08.09.2008

Titel

Massive Gegendrohung

Von Bönisch, Georg und Wiegrefe, Klaus

Während der Entführung Schleyers 1977 regierten Krisenstäbe die Republik. Der SPIEGEL hat die geheimen Abläufe rekonstruiert: Es ging auch um die Todesstrafe für RAF-Terroristen.

Die Nachricht von der Entführung Hanns Martin Schleyers erreichte Helmut Schmidt mitten in einer Besprechung, ungefähr eine halbe Stunde nach der Tat. Sofort eilten sein Kanzleramtsminister Hans-Jürgen Wischnewski und Justizminister Hans-Jochen Vogel in die Vincenz-Statz-Straße in Köln, wo sich ihnen ein "grauenhafter Anblick" (Vogel) bot: Die mit Planen abgedeckten Leichen der drei Leibwächter und des Fahrers lagen auf der Straße und dem Bürgersteig. Dort, wo die Opfer starben. Dazwischen der Kinderwagen, den die Mörder auf die Fahrbahn gerollt hatten, um den Wagen Schleyers zu stoppen.

Noch am selben Abend telefonierte ein sichtlich mitgenommener Kanzler mit Helmut Kohl, dem Oppositionsführer der CDU. Der weilte gerade in West-Berlin. Beide Männer verabredeten sich für den nächsten Tag, den 6. September 1977, in Bonn.

In dem Vier-Augen-Gespräch war dann viel von Taktik die Rede, denn inzwischen hatten die Terroristen gefordert, elf "Gefangene aus der RAF" auf freien Fuß zu setzen und in "ein Land ihrer Wahl" reisen zu lassen, jeden mit 100 000 Mark versorgt. Schmidt plädierte für Zeitgewinn. Kein Austausch, harte Linie. Kohl war einverstanden. Es ging ums große Ganze, um die "Gemeinsamkeit der Demokraten" (Schmidt), um eine einheitlich starke Front gegen die RAF.

Viereinhalb Stunden später war es offiziell: Kurz vor Mitternacht traf sich im Kanzleramt das erste Mal der parteiübergreifende "Große Politische Beratungskreis", vulgo "Großer Krisenstab" - ein Gremium, das die bundesdeutsche Verfassung nicht kennt und über dem bis heute ein Schleier der Geheimhaltung liegt.

Über 43 Tage hinweg, bis zum Auffinden der Leiche Schleyers, wurden hier die wesentlichen Entscheidungen getroffen: kein Austausch, keine Geldübergabe, auch nicht, als ein arabisches Terrorkommando die Lufthansa-Maschine "Landshut" mit 91 Menschen an Bord kaperte, um den Forderungen der Schleyer-Entführer Nachdruck zu verleihen.

Doch was in der Runde beredet wurde, ist weiterhin Verschlusssache. Und wenn es nach dem Willen der Mächtigen in diesem Land geht, soll das auch so bleiben. Denn das einzige Exemplar des Protokolls - ein Referatsleiter hat es gefertigt, entgegen aller Gepflogenheit wurde es den Beteiligten nicht zum Gegenlesen vorgelegt - befindet sich noch heute im Kanzleramt, geheim wie eh und je. Eine Freigabe sei "nicht möglich", erklärt Amtschef Thomas de Maizière.

Nur die Grundzüge sind bekannt: Die Partei- und Fraktionsvorsitzenden waren versammelt, auch die Ministerpräsidenten jener vier Bundesländer, in deren Gefängnissen jene RAF-Terroristen einsaßen, die freigepresst werden sollten. Hier hatten zudem Schmidts engste Berater eine Stimme. Sie waren zugleich Mitglieder des anderen, in der Verfassung ebenfalls nicht vorgesehenen Gremiums, der "Kleinen Lage", die sich stärker um operative Fragen kümmerte: etwa Außenminister Hans-Dietrich Genscher, Vogel, Wischnewski, Staatssekretäre des Kanzleramts und des Innenministeriums, Regierungssprecher Klaus Bölling, Generalbundesanwalt Kurt Rebmann, der Präsident des Bundeskriminalamts (BKA), Horst Herold.

Aber weder ist die genaue Zusammensetzung der einzelnen Runden publik geworden, noch sind die Vorgänge im Detail bekannt, die auf der Tagesordnung standen.

Wer also rekonstruieren will, was damals beraten wurde, muss auf andere Weise nach Spuren suchen: in Nachlässen im Bundesarchiv, in den Notizen, die sich Teilnehmer während und nach den Sitzungen fertigten, im Archiv des Auswärtigen Amtes, das als einziges Ministerium bislang in vorbildlicher Weise einen wesentlichen Teil seiner Dokumente freigegeben hat. Und man muss mit den Beteiligten sprechen.

Es ergibt sich ein verstörendes Bild von den Gedanken und Gesprächen der Mächtigen in jenem "schwersten Jahr für die Bundesrepublik" (Wischnewski). Überraschende Verwerfungen offenbaren sich im rechtsstaatlichen Fundament der Republik - das nach 32 Jahren gelernter Demokratie eigentlich als felsenfest galt. Von der Einführung der Todesstrafe war die Rede, von Erschießungen und von Repressalien gegen RAF-Gefangene, falls Schleyer nicht freigelassen würde.

Man brauche eine "massive Gegendrohung", erklärte CSU-Chef Franz Josef Strauß am 12. September 1977. "Der Gedanke

der Repression muss erörtert werden", sekundierte Kohl. Und von Willy Brandt (SPD) findet sich in Papieren der Satz, es gebe eine "Offenheit, über alles zu sprechen und nachzudenken".

Erstmals hat der SPIEGEL 1987 über jene Modelle berichtet, die im heißen Herbst zehn Jahre zuvor diskutiert worden waren. Die nun vorliegenden Unterlagen freilich werfen die Frage auf, ob die Gefahr für den Rechtsstaat damals noch größer war als bislang bekannt.

Am Abend des 13. September klagte Schmidt in einem Telefonat mit dem französischen Präsidenten Giscard d'Estaing laut Vermerk: "Die öffentliche Meinung befindet sich in einem 'schrecklichen Zustand'. Von allen Seiten, sogar von Politikern werde von ihm verlangt, Geiselerschießungen an den inhaftierten Terroristen vorzunehmen. Er stünde unter starkem Druck, überwiegend seitens der Opposition, aber auch aus dem eigenen Lager und aus weiten Kreisen parteipolitisch nicht gebundener Bürger."

Schon am Vormittag, gegen 11.15 Uhr, hatte der Kanzler - Verfassungsorgan Nummer 3 - beim Bundestagspräsidenten - Verfassungsorgan Nummer 2 - angerufen; das war damals Karl Carstens (CDU). Schmidt hielt es für nötig, zu Protokoll zu geben, dass er die Verfassung niemals brechen werde - ein in der deutschen Geschichte wohl einmaliger Vorgang.

Carstens notierte: "In dem ,politischen Kreis', dem auch Kohl und Strauß angehörten, sei die Forderung erhoben worden, seitens des Staates mit Repressalien gegen die Häftlinge zu drohen. Die beteiligten Justizminister berieten zur Zeit darüber. Er, der Bundeskanzler, habe erklärt, man solle alle Möglichkeiten und alle Vorschläge durchdenken. Er werde sich jedoch nicht wissentlich an Aktionen beteiligen, die seinen vor dem Bundestag geleisteten Eid, insbesondere soweit es sich um die Wahrung des Grundgesetzes handle, tangieren würden. Er bäte mich als den Präsidenten des Deutschen Bundestages, der ihm den Eid abgenommen habe, diese Erklärung entgegenzunehmen und festzuhalten. Ich sagte zu, dies zu tun."

Dann heißt es kryptisch: "Der Bundeskanzler fuhr fort, de lege ferenda könne man über Änderungen des Grundgesetzes sprechen. Nur ergäben sich hierbei unübersteigbare Grenzen, insbesondere, soweit es sich um die Rückwirkung jetzt zu beschließender Maßnahmen handelte."

Die handschriftlichen Notizen, die Carstens während des Telefonats fertigte und als Vorlage für den Vermerk nutzte, lassen ahnen, worum es bei der "Rückwirkung jetzt zu beschließender Maßnahmen" ging. Carstens schrieb auf: "Keine nachträgl. Erschiessung." Generalbundesanwalt Kurt Rebmann hatte vorgeschlagen, Artikel 102 des Grundgesetzes ("Die Todesstrafe ist abgeschafft") unverzüglich zu ändern - und "solche Personen" zu erschießen, "die von Terroristen durch menschenerpresserische Geiselnahme befreit werden sollen". Ein Vorschlag, der bei Schmidt schon deshalb durchfallen musste, weil das Verbot rückwirkender Strafgesetze ein fundamentaler Grundsatz des Rechtsstaats ist.

Carstens verfügte ausdrücklich, den Vorgang aufzubewahren.

Dabei hatte Schmidt die Debatte, die ihn zeitweise zu überrollen drohte, selbst provoziert. Stunden nach der Entführung Schleyers regte er im kleinen Kreis an, auch über "exotische Lösungen" nachzudenken. Was der Kanzler sich darunter vorstellte, ist unklar.

Variante 1: Schmidt wollte Lösungen hören, wie sie dann Wischnewski vorschlug. So erinnert sich Bölling. Der erfahrene Trouble-Shooter Wischnewski glaubte, man könne die RAF-Gefangenen überzeugen, sich nach Togo ausfliegen zu lassen, dessen Präsident zu den Freunden Wischnewskis zählte. Deutsche Sicherheitskräfte sollten dann als Touristen getarnt in das afrikanische Land einreisen, die freigelassenen Terroristen überwachen und, sobald Schleyer wohlbehalten zu Hause einträfe, verhaften.

Das klingt in der Tat sehr exotisch.

Variante 2: Beteiligte Beamte berichten, dass durchaus davon die Rede gewesen sei, wie man sich eine Befreiung Schleyers ohne Rücksicht auf Gesetz, Verfassung oder Machbarkeit vorstellen könne. Es habe eine "ernsthafte Bereitschaft" gegeben, "gegebenenfalls über das Grundgesetz hinauszugehen, ganz klar", sagt heute Siegfried Fröhlich, damals Staatssekretär im Innenministerium. Die Idee ist nach seiner Erinnerung von zwei Seiten gekommen: von Innenminister Werner Maihofer - und vom Kanzler selbst.

Fröhlich ging damals mit Beamten seines Ressorts, mit Leuten vom Bundesnachrichtendienst und Verfassungsschutzexperten in Klausur. "Spinnstube" nannten sie den Raum, in dem sie brüteten. Und so war Fröhlich vorbereitet, als er am 8. September um 18.39 Uhr zur "Kleinen Lage" im Kanzleramt stieß.

Dort berichtete BKA-Chef Herold über neue Erkenntnisse und warnte vor einem zweiten Anschlag. Musste der Personenschutz ausgeweitet werden?

Viele der Anwesenden lebten mit Bodyguards, hatten Kinder, die von Streifenwagen in die Schulen begleitet wurden. Und fast alle Spitzenpolitiker hatten in den Wochen und Monaten zuvor intern erklärt, im Falle einer Entführung solle man sie nicht austauschen.

Die Stimmung lässt sich erahnen, die herrschte, als dann der Kanzler nach den "exotischen Vorschlägen" fragte. Ob die im Folgenden diskutierten Modelle von Fröhlichs Truppe stammten oder von anderen Teilnehmern, lässt sich ohne die immer noch gesperrten Akten nicht klären.

Sicher ist: Durchaus harmlose Ideen waren darunter - jedenfalls gemessen an der Schwere der Tat und der Zahl der Verbrechen, die die RAF-Häftlinge begangen hatten, 13 Morde und 43 Mordversuche. Da war die Rede von einer Art Kronzeugenregelung. Oder vom Versuch, "Persönlichkeiten der Sympathisantenszene" für "Appelle und Einflussnahme" zu gewinnen - etwa Rechtsanwalt Otto Schily, den späteren Innenminister der rot-grünen Koalition.

Aber es gab eben auch anderes, Erschreckendes, selbst in Anbetracht der großen Anspannung. Etwa die Idee, all jene Bürger, die unter dem Verdacht standen, in terroristische Aktivitäten verwickelt zu sein, in ein Internierungslager zu stecken. Laut Mitschrift eines Beteiligten kam das von Bölling, der sich heute nicht vorstellen kann, Entsprechendes geäußert zu haben. Andererseits hat er keine konkrete Erinnerung an die Sitzung.

Dann die Möglichkeit, mit "Repressalien" gegenüber nahen Angehörigen der RAF-Leute zu drohen, wenn Schleyer nicht freigelassen werde, was den Papieren zufolge Fröhlich zuzuordnen ist (Fröhlich heute: "So etwas war doch gar nicht denkbar"). Und natürlich der von Rebmann in die Runde geworfene Vorschlag, die Todesstrafe einzuführen.

Freilich, das Gewicht jener, die widersprachen, wog schwer. "Die Welt würde sagen, die Deutschen sind irrsinnig geworden", kommentierte der Einser-Jurist Vogel, der während der ganzen Krise kein einziges Mal in Versuchung geriet, blind zuzuschlagen. Auch Schmidt warnte davor, "alle Regeln und Kautelen außer Kraft" zu setzen: "Nicht mit mir!" Entsprechende Verstöße hätten eine "moralische Spaltung des Volkes" zur Folge. Kanzleramtschef Manfred Schüler zum Rebmann-Vorschlag: "eine Schnapsidee".

Die Diskussion ein für alle Mal beenden wollte der Kanzler aber auch nicht: "Man kann weiter nachdenken."

Deutschland West im Ausnahmezustand. In Bonn waren das Kanzleramt, die Ministerien und Parteizentralen mit Stacheldraht umzäunt und mit Sandsäcken verbarrikadiert. Schützenpanzer fuhren Patrouille, der CSU-Landesgruppenchef im Bundestag, Friedrich Zimmermann, trug ständig eine Pistole.

Die eine Hälfte der Deutschen hielt es für richtig, die Gefangenen freizulassen, die andere Hälfte plädierte für ein hartes Vorgehen.

"Es war die Aufgabe der politisch Verantwortlichen, über das nachzudenken, was an uns herangetragen wurde", rechtfertigt heute einer der Beteiligten die damalige Haltung, da sollte nichts "unreflektiert bleiben".

Den "Großen Krisenstab" erreichte die Debatte am Montag, dem 12. September, eine Woche nach der Entführung. Es war inzwischen eine "hektisch und emotionsgeladene Atmosphäre", wie Kohl, der mit Schleyer persönlich befreundet war, später berichtete.

Die Bundesregierung spielte auf Zeit, in der Hoffnung, man könne Schleyer finden und befreien. Kohl trug diese Haltung mit, doch bei ihm konnten "Wut und Trauer kaum größer sein". Auch Schmidt spricht vom "Zorn", den "jeder Einzelne mühsam bändigen musste".

Da wurde im Parkhotel in Düsseldorf ein Tonband der Entführer abgegeben, mit einer Botschaft Schleyers an Kohl persönlich.

Es ist das Zeugnis eines Mannes in Lebensgefahr, der voller Verzweiflung der Bundesregierung und Herold bitterste Vorwürfe machte. Schleyer schloss mit den Worten: "Ich bin nicht bereit, lautlos aus diesem Leben abzutreten, um die Fehler der Regierung, der sie tragenden Parteien und die Unzulänglichkeit des von ihnen hochgejubelten BKA-Chefs zu decken." Als es im Krisenstab vorgespielt wurde, verließ Herold anschließend den Raum, und wenn die Erinnerung Maihofers nicht trügt, dann ging auch Helmut Kohl ("Die Tonbandaufzeichnung traf mich ungemein hart") und mit ihm Maihofer.

Im Lagezentrum des Innenministeriums hörten sie sich, so Maihofer, das Band noch einmal an. "Na, und jetzt?", will Maihofer gefragt haben, der sich nicht sicher war, ob Kohl bei seiner harten Haltung bleiben würde. "Nein" sei Kohls Antwort gewesen. Maihofer ist sicher, dass andernfalls die Bundesregierung nachgegeben hätte. "Eine staatsmännische Haltung", urteilt der Liberale heute.

Im Krisenstab eskalierte die Debatte. Es war der Zeitpunkt, zu dem Strauß die "massiven Gegendrohungen" forderte, er wollte darüber aber nur mit dem Kanzler unter vier Augen sprechen, wozu es nie kam.

Ob ernst zu nehmen ist, was Strauß darüber hinaus in der Sitzung am Abend dieses 12. September äußerte, bleibt umstritten. Bölling behauptete im vergangenen Jahr in der "Süddeutschen Zeitung", der eruptive Barockmensch aus Bayern habe erklärt, "dass die RAF einen 'Kombattantenstatus' beanspruche, den einer 'kriegsführenden' Partei. Wenn man sich darauf einlasse, könne man nach jedem neuen RAF-Mord einen der Terroristen 'standrechtlich' erschießen".

Für Bölling sei das eine "krude Pointe" gewesen, niemand habe das ernst genommen, nicht einmal Strauß selbst. Ähnlich erinnert sich auch Hans-Ulrich Klose, der als Hamburger Bürgermeister im Krisenstab saß, an die Szene. Der Vorschlag sei vom Tisch gewischt worden; die meisten hätten so getan, als hätten sie ihn nicht gehört.

Andere Teilnehmer glauben hingegen, der CSU-Chef habe sehr wohl gewusst, was er da sagte. Immerhin sah sich Strauß veranlasst, in der Abendsitzung des "Großen Krisenstabs" richtigzustellen, er habe nicht gemeint, RAF-Leute "stundenweise zu erschießen".

Aber was dann?

Jedenfalls haben, den Notizen eines Teilnehmers zufolge, sowohl Strauß wie Kohl an jenem Abend die Frage nach "Repressalien" aufgeworfen. Etwa Sicherheitsverwahrung der RAF-Häftlinge bis zum Tod: "Soll man sie lebenslang sitzen lassen?", habe Kohl gefragt.

Längst schwang in der Diskussion der (auch öffentlich erhobene) Vorwurf der Opposition mit, die Koalition greife nicht hart genug durch. Da lief die "alte Weicheier-Nichtweicheier-Debatte", sagt der frühere Bürgermeister Klose. Willy Brandt hätte demzufolge mit dem Satz, man könne über alles reden, den Tatendrang der Union ins Leere laufen lassen. "Ich buche das ab unter parteipolitischem Geplänkel", sagt Klose.

Eine Debatte voller Unklarheiten und Widersprüche. Schmidt hat an mindestens einem Punkt grundsätzlich klargestellt, er könne sich zu "verfassungswidrigem Handeln nicht bereit finden".

Dennoch redigierte der Kanzler persönlich in dieser Sitzung den Entwurf eines Textes, mit dem die Entführer unter Druck gesetzt werden sollten. Da das BKA über einen Rechtsanwalt den Kontakt zu den Entführern hielt, sollte es Folgendes übermitteln:

"BKA geht von der Erwartung aus, dass sich die Entführer bewusst sind, dass die Tötung von Schleyer oder eine neue Gewalttat oder der Abbruch der Kontakte auf das Schicksal der ihnen befreundeten Angeklagten und Häftlinge zurückwirken muss."

Mit anderen Worten: Die Bundesrepublik Deutschland drohte, Gefängnisinsassen als Geiseln zu nehmen. Das wäre ein Vorgang wider alle rechtsstaatlichen Prinzipien gewesen. Die Runde kam überein: Das Bundesjustizministerium und die Justizministerien jener Länder, in deren Gefängnissen die freizulassenden RAF-Gefangenen einsaßen, sollten diesen Entwurf bis zum nächsten Tag rechtlich prüfen. Das waren Hamburg, Bayern, Baden-Württemberg und Nordrhein-Westfalen.

Die meisten damals Beteiligten sind tot oder können sich nicht erinnern, nicht Vogel, nicht Klose, nicht der ehemalige Hamburger Justizsenator Gerhard Moritz Meyer; und von Altkanzler Schmidt war vorige Woche keine Stellungnahme zu erhalten.

Zwei Deutungen des Geschehens bieten sich an: Der Prüfauftrag sollte der Union nur vor Augen führen, dass eine Drohung mit Repressalien keine gute Idee war. Der damalige Justizminister Hans-Jochen Vogel sagt heute, sein Ministerium hätte solch einen Vorschlag niemals ergebnisoffen geprüft. Wenn das stimmt, wäre der Repressalien-Plan schon dadurch quasi beerdigt worden, dass auch das Bundesjustizministerium mit der Überprüfung beauftragt wurde.

Die andere Deutung: Die Repressalien-Idee war durchaus ernst gemeint. "Das lässt man nicht einfach nur so prüfen", sagt ein Teilnehmer, der freilich ungenannt bleiben möchte.

Geprüft wurde der von Schmidt bearbeitete Entwurf jedenfalls. Am Vormittag des folgenden Tages hielt das Düsseldorfer Justizministerium fest, Bayern und Baden-Württemberg hätten keine Einwände, Hamburg würde nur "grundsätzliche Bedenken politischer Art" äußern. Lediglich der Düsseldorfer Justizminister Diether Posser (SPD) gab zu Protokoll, er und seine Mitarbeiter hätten "rechtliche Bedenken".

In welcher Weise die Dinge dann weitergingen, bleibt unklar - auch das ist ein Geheimnis des "Deutschen Herbstes". Kaum zu glauben, dass die Debatte über Repressalien, Erschießungen, Todesstrafe in den folgenden Wochen bis zum Ende der Schleyer-Entführung nicht wieder hochkam, denn mit der Entführung der Lufthansa-Maschine "Landshut" spitzte sich die Situation noch einmal dramatisch zu. Was ist inmitten dieser Katastrophe aus den Vorschlägen geworden?

Für den früheren Kanzleramtschef Manfred Schüler zählt vor allem eines: "Die Vorschläge sind nie zu Ende diskutiert worden, der Rechtsstaat wurde nicht beschädigt." Der Mann ist ein glaubwürdiger Zeuge, und doch bleibt Skepsis angebracht.

Um das größte Drama in der Geschichte der alten Bundesrepublik aufzuklären, ist mehr nötig als die Erinnerung der Beteiligten mehr als 30 Jahre danach. Die Bundesregierung müsste endlich alle Dokumente freigeben und damit jenen Schleier lüften, den sie bis heute über die Ereignisse legt. GEORG BÖNISCH, KLAUS WIEGREFE

* In der Kabinettssitzung vom 7. September 1977.

DER SPIEGEL 37/2008
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