschaftsliberal, zu wenig auf sozialen Ausgleich bedacht, im ganzen Habitus zu bürgerlich. Als der Fraktionsvize Joachim Poss ihn vor ein paar Monaten in eine "Koalition der Besserwisser" einreihte, traf er damit eine bei Sozialdemokraten verbreitete Stimmungslage.

Trotzdem haben sich die Spitzengenossen zu Beginn der vergangenen Woche darauf verständigt, das Missbehagen nicht zu öffentlich werden zu lassen. Struck beendete die Debatte, die der Konstanzer Abgeordnete Peter Friedrich in der Fraktionssitzung eröffnen wollte ("Müssen wir das akzeptieren?"), kurz und knapp: "Ihr versteht, dass wir das jetzt hier nicht diskutieren können."

Auch Vizekanzler Müntefering mahnte in der internen Vorbesprechung der SPD-Bundesminister am vergangenen Mittwoch zur Mäßigung: "Wir sollten sehen, dass wir ihn nicht weiter beschädigen." Die Sozialdemokraten täten gut daran, "das der Union zu überlassen".

Die Spitzenleute der Koalition wissen, dass sie bei einem öffentlichen Streit mit Köhler nur verlieren können. Das Staatsoberhaupt ist überaus populär. 85 Prozent der Deutschen finden es gut, dass der Bundespräsident sich immer wieder in die Tagespolitik einmischt.

"Kontrollierte Aufregung" heißt deshalb die Abwehrstrategie. Man poltert ein bisschen im Hintergrund und mahnt, mit ernstem Gesicht, der Präsident müsse aufpassen, dass er seine Kompetenzen nicht überschreite. Dann wird das eine oder andere abfällige Zitat gestreut, so entsteht Gegendruck. Bevor die Dinge entgleisen, steht dann jemand auf, vorzugsweise einer der beiden Regierungssprecher, und fordert im Namen der Kanzlerin, aus Respekt vor dem Amt alle "öffentlichen Belehrungen" des Präsidenten zu unterlassen.

Doch langfristig gibt es in der Koalition Bestrebungen, dem Staatsoberhaupt seine Grenzen aufzuzeigen. Hier geht es darum, die Autorität des Amtsträgers zu beschädigen, indem man ihn als ganz sympathisch, aber leider etwas weltfremd beschreibt. So wird das Bild eines Mannes entworfen, der seinen Platz nicht gefunden hat, der an der Seitenlinie der Politik herumtänzelt, aber nicht weiß, wie er ins Spiel finden soll, und der deshalb nun unüberlegt und überzogen agiert.

Ende vergangener Woche nahm die Flüsterkampagne gegen Köhler eine neue Wendung. Nun hieß es, er sei den Expertisen eines ehrgeizigen, etwas größenwahnsinnigen Juristen zum Opfer gefallen, der den Ökonomen Köhler exklusiv berät.

Bis vor kurzem stand Ministerialdirektor Hans Bernhard Beus, ein allseits geschätzter Rechtsgelehrter aus dem Innenministerium, dem kleinen Juristenteam im Bundespräsidialamt vor, das alle Gesetze vor Gegenzeichnung prüft. Im Januar wurde Beus zurückbeordert und zum Staatssekretär unter Innenminister Wolfgang Schäuble befördert.

Seitdem ist Referatsleiter Stefan Ulrich Pieper der direkte juristische Berater des Präsidenten, ein Mann mit Ambition und Gestaltungswillen, das jedenfalls wird ihm unterstellt. In Anspielung auf einen kürzlich erworbenen Professorentitel ist leicht spöttisch von "Professor Pieper" die Rede, an anderer Stelle heißt es, der Jurist wolle das Bundespräsidialamt wohl zu einem "kleinen Karlsruhe" ausbauen.

Die Weigerung des Staatsoberhaupts, seine Unterschrift zu leisten, lässt der Regierung nicht viele Möglichkeiten. Sie kann das monierte Gesetz zurücknehmen und nach Überarbeitung erneut vorlegen, oder sie kann das Bundesverfassungsgericht anrufen.

Auch dies ist im Grundgesetz vorgesehen und geregelt. Die sogenannte Organklage ist gar nicht so selten; sie kommt immer dann vor, wenn sich politische Amtsträger nicht einigen können wie zuletzt im Streit um die Veröffentlichung der Privatverdienste von Abgeordneten. In diesem Fall haben die Betroffenen nun gegen den Bundestagspräsidenten Norbert Lammert geklagt.

Dass sich ein Bundespräsident wegen Nichtausfertigung eines Gesetzes vor den Verfassungsrichtern rechtfertigen muss, wäre allerdings ein Novum in der Geschichte der Bundesrepublik. Zur Klage berechtigt wäre das Parlament, eine einzelne Fraktion oder die Bundesregierung.

Eine Reihe von Verfassungsrechtlern fänden ein solches Verfahren durchaus reizvoll. "Wenn sich der Bundespräsident am politischen Geschäft beteiligt, muss er das hinnehmen", sagt der ehemalige Vizepräsident des Verfassungsgerichts, Ernst Gottfried Mahrenholz. "Er kann entweder politisch handeln oder Respekt als Staatsoberhaupt einfordern - aber beides in einem Akt, das geht nicht."

JAN FLEISCHHAUER, DIETMAR HIPP,

HORAND KNAUP, RALF NEUKIRCH