25.02.2008

INNERE SICHERHEITRingen um den Rechtsstaat

Seit den Anschlägen vom 11. September gibt es in der Innenpolitik kein parlamentarisches Korrektiv. Wirksam steuert nur das Verfassungsgericht gegen - das nun über die Online-Durchsuchung entscheidet. Dabei geht es auch um die Grundsatzfrage, wie viel Sicherheit das Land braucht.
Es wird um ihr Thema gehen, an diesem Mittwoch. Sie sind beide Experten, sie haben unzählige Male öffentlich darüber gestritten, ein paarmal auch versucht, diskret eine gemeinsame Linie zu finden. Ohne Erfolg.
Und doch werden beide, Bundesinnenminister Wolfgang Schäuble (CDU) und Bundesjustizministerin Brigitte Zypries (SPD), nicht selbst dabei sein, wenn das Bundesverfassungsgericht sein Urteil über einen der heißesten Konfliktherde der Großen Koalition fällt: die Online-Durchsuchung.
Das Fernbleiben der beiden Minister ist verständlich, denn was die Richter in den roten Roben von den staatlichen Plänen für ein heimliches Ausspähen von Festplatten Verdächtiger halten, ließen sie schon in einer Anhörung im Oktober durchblicken: nicht viel.
In beiden Ministerien verweist man vorsorglich seit Wochen darauf, es handle sich um ein Urteil über ein Landesgesetz aus Nordrhein-Westfalen - was stimmt. Doch Verfassungsgerichtspräsident Hans-Jürgen Papier hat bereits ein Grundsatzurteil angekündigt, das "weit" über die NRW-Regelung hinausreiche.
Wie auch immer Karlsruhe entscheidet, es wird sich in Berlin unmittelbar niederschlagen - und als Messlatte dafür dienen, ob und in welchen Grenzen Schäuble seine Pläne, den Bundesbehörden heimliche Einbrüche in Computer zu ermöglichen, verwirklichen kann.
Besonders der Bundesinnenminister erwartet die Entscheidung deshalb mit einem gewissen Grimm: Denn die Richtlinien der Sicherheitspolitik bestimmt schon seit langem nicht mehr allein derjenige, den Schäuble dafür als zuständig und kompetent erachtet - also er selbst. Mindestens so prägend wie der Innenminister sind die 16 Richter in Süddeutschland. Deshalb geht es in Karlsruhe an diesem Mittwoch auch um die Machtbalance in der Republik.
Über die Jahre sind die Verfassungsrichter zum Korrektiv der Sicherheitspolitik geworden. Die Richter kassierten gleich mehrere Sicherheitsgesetze, oder sie schränkten sie massiv ein. Die Welle von kritischen Richtersprüchen begann sich nach den Anschlägen von 2001 auszubreiten, und damit in einer Zeit, in der sich noch Schäubles Amtsvorgänger Otto Schily über die Sicherheit seiner schutzbefohlenen 82 Millionen Bürger Gedanken machte.
Die Richter sind letztes Gegengewicht zu einer aus dem Lot geratenen Innenpolitik, die aus ihrer Sicht kein Maß mehr kennt, vor allem bei der Terrorismusbekämpfung. Von Schilys "Otto-Katalogen" über das rotgrüne Luftsicherheitsgesetz bis zur Online-Durchsuchung - die eigentliche, effektive Opposition in der Sicherheitspolitik sitzt nicht im Bundestag, sie sitzt in Karlsruhe, beim Bundesverfassungsgericht.
Innenpolitiker aus den Regierungsparteien betonen seit Jahren die Sicherheit und schleifen Bürgerrechte. Karlsruhe hält als liberales Bollwerk genauso konsequent dagegen, indem es in jeder seiner Entscheidungen die grundgesetzlich garantierten Freiheitsrechte hochhält. Von einer "asymmetrischen Begegnungslinie zwischen Politik und Verfassungsgericht" spricht Gerichtsvizepräsident Winfried Hassemer - im Klartext: Die Richter tun zwangsläufig nicht das, was die Politik von ihnen erwartet. Eine
"Krise zwischen Verfassungsorganen" konstatiert bereits der frühere Bundesinnenminister Gerhart Baum (FDP).
Konfliktfrei war das Verhältnis zwischen Politikern und Richtern nie. In den Fünfzigern hatte Justizminister Thomas Dehler (FDP) dem Gericht im Streit über die Wiederbewaffnung vorgeworfen, "auf erschütternde Weise vom Wege des Rechts abgewichen" zu sein. 20 Jahre später ging Herbert Wehner (SPD) im Rechtsstreit um Willy Brandts Außenpolitik in seiner ihm eigenen Art noch weiter: "Wir lassen uns doch von den Arschlöchern in Karlsruhe nicht unsere Politik kaputtmachen."
Schäuble neigt nicht zu Ausfällen wie SPD-Urgestein Wehner, aber auch er teilt heftig aus: Seit Monaten betont er immer wieder, die Politik dürfe sich ihr Primat, zu gestalten, nicht aus der Hand nehmen lassen. "Ich verstehe, dass manche Verfassungsrichter gern Ratschläge geben würden", stichelte er. "Dazu sind sie aber nicht demokratisch legitimiert."
Für den Innenminister geht es nicht mehr nur um die Frage, ob ein Gesetz gut ist oder schlecht. Für ihn geht es auch um die Frage, ob die Messlatte der Richter noch die richtige ist: Für die "neuen Bedrohungen", argumentierte er im SPIEGEL (28/2007) im vorigen Sommer, brauche man im Zweifel auch Verfassungsänderungen. Das Grundgesetz, so Schäuble, "würde doch zerbrechen, wenn wir es nicht anpassen würden, gerade bei solchen zentralen Fragen".
Die Botschaften aus Karlsruhe waren im Ringen um den richtigen Weg des Rechtsstaates mindestens so klar wie die der Innenminister. Im Nachgang der Anschläge in den USA hatte die Polizei Universitäten, Meldeämter und Ausländerregister nach jüngeren muslimischen Männern abgefragt. Grundgesetzwidrig sei das, urteilten die Verfassungsrichter 2006, ohne konkrete Gefahr sei die präventive Rasterfahndung ein nicht hinzunehmender Eingriff in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung.
Noch härter fiel die Entscheidung zur akustischen Wohnraumüberwachung aus. Der Große Lauschangriff verletze in Teilen die Menschenwürde, befanden die Richter im März 2004 und definierten einen "absolut geschützten Kernbereich privater Lebensgestaltung", der frei von staatlichen Eingriffen zu sein habe. Seitdem ist der Lauschangriff aus Sicht der Sicherheitsbehörden ein stumpfes Schwert geworden.
Andere Vorhaben wie die noch unter der rot-grünen Bundesregierung zustande gekommene Abschuss-Ermächtigung im Luftsicherheitsgesetz kippte Karlsruhe gleich komplett. Denn den Abschuss eines Passagierflugzeugs gesetzlich zuzulassen, sei nicht nur verfassungswidrig, sondern "schlechterdings unvorstellbar". Außerdem erklärten die Richter das Gesetz über den Europäischen Haftbefehl für nichtig. Alle Anzeichen deuten darauf hin, dass in dieser permanenten "verfassungsgerichtlichen Nachhilfe" (Ex-Verfassungsgerichtspräsidentin Jutta Limbach) am Mittwoch eine weitere Lektion erfolgt.
"Das wird eine Grundsatzentscheidung", schwant dem Sozialdemokraten Dieter Wiefelspütz, "mit größter Bedeutung nicht nur für die Frage, wie wir mit der Online-Durchsuchung umgehen, sondern mit dem Phänomen Terrorismus überhaupt." Und auch der FDP-Innenexperte Max Stadler erwartet "eine klare Entscheidung auf der Linie der bisherigen Rechtsprechung zu Sicherheitsfragen", wobei das Gericht womöglich "seine strikte Lesart der Grundrechtsbindung sogar noch verstärken" werde.
Die SPD ist nicht für die Online-Durchsuchung, aber auch nicht dagegen. Sie verschanzt sich hinter den Richtern, sie hat eine regelrechte Strategie daraus gemacht. Die Sozialdemokraten fürchten den Vorwurf, nicht genug für die Sicherheit des Landes zu tun. Man werde den Richterspruch wortgetreu umsetzen, hat Fraktionschef Peter Struck bereits angekündigt. Rechtspolitiker wie Stadler blicken auch deshalb so hoffnungsvoll nach Karlsruhe, weil sie um dieses Dilemma wissen. Im Kampf um die öffentliche Aufmerksamkeit haben es die Mahner schwerer als Koalitionspolitiker wie Schäuble, die ständig neue, härtere Gesetze fordern.
Der Bundesinnenminister hat eine klare Vorstellung von seiner Rolle in dem Fernduell mit den Richtern. Er ist der oberste Brandmeister des Landes. Er trägt die Verantwortung dafür, dass das Gebälk der Bundesrepublik nicht Feuer fängt. Seine Aufgabe ist es, schon Funken auszutreten. Ein Bundesinnenminister muss in Worst-Case-Szenarien denken, er betreibt eine Konjunktiv-Politik.
Es liegt wohl in der Natur der Sache, dass da ein anderer Teil seiner Verantwortung zu kurz kommt: Als Verfassungsminister hat er die Grundrechte zu verteidigen. Aber dieser Auftrag rückt in den Hintergrund in aufgeheizten Zeiten, in denen im Lagezentrum des Innenministeriums in den allmorgendlichen Sitzungen immer neue Schreckensszenarien aus aller Welt einlaufen. Die Antwort der Politik ist ein Wettlauf um immer mehr und immer härtere Gesetze. Von einer "Spirale des Absurden" spricht Berlins Innensenator Ehrhart Körting (SPD).
Schäuble ist ruhiger, er formuliert filigraner als sein Vorgänger Otto Schily (SPD), aber er funktioniert, was die Sicherheit
betrifft, nach einer ähnlichen Logik wie Schily. Diese Logik hat wenig mit dem Parteibuch und viel mit dem Amt an sich zu tun. Schäuble hat in den vergangenen Monaten Fragen in den Raum gestellt, die eigentlich keine Beantwortung brauchen, weil schon die Frage ein politisches Statement ist. Er hat etwa gefragt, wie man mit Personen umgehen soll, die die Sicherheitsbehörden für gefährlich halten: "Kann man solche Gefährder behandeln wie Kombattanten und internieren?"
Der Minister hat darüber räsoniert, wie es rechtlich bestellt wäre, wenn deutsche Beamte die Gelegenheit hätten, Osama Bin Laden zu töten, und öffentlich angeregt, "man könnte beispielsweise einen Straftatbestand der Verschwörung einführen, so wie in Amerika". Nicht ohne hinzuzufügen, er sei "ein glühender Anhänger der freiheitlichen, rechtsstaatlichen Verfassung. Aber wenn wir sie uns von Terroristen nicht nehmen lassen wollen, müssen wir handeln".
Die Antwort aus Karlsruhe kam an einem Dienstagabend im November, seither hat der Konflikt zwischen Karlsruhe und Berlin eine neue Qualität. Der Bundesverfassungsrichter Udo Di Fabio trug sie vor, als Festrede bei einem Abendempfang der Bundesakademie für Sicherheitspolitik in Berlin. Di Fabio ist ein Wertkonservativer. Umso überraschender war die Wucht, die seinen Worten innewohnte.
"Die intellektuelle Lust am antizipierten Ausnahmezustand ist kein guter Ratgeber", hielt Di Fabio Schäuble entgegen, sie verfehle zudem "ihr erklärtes Ziel, durch harte Maßnahmen mehr Sicherheit für die Freiheit zu schaffen". Für den Verfassungsrichter sind solche Gedankenspiele "betörende Sirenengesänge", hinter denen die Idee eines Feindrechts stehe, das sich "wie hinter Burgzinnen verschanzt". Das war eine deutliche Anspielung auf die gläsernen Bürotürme des Berliner Innenministeriums am Moabiter Werder.
Die Sprache der Sicherheitsapologeten in Berlin, fügte Di Fabio an, bestehe aus einer "nicht zufällig an den scharfsinnigen Geistesverwirrer Carl Schmitt erinnernde Terminologie". Das war ein harter Schlag. Denn dieser Schmitt ist jener umstrittene Staatsrechtler, der als "Kronjurist des Dritten Reiches" gilt. Mehr "Sittlichkeit", so Di Fabio weiter, und die Begrenzung bei der Wahl der Mittel seien dagegen das Gebot, denn wer weiter so ungezügelt rede, "setzt das zivilisatorische Niveau des Westens aufs Spiel".
Der Innenminister, ein Nationalkonservativer in der Tradition Carl Schmitts, der an den Grundfesten der Verfassung sägt? So tief war die Verstimmung zwischen Richtern und Politikern noch nie. "Die Welt sieht aus Karlsruher Sicht ziemlich anders aus als aus Berliner", sagt Justizministerin Zypries. "Die Richter sitzen weit entfernt in Karlsruhe und haben auch dadurch eine hinreichende Distanz zum aufgeregten Berliner Politikbetrieb."
Am Tag nach der Brandrede trafen Di Fabio und Schäuble zufällig aufeinander, bei einem Abendessen des Bundeskabinetts mit den Richtern in Karlsruhe. Es wäre eine gute Gelegenheit gewesen, sich auszusprechen.
Aber Finanzminister Peer Steinbrück hielt ein Impulsreferat über die Föderalismusreform. Di Fabio saß Schäuble schräg gegenüber. Beide plauderten über dies und jenes und genossen Lachshäppchen und Filet an Kartoffeln.
Als Schäuble am Morgen danach die saftigsten Auszüge aus Di Fabios Vortrag in der Zeitung nachlas, ärgerte er sich maßlos über den mangelnden Mut des Richters, ihm seine Meinung ins Gesicht zu sagen. Seitdem darf das Verhältnis als zerrüttet gelten, seitdem gibt es eine ganze Kaskade von Äußerung und Gegenäußerung, wie sie in der Geschichte des Berlin/Karlsruher Verhältnisses wohl einmalig ist.
"Die ganze Diskussion über einen rechtsfreien Status und eine Feindstellung von Personen" sei "völlig unangebracht", rügte Hans-Jürgen Papier, der Präsident des Gerichtes, Mitte Januar im SPIEGEL (3/2008). Gefahren dürften "nur mit den Mitteln des Rechtsstaates" bekämpft werden. "Den Respekt hat sich das Verfassungsgericht auch erarbeitet, weil sich die Richter aus der Tagespolitik herausgehalten haben", keilte der CDU-Fraktionschef Volker Kauder zurück.
Und Schäuble?
Der Minister sitzt in einer "Challenger" der Bundeswehr, er ist auf dem Rückflug aus der Türkei. Schäuble hat die Krawatte gelockert und einen Pullover übergezogen, er ist müde, aber er lächelt, wenn er an seine Reaktion denkt. Er fühlt sich auch persönlich herausgefordert, schließlich ist er selbst Jurist. Er hat gegen Karlsruhe noch einmal heftig nachgelegt.
In Amerika "und anderen reifen Demokratien" gebe es den Spruch: "Richter sprechen durch ihre Urteile." Er glaubt, dass die Botschaft angekommen ist. Karlsruhe mache nicht die Gesetze, sondern überprüfe sie nur. "Es gibt kein Monopol auf die Verfassung", sagt er. "Ich bin als Innenminister genauso für die Verfassung zuständig wie das Verfassungsgericht."
Er hat in der Auseinandersetzung mit Karlsruhe aufgerüstet, er umgibt sich mit Verfassungsrechtlern, die bereit sind, Tabus zu brechen. Wenn ihm die Verfassungsrichter nicht folgen, das ist die Botschaft, tun es eben andere Juristen, Männer wie Otto Depenheuer. Der Kölner Professor
hat unlängst ein Buch vorgelegt, in dem er Guantanamo als "verfassungstheoretisch mögliche Antwort im Kampf der rechtsstaatlichen Zivilisation gegen die Barbarei des Terrorismus" rechtfertigt - es liest sich wie eine Abrechnung mit Karlsruhe.
Der Minister diskutiert Thesen wie die von Depenheuer ganz offensiv, erst unlängst am brandenburgischen Schwielowsee, an den der Innenminister Experten geladen hatte, zusammen mit seinem amerikanischen Kollegen Michael Chertoff. Es ging mal wieder um "neue Bedrohungen" und die "Verwischung der Grenzen zwischen innerer und äußerer Sicherheit".
Im Krieg ist fast alles erlaubt, nichts schränkt den Rechtsstaat stärker ein als der Kriegszustand, niemals sonst hat die Exekutive mehr Macht in Händen. Im Verteidigungsfall, sagt der Minister, "gilt das Prinzip der Verhältnismäßigkeit", die Menschenwürde stehe mithin nicht mehr über allem.
Schäuble hat diesen Satz erst Ende Januar gesagt, in einem Interview, es ist ein Satz, der seine Grundposition zusammenfasst, und es ist ein Satz mit Sprengkraft. Denn er stellt letztlich die Unantastbarkeit der Menschenwürde in Frage - und damit den Kernbestand des Grundgesetzes. Und er verunsichert, obwohl Schäuble doch für Sicherheit sorgen will.
Der Minister will, dass im Kampf gegen mutmaßliche islamistische Attentäter ein bisschen dieser außergewöhnlichen Machtfülle des Kriegsrechts auf die Sicherheitsbehörden übergeht, auch ohne Krieg. Am Ende könnte der Westen bei einer dritten Kategorie jenseits von Straf- und Kriegsrecht landen.
Runden wie die am Schwielowsee sind auch der Versuch, ein Gegengewicht aufzubauen und die Festung Karlsruhe zu schleifen. Intern haben Schäubles Ministeriale gedroht, die Karlsruher Richter mit ihren Gesetzen so lange herauszufordern, "bis die sich ändern".
Die nächsten Streitfälle sind schon terminiert. Es liegen Verfassungsbeschwerden gegen die automatische Massenüberwachung von Autokennzeichen zu Fahndungszwecken vor, über die das Verfassungsgericht am 11. März entscheidet. Zudem stehen Klagen über die Vorratsdatenspeicherung von Internet- und Telefonverbindungen an, die bei Verfassungsrechtlern als fragwürdig gilt.
Die Richterin Christine Hohmann-Dennhardt hat bereits davor gewarnt, durch übertriebene Vorbeugung den Datenschutz auszuhöhlen: Es gebe "Sicherheit durch den Staat", aber auch "Sicherheit vor dem Staat". Und Gerichtsvizepräsident Winfried Hassemer konstatierte Ende vergangenen Jahres besorgt den Niedergang der "Kultur der Privatheit".
Es scheint so, als lasse sich Karlsruhe nicht einschüchtern. DIETMAR HIPP,
MARCEL ROSENBACH, HOLGER STARK
Von Dietmar Hipp, Marcel Rosenbach und Holger Stark

DER SPIEGEL 9/2008
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