14.01.2008

„Ohne Wenn und Aber“

Der Präsident des Bundesverfassungsgerichts Hans-Jürgen Papier, 64, über die Herausforderungen des internationalen Terrorismus, das Folterverbot und die Grenzziehung zwischen Freiheit und Sicherheit
SPIEGEL: Herr Papier, irgendetwas stimmt hier nicht: Wir sitzen hier ohne besondere Sicherheitsvorkehrungen, die Eingangskontrollen für diese Veranstaltung sind ausgesprochen lasch, Handtaschen wurden auch nicht durchleuchtet. Jeder kleine Innenminister sorgt sich mehr um seine Sicherheit. Nimmt der Präsident des Bundesverfassungsgerichts die terroristische Bedrohung nicht ernst?
Papier: Selbstverständlich nehme ich die ernst.
SPIEGEL: Das Grundgesetz ist für den terroristischen Ernstfall nicht gerüstet. Das sagen manche Ihrer Kollegen Staatsrechtsprofessoren, und Bundesinnenminister Wolfgang Schäuble nimmt diese Klage auf. Sind die Schönwetterzeiten für eine freiheitliche, liberale Verfassung vorbei?
Papier: Selbstverständlich ist aufgrund terroristischer Anschläge in der Welt das Bedürfnis der Bevölkerung nach Sicherheit
gestiegen. In der Tat kann es sein, dass im öffentlichen Bewusstsein die Grenzziehung zwischen Freiheit und Sicherheit ein wenig zugunsten der Sicherheit verschoben werden muss. Aber ich kann mir nicht vorstellen, dass die Freiheits- und Menschenrechte in Deutschland oder anderswo in Europa obsolet werden.
SPIEGEL: Innenminister Wolfgang Schäuble setzt den Akzent anders. Er verweist auf so schrille Thesen wie die des Staatsrechtslehrers Otto Depenheuer. Der sagt: "Der Staat des Grundgesetzes zeigt sich nur bedingt abwehrbereit. Die Menschenwürde steht nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts im Grenzfall Maßnahmen staatlicher Selbstbehauptung gegen terroristische Angriffe sogar absolut entgegen." Selbstbehauptung des Staates contra Bundesverfassungsgericht. Das klingt, Herr Präsident, als seien Sie ein Sicherheitsrisiko.
Papier: Das Bundesverfassungsgericht hat immer betont, dass Gefahren für die rechtsstaatliche Ordnung natürlich zu bekämpfen sind - aber nur mit den Mitteln des Rechtsstaates. Es ist völlig ausgeschlossen, Täter oder Tatverdächtige, Störer oder Störerverdächtige gewissermaßen außerhalb der Rechtsordnung anzusiedeln, sie als Feinde der Rechtsordnung rechtlos zu stellen. Deshalb halte ich die ganze Diskussion über einen rechtsfreien Status und
eine Feindstellung von Personen für völlig unangebracht.
SPIEGEL: Sie meinen die Überlegungen der Politik, Terroristen wie feindliche Krieger zu behandeln?
Papier: Selbst im Kriegsfall kann man niemanden rechtlos stellen. Auch die Menschenrechtskonvention hebt zwar klar hervor, dass Menschenrechte, wie zum Beispiel sogar das Recht auf Leben, im Falle der Bedrohung des Lebens der Nation einschränkbar sind. Dies könne aber nur durch rechtmäßige Kriegshandlungen geschehen.
SPIEGEL: Das Verfassungsgericht hat die Menschenwürdegarantie im Grundgesetz zur absoluten Sperre erklärt, die den Staat bei der Terroristen- und Verbrechensbekämpfung hindert, das zu tun, was er für notwendig hält. Warum ist das Grundrecht Menschenwürde nicht wie alle anderen Grundrechte in der Verfassung im schlimmsten Notfall einschränkbar?
Papier: Weil im Artikel 1 des Grundgesetzes steht: "Die Würde des Menschen ist unantastbar." Eine Einschränkung ist nicht vorgesehen. Die Menschenwürde ist nicht abwägbar, sie ist vor allen Dingen auch nicht wegwägbar. Wir müssen uns allerdings auf den absoluten Gehalt, den Kerngehalt der Menschenwürde zurückbesinnen. Dieser ist dann aber strikt zu schützen, ohne Wenn und Aber.
SPIEGEL: Das Problem ist ja, dass man inzwischen beim Kern angekommen ist. Nehmen wir die Diskussion um die Folter: Natürlich darf man Terroristen nicht foltern, um auf diese Weise an Informationen zu gelangen. Aber was ist, wenn andere foltern? Ist es ein Verfassungsbruch, wenn Geheimdienste oder die Polizei auf diese Weise im Ausland erlangte Informationen zur Gefahrenabwehr verwenden?
Papier: Wenn Erkenntnisse vorliegen, die auf eine terroristische Gefahr hindeuten, wird man denen nachgehen müssen.
SPIEGEL: Ja, das sagt Herr Schäuble auch. Die Frage ist nur, ob das nicht zu einer
Aufweichung des Folterverbots und damit der Menschenwürdegarantie führt?
Papier: Sie können mich vielleicht als Phantasten bezeichnen oder als jemanden, der fernab der Realitäten denkt, aber ich setze darauf, dass zumindest die 47 Staaten des Europarats, die der Europäischen Menschenrechtskonvention verpflichtet sind, sich an das Folterverbot halten und dass wir damit diese unseligen Diskussionen um die Zulassung von Folter irgendwann einmal überwinden können.
SPIEGEL: Wie weit die Menschwürde wirklich reicht, ist in die politische Debatte geraten, seit Ihr Senat vor zwei Jahren geurteilt hat, dass es gegen das Grundgesetz verstößt, wenn von Terroristen gekaperte Passagierflugzeuge abgeschossen werden dürfen. Es wäre ein Verstoß gegen die Menschenwürdegarantie, den Tod Unbeteiligter durch einen staatlichen Akt herbeizuführen. Seitdem überlegt die Politik, wie sie doch noch einen Weg finden kann, einen solchen Abschuss zuzulassen.
Papier: Die Menschenwürdegarantie kann selbst durch eine Verfassungsänderung nicht eingeschränkt werden.
SPIEGEL: Der Innen- und der Verteidigungsminister glauben dennoch eine Möglichkeit gefunden zu haben, das Gemeinwesen vor einem Angriff wie den des 11. September 2001 zu schützen. Das Karlsruher Urteil, meinen die Minister, lasse eine "Abwehr von Angriffen" zu, "die auf die Beseitigung des Gemeinwesens zielen".
Papier: Es ist die Frage, ob es eine gesteigerte Aufopferungspflicht des Bürgers gibt, sogar notfalls hinsichtlich des eigenen Lebens, wenn es gilt, Angriffe abzuwehren, die auf die Beseitigung des Gemeinwesens und der freiheitlichen Rechtsordnung gerichtet sind.
SPIEGEL: Also gibt es doch Situationen, in denen auf die Menschenwürde keine Rücksicht mehr genommen werden kann?
Papier: Einen solchen Fall der Bedrohung des Staatsganzen hatte das Bundesverfassungsgericht nicht zu entscheiden. Das Urteil zum Luftsicherheitsgesetz enthält demgemäß keine Aussage darüber, ob in einem solchen Fall von den Bürgern verlangt werden kann, ihr Leben zu opfern.
SPIEGEL: War das nicht leichtsinnig? Genau diese Entscheidungslücke hat Schäuble aufgegriffen und den Entwurf für eine Verfassungsänderung ausarbeiten lassen. Darin zitiert er fast wörtlich aus dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts, um in Situationen wie der des 11. September 2001 den Abschuss von Flugzeugen und ganz generell den Einsatz des Militärs zu erlauben.
Papier: Es ist in der Entscheidung klar und eindeutig gesagt, dass der Abschuss einer Passagiermaschine, die von Terroristen als Tatwaffe benutzt wird, kein solcher Fall ist. Es geht hier zwar um schwerwiegende Bedrohungen oder Angriffe auf das menschliche Leben. Es kann aber keine Rede davon sein, dass dies das Gemeinwesen insgesamt bedroht.
SPIEGEL: Haben wir Sie richtig verstanden: Eine Situation wie am 11. September wäre nicht als kriegsähnlicher Angriff und damit Terroristen nicht als Feinde zu behandeln?
Papier: Entscheidend ist etwas anderes: Die unschuldigen Passagiere und Besatzungsmitglieder dürfen nicht zu Tatwaffen in den Händen der Terroristen degradiert werden.
SPIEGEL: Minister Schäuble beruft sich darauf, dass der Uno-Sicherheitsrat die Reaktion der Amerikaner auf den 11. September und auch den Krieg in Afghanistan als Akt der Selbstverteidigung gebilligt hat. Auch die Nato hat dies anerkannt, indem sie den Bündnisfall erklärt hat.
Papier: Das Grundgesetz regelt den Verteidigungsfall ausdrücklich, ohne eine Einschränkung der Menschenwürdegarantie vorzusehen. Die formale Ausrufung des Verteidigungsfalls genügt also nicht. Vielmehr müssen der Staat, das freiheitliche Gemeinwesen und die freiheitliche Rechtsordnung auch tatsächlich in ihrem Bestand bedroht sein. Und ich muss noch mal hervorheben: In der Entscheidung ist ausdrücklich gesagt, dass in Situationen wie denen, die das Luftsicherheitsgesetz
im Auge hatte, keine Angriffe vorliegen, die auf den Zusammenbruch und die Zerstörung des Gemeinwesens als Ganzes abzielen.
SPIEGEL: Diese ganzen Versuche in der Politik, die Garantien des Grundgesetzes zu relativieren, werden ja gern damit begründet, dass nicht mehr der Staat die große Bedrohung für den Bürger darstellt. Es sei vielmehr so, dass es die globalen Bedrohungen sind, welche die Freiheit, die Ruhe, den Schlaf des Bürgers bedrohen, Terrorismus etwa, aber auch Umweltgefahren oder die Organisierte Kriminalität.
Papier: Es ist ja tatsächlich so, dass sich der Staat der Neuzeit ...
SPIEGEL: ... seit dem 17. Jahrhundert ...
Papier: ... zu einem wesentlichen Teil dadurch legitimiert, dass er seinen Bürgern ein hinreichendes Maß an Sicherheit gewährleistet. Was nützt mir zum Beispiel die Garantie meines Eigentums, wenn ich überhaupt keine Rechtssicherheit habe, wenn ich ständig damit rechnen muss, dass mein Eigentum von dritter Seite angetastet wird? Es gibt deshalb kein Entweder-oder und auch keine Gewichtung dahin gehend, dass das eine wichtiger sei als das andere.
SPIEGEL: Gibt es ein Grundrecht auf Sicherheit?
Papier: Nicht im Sinne eines regelmäßig einklagbaren Rechts auf bestimmte staatliche Schutzmaßnahmen. Es gibt Schutzpflichten des Staates seinen Bürgern gegenüber. Bei der Erfüllung dieser Pflichten dürfen aber die Freiheitsrechte der Bürger nicht unverhältnismäßig beeinträchtigt werden. Angesichts der modernen, globalen Bedrohungen, aber auch aufgrund der neuen Technologien, über die Rechtsbrecher verfügen, mag es notwendig sein, Ermittlungsbefugnisse weiter auszudehnen. Dies kann aber nur geschehen, wenn ein angemessener Ausgleich mit den Freiheitsrechten der Bürger hergestellt wird.
SPIEGEL: Über diesen heiklen Ausgleich wird immer öfter höheren Ortes befunden. Die Vereinten Nationen entscheiden über das Maß zulässiger Abwehr, der US-Heimatschutzminister spricht mit dem deutschen Innenminister, um sich über Kommunikationsverbote für Terrorverdächtige zu verständigen. Da erscheint das Bundesverfassungsgericht manchmal ganz altmodisch. Zunehmend werden die Freiheiten der Bürger durch überstaatliche Gewalten tangiert, auf die Sie gar keinen Einfluss haben.
Papier: Hier sprechen Sie wirklich ein ganz heikles und in meinen Augen ungelöstes Problem an. Auf der Ebene des Völkerrechts ist es noch nicht gelungen, die beiden Pole Freiheit und Sicherheit angemessen auszubalancieren. Zum Beispiel hat der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen einen sogenannten Sanktionsausschuss eingerichtet. Dieses Gremium verfasst Listen, auf denen natürliche Personen, aber auch Organisationen stehen, die aus der Sicht des Sanktionsausschusses mit den Taliban oder al-Qaida in Verbindung stehen. Genannt werden derzeit knapp 500 Personen oder Organisationen, die EU hat das in ihr Gemeinschaftsrecht übernommen. Wenn Sie auf einer solchen Terrorliste stehen, können Sie im Grunde gar nichts mehr machen.
SPIEGEL: Dann sind Sie rechtlos.
Papier: Dann können Sie weder über Ihre Guthaben verfügen, noch dürfen Sie irgendetwas erwerben.
SPIEGEL: Sie dürfen kein Geld in Empfang nehmen, und Sie dürfen auch das Land nicht mehr verlassen.
Papier: In der Tat. Das Interessante ist, dass die Betreffenden, die auf eine solche Liste kommen, weder vorher angehört werden noch dass ihnen die Gründe mitgeteilt werden, weshalb sie aufgeführt sind. Die zugrunde liegenden Beweise werden nicht mitgeteilt, und es gibt keinen effektiven gerichtlichen Rechtsschutz.
SPIEGEL: Kann das Bundesverfassungsgericht deutsche Bürger in einem solchen Fall nicht schützen?
Papier: Wenn so etwas in Deutschland vorkommt, kann es sein, dass das Bundesverfassungsgericht mit diesen Fragen befasst wird.
SPIEGEL: Ja, und dann?
Papier: Das würden Sie gern hören, was wir dann machen!
SPIEGEL: In der Tat.
Papier: Das glaube ich.
SPIEGEL: Aber für zuständig halten Sie sich?
Papier: Auch das kann ich Ihnen jetzt noch nicht sagen. Im Hinblick auf den Grundrechtsschutz gegenüber EG-Recht hat das Bundesverfassungsgericht entschieden, dass es sich nur so lange zurückhält, wie auf europäischer Ebene gleichwertiger Grundrechtsschutz gewährleistet ist. Und das erfordert in aller Regel Individualrechtsschutz durch unabhängige Gerichte, die mit angemessener Prüfungs- und Entscheidungsmacht ausgerüstet sind. Daran fehlt es hier: Die einschlägigen Resolutionen des Sicherheitsrats sehen derzeit keinen effektiven gerichtlichen Rechtsschutz für die Betroffenen vor. Es kann vor allem über diplomatische Wege versucht werden, jemanden wieder von der Liste streichen zu lassen.
SPIEGEL: Niemand wird etwas dagegen haben, dass man das Vermögen von Terrororganisationen beschlagnahmt.
Papier: Dagegen wird sicher keiner etwas einwenden. Aber es ist doch verständlich, dass bei der Aufstellung dieser Listen auch Fehler passieren können. Und wenn Sie als Betroffener dann nicht die Möglichkeit haben, dazu gehört zu werden, wenn Sie nicht die Gründe erfahren und auch keinen formalen Rechtsbehelf haben, dann sind Sie ziemlich schutzlos.
SPIEGEL: Da sehen Sie mal, was man in der großen weiten Welt vom Rechtsstaat hält. Nichts!
Papier: Das ist sicher übertrieben. Aber es lässt sich auch nicht leugnen, dass ein Teil der Mitglieder der Vereinten Nationen, jedenfalls in ihrer tatsächlichen Verfasstheit, nicht den Anforderungen der europäischen Rechtsstaatlichkeit genügen. Dann können Sie natürlich auch von der Völkerrechtsordnung nicht genauso viel erwarten.
SPIEGEL: Steuert das Verfassungsgericht auf einen Clash der Rechtskulturen zu?
Papier: Es tauchen jedenfalls ganz neue Herausforderungen an das Verfassungsrecht und auch an die Verfassungsrechtsprechung auf. Die Globalisierung beeinflusst nicht nur das wirtschaftliche und soziale Leben, sondern auch unsere Rechtskultur, unser Rechtsschutzsystem. Darauf müssen wir eine Antwort finden.
SPIEGEL: Herr Präsident, wir danken Ihnen für dieses Gespräch.

Hans-Jürgen Papier
stellte sich im Live-Gespräch mit SPIEGEL-Redakteur Thomas Darnstädt der Frage: "Kann das Verfassungsgericht die Bürgerrechte noch schützen?" Das Protokoll der Debatte in der vollbesetzten Alten Aula der Universität Heidelberg wurde, wie bei SPIEGEL-Gesprächen üblich, redaktionell bearbeitet und vom Interviewpartner autorisiert.
* Am 10. Januar in der Alten Aula der Uni Heidelberg.
* Am 5. September beim Bundesgerichtshof in Karlsruhe.
Von Thomas Darnstädt

DER SPIEGEL 3/2008
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