19.07.2010

LÄNDERFINANZAUSGLEICHArm wird reich

Bayern, Baden-Württemberg und Hessen wollen vor dem Verfassungsgericht gegen ihre Zwangszahlungen an andere Bundesländer klagen - das System biete keine Anreize zum Sparen.
Den Irrsinn des Systems spürte Roland Koch oft am eigenen Leib, an Montagnachmittagen, kurz nach dem Einsteigen in Berlin-Tegel.
Bevor der hessische Ministerpräsident sich in einen der engen Economy-Sitze des Lufthansa-Fliegers nach Frankfurt am Main quetschte, winkte ihm bisweilen noch ein Amtskollege aus den Nachbarländern zu: der Pfälzer Kurt Beck etwa oder der Saarländer Peter Müller, die ebenfalls nach Präsidiums- oder Vorstandssitzungen ihrer Parteien den Rückweg in die Heimat antraten. Doch während Koch mit seinem Gefolge hinten in der Holzklasse der Maschine verschwand, genossen Beck und Müller die Armfreiheit und die kulinarischen Annehmlichkeiten der teureren Business-Plätze. "Von unserem Geld!", zischte mal einer von Kochs Vertrauten dem verdutzten Beck zu.
Die Szene wird in hessischen Regierungskreisen gern nacherzählt in diesen Tagen. Sie dient als Beleg dafür, dass etwas schieflaufe in diesem Land. Nicht der sparsame Umgang mit Steuergeld werde belohnt, sondern das Geldausgeben auf Kosten anderer. "Im Kern ist es doch so, dass die Menschen in Bayern, Hessen und Baden-Württemberg mit ihren Steuermitteln Wohltaten bezahlen, mit denen sich die Landesregierungen in Bremen und Berlin schmücken", schimpft auch Bayerns Regierungschef Horst Seehofer. Für ihn und Koch hat das Übel einen Namen: Finanzausgleichsgesetz.
Über dieses Werk, das so sperrig klingt, wie es ist, wird seit Jahrzehnten gestritten in dieser Republik - und in Zukunft wohl noch mehr. Die Landesregierungen von Hessen, Bayern und Baden-Württemberg wollen es vor dem Bundesverfassungsgericht kippen. Sie bereiten eine Klage vor, zunächst einmal als Druckmittel für Verhandlungen mit den anderen Ländern. Es spreche "viel dafür", sagt Koch, dass die Klage bei erfolglosen Verhandlungen spätestens 2012 eingereicht werde. Und sein Stuttgarter Amtskollege Stefan Mappus zeigt sich schon jetzt "überzeugt", dass die Sache "ein Erfolg" wird.
Das Ausgleichsgesetz besteht aus komplizierten mathematischen Formeln und unübersichtlichen Sonderregelungen, in deren letzte Verästelungen wohl wenige Experten durchdringen. Es sollte eigentlich dafür sorgen, dass Menschen in Greifswald so gut leben können wie in Starnberg am See, im Prinzip jedenfalls.
In der Praxis bewirkt es, dass jedes Jahr Milliardensummen quer durch die Republik verschoben werden, von den Ländern an den Bund, vom Bund an die Länder, von Ländern im Süden an Länder im Norden und zum Teil auch umgekehrt. Seit mindestens 15 Jahren müssen Bayern, Baden-Württemberg und Hessen als Hauptzahler große Teile ihres Landesetats für das Ausgleichssystem abzweigen: 2009 waren es insgesamt rund 6,8 Milliarden Euro. Hauptempfänger des Geldes ist traditionell Berlin.
Die Hauptstadt, die ihr Regierender Bürgermeister Klaus Wowereit so gern als "arm, aber sexy" bezeichnet, wurde in den vergangenen Jahren mit bis zu 3,1 Milliarden Euro jährlich aus den Zahlerländern gepäppelt. Armut sei etwas anderes, finden deren Regierungschefs.
Er könne doch niemandem erklären, dass Wowereit mit dem Geld aus dem Süden "Dinge macht, die wir in Baden-Württemberg nicht können", rüffelte der Stuttgarter Mappus unlängst: gebührenfreie Studiengänge anbieten zum Beispiel. Auch Seehofer klagt über die Abschaffung der Studiengebühren in "Nehmerländern" wie dem hochverschuldeten Saarland. Und der Hesse Koch schaut neidisch über den Rhein, wo Kurt Beck dank der fast 300 Millionen Euro aus dem Ausgleichstopf allen Drei- bis Sechsjährigen die Kindergartengebühren erlassen und Landesbeamte zwei Stunden weniger arbeiten lassen könne als er.
In Kochs Stab gibt es Spezialisten, die eindrucksvoll vorrechnen können, welch absurde Folgen das Ausgleichsgesetz hat. Wie es das Verhältnis von finanzstarken zu finanzschwachen Ländern teilweise umkehrt. Wie es aus Arm Reich macht und aus Reich Arm.
So hatte im vergangenen Jahr die Landesregierung in Hessen, nachdem die Einkommen- und die Umsatzsteuer zwischen Bund und Ländern aufgeteilt waren, rechnerisch fast 2500 Euro pro Einwohner zur Verfügung. Das war Platz drei im Länderranking hinter Hamburg und Bayern. Berlin lag mit 2100 Euro pro Kopf nur auf Platz elf.
Doch dann begann das große Geldverschieben. Laut Gesetz gilt das solidarische Prinzip: Wer finanzstark ist, gibt ab, wer schwach ist, kassiert. Aber nachdem am Ende alle Ausgleichsmechanismen abgearbeitet waren, fiel Hessen mit Einnahmen von nur noch 2172 Euro pro Kopf auf den letzten Platz aller Bundesländer. Berlin dagegen rangierte plötzlich mit weitem Abstand ganz vorn: 3760 Euro pro Einwohner standen Wowereits Regierung nun zur Verfügung, Platz 1.
Die eklatante Verschiebung liegt unter anderem daran, dass für die Berechnung der Ausgleichszahlungen auch die Finanzstärke der Kommunen herangezogen wird. Die Milliardeneinnahme der Bankenstadt Frankfurt aus der Gewerbesteuer verringert also indirekt den hessischen Landesetat, aus dem trotzdem die Lehrer, Polizisten und Universitäten bezahlt werden müssen.
Daneben gibt es eine Reihe kurioser Regelungen im Gesetz wie die sogenannte Einwohnerveredelung: Stadtstaaten-bewohnern in Hamburg, Bremen und Berlin wird ein um 35 Prozent höherer Finanzbedarf zuerkannt als Menschen in den meisten Flächenstaaten. Brandenburger werden mit immerhin drei Prozent zusätzlich "veredelt", Einwohner von Mecklenburg-Vorpommern bekommen fünf Prozent dazu. Und dann gibt es noch diverse "Sonderbedarfs"-Zahlungen vom Bund an ausgesuchte Länder, etwa die Mittel für den Aufbau Ost oder Zuweisungen für "Kosten politischer Führung". Davon profitieren kleinere Länder, die sich verhältnismäßig teure Parlamente und Regierungen leisten wie Thüringen, Sachsen-Anhalt, Bremen, das Saarland oder Berlin.
Das Hauptproblem an dem Gesetz ist, dass es "keine Anreize zum vernünftigen Wirtschaften gibt", kritisiert der Mainzer Rechtsprofessor Hanno Kube. Wenn ein Land seine Einnahmen mühevoll steigert, etwa durch die Einstellung zusätzlicher Steuerfahnder, hat es davon wenig bis nichts. Es muss dann die Personalkosten der Beamten tragen. Aber der größte Teil der Einnahmen, die das neue Personal reinholt, fließt an andere Länder.
Daran hat auch eine erste erfolgreiche Klage der Geberländer gegen das Gesetz 1999 nichts geändert. Es gab danach ein paar Reformen, etwa die Abschaffung einer Sonderzuweisung für Seehäfen. "Aber die Grundstruktur blieb unverändert", sagt der Steuerrechtler Kube. Er hat "erhebliche verfassungsrechtliche Bedenken" gegen das Gesetz. Voraussichtlich im September will er das in einem Gutachten ausführlich begründen. Die Erfolgschancen einer Klage hält er für "gut".
Kubes Auftraggeber sind jedoch nicht die Regierungen der drei Hauptzahlerländer, sondern die FDP-Fraktionen dort. Sie sorgen sich, so der hessische Fraktionschef Florian Rentsch, wie ihre Länder angesichts der Milliardenabflüsse in den Ausgleichstopf jemals von ihren hohen Defiziten runterkommen sollen. Dabei drängt die Zeit: Ab 2020 greift die Schuldenbremse im Grundgesetz. Spätestens dann dürfen die Länder nicht länger mehr Geld ausgeben, als sie einnehmen. Ohne schmerzhafte Einschnitte in Leistungen für die Bürger, schwant den Landespolitikern, wird das nicht gehen.
Daneben haben die FDP-Leute das Thema zur Stärkung des eigenen Profils entdeckt. Der Stuttgarter FDP-Fraktionschef Hans-Ulrich Rülke mokiert sich über "spätpreußische Dekadenz", wenn er über die Berliner Ausgabenpolitik spricht. Und für den Bayern Thomas Hacker ist die Klage eine gute Gelegenheit, dem Koalitionspartner CSU zu zeigen, wer sich wirklich um die Interessen des Freistaats kümmere. Und das sei erst der Anfang, tönte Hacker im kleinen Kreis, die Union solle sich "warm anziehen".
Die Unions-Ministerpräsidenten sind alarmiert, sie wollen sich das Thema von den Liberalen nicht aus der Hand nehmen lassen - besonders der Stuttgarter Mappus braucht es im nächsten Frühjahr in seinem ersten Wahlkampf als Regierungschef. Kurz nachdem die FDP ihre Klagepläne vorgestellt hatte, schlugen Mappus, Koch und Seehofer vereint zurück: Sie beauftragten schnell einen eigenen Gutachter, der parallel zu Kube ebenfalls eine Eingabe in Karlsruhe vorbereiten soll.
Von Matthias Bartsch, Simone Kaiser und Conny Neumann

DER SPIEGEL 29/2010
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