18.10.2010

JUSTIZDie Superinstanz

Jahrzehntelang galt der deutsche Grundrechtsschutz als nahezu perfekt - doch plötzlich verurteilt der Europäische Menschenrechtsgerichtshof Deutschland immer häufiger wegen Verstößen.
Ein schöner Tag. Mildes Licht umspielt die zarten Züge der Prinzessin, die sich an der Seite ihres Mannes in ihren Schal kuschelt, in der Luxuskälte von St. Moritz.
Ein schönes Bild. Noch darf man es zeigen. Der Versuch der monegassischen Fürstentochter Caroline, den Abdruck des Fotos in der Klatschpresse als Eingriff in ihr Privatleben verbieten zu lassen, scheiterte vor dem Landgericht, vor dem Bundesgerichtshof, vor dem Bundesverfassungsgericht. Bis zur letzten Instanz bescheinigten alle Richter der beharrlichen Klägerin, dass in Deutschland die Pressefreiheit sogar gegenüber Prinzessinnen gilt - jedenfalls dann, wenn der Umstand, dass sie urlaubt, während ihr Vater schwerkrank zu Hause liegt, Anlass zu Diskussionen gibt.
Doch jetzt herrscht nicht nur in Karlsruhe Nervosität, sondern auch im Berliner Bundesjustizministerium. Am vergangenen Mittwoch stritt Caroline erneut um den Abdruck der Bilder, diesmal aber vor einer Instanz, die mit ihren Entscheidungen wiederholt bei Regierung und Justiz für Bestürzung und Ratlosigkeit gesorgt hat: dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte in Straßburg.
Dort hatte die Klatschprinzessin schon einmal im Streit um die Veröffentlichung eines Privatfotos gewonnen. 2004 hielten die Straßburger Richter ihren Karlsruher Kollegen vor, die Pressefreiheit des Grundgesetzes menschenrechtswidrig gegen das Privatleben der Prinzessin gewendet zu haben. Seither haben sich die deutschen Gerichte bemüht, die Straßburger Rechtsprechung in ihre Überlegungen einzupassen. Sollte der Versuch misslungen sein, droht eine Neuauflage des Konflikts.
Menschenrechtskonvention gegen Grundgesetz: Schlag auf Schlag fielen in jüngster Zeit Urteile wegen Menschenrechtsverletzungen im Staat des Grundgesetzes. Dabei sind es nicht nur Prominente, die diesen Weg für sich entdeckt haben. Immer häufiger gelingt es Bürgern, die Macht in Straßburg gegen den deutschen Staat zu mobilisieren. Wer hierzulande überall verloren hat, sucht sein Glück eben auf der anderen Rheinseite.
Das Problem sind nicht nur die eigensinnigen Richter des Supergerichts, das Problem ist auch das Grundgesetz. Die Deutschen, die sich mit ihrer Verfassung und ihren vorbildlichen Möglichkeiten zur Verfassungsbeschwerde bisher als Musterland des Freiheitsschutzes fühlten, müssen immer häufiger feststellen, dass ihr Recht hinter dem europäischen Standard zurückgeblieben ist. Die Europäische Menschenrechtskonvention stellt zunehmend das Grundgesetz und seine Interpreten in den Schatten.
Der jüngste Rüffel aus Straßburg kam Ende September: Da gaben die europäischen Richter dem Essener Organisten Bernhard Schüth recht, dem die katholische Kirche wegen Ehebruchs gekündigt hatte. Die deutschen Gerichte billigten, gestützt auf die kirchenfreundliche Rechtsprechung des Verfassungsgerichts, den Rauswurf. Dabei sei der menschenrechtliche Schutz des "De-facto-Familienlebens" des Kirchenangestellten völlig übergangen worden, kritisierten die Straßburger. Für dogmatische Katholiken, die außerehelichen Geschlechtsverkehr für Sünde halten, ein schwer erträglicher Spruch, für die traditionell kirchenfromme deutsche Juristerei ein heilsamer Schock.
Unter den Straßburger Europarichtern, die ganz unterschiedlichen Religionen angehörten, würden eben "Menschenrechte als etwas von der Religion Getrenntes empfunden", sagt die deutsche Richterin Renate Jaeger, die 2004 vom Karlsruher Verfassungsgericht an den Menschenrechtsgerichtshof wechselte. Die Religionsferne der Straßburger Urteile sei deshalb "sehr viel evidenter als beim Bundesverfassungsgericht".
Ein Schock für deutsche Innenpolitiker ist die Sicherheitslücke, die aus dem fernen Straßburg im deutschen Strafrecht gerissen wurde. Im Dezember vergangenen Jahres entschieden die Menschenrechtsrichter, die deutsche Praxis der Sicherungsverwahrung für gefährliche Straftäter sei jedenfalls dann mit der Menschenrechtskonvention unvereinbar, wenn diese Maßnahme nachträglich verhängt oder verlängert wird. Menschen dürfe man in solchen Fällen nur in unmittelbarer Folge einer Straftat wegsperren, nicht aber im Nachhinein. Etwa 20 mutmaßlich gefährliche Schwerverbrecher mussten deshalb mittlerweile aus deutschen Vollzugsanstalten entlassen werden, weit über hundert weitere können auf baldige Freiheit hoffen. Das Bundesjustizministerium arbeitet bisher erfolglos an einer Regelung, die gefährlichen Bürger unter Aufsicht zu stellen, ohne dabei ihr Menschenrecht auf Freiheit zu verletzen. Und die Herausforderung könnte noch größer werden: Am Donnerstag dieser Woche will Straßburg verkünden, ob die deutsche Sicherungsverwahrung als solche überhaupt mit dem europäischen Recht vereinbar ist.
Auch andere Teile des deutschen Justizsystems sind zunehmend im Visier der Menschenrechtsrichter. Seit Jahren mahnen sie die Deutschen vergebens, ein Rechtsmittel zu schaffen, mit dem sich Bürger wirksam gegen überlange Verfahren wehren können. Doch die Gesetzgebung kam bis heute nicht voran. Nun stellten die Straßburger in einem sogenannten Piloturteil "strukturelle Probleme" der Deutschen fest - ein Attest, das bislang eher für die entwicklungsbedürftigen Demokratien Osteuropas reserviert war.
Von 2001 bis einschließlich 2009 haben die Straßburger Richter 82-mal gegen Deutschland geurteilt. Allein in den ersten neun Monaten dieses Jahres sind weitere 20 Verurteilungen dazugekommen. In den ersten 42 Jahren nach der Gründung des Gerichts 1959 dagegen wurden die Deutschen nur 17-mal gerüffelt. Das supranationale Gericht hat also erheblich an Schlagkraft gewonnen. Seit 1998 kann sich jeder Bürger ohne Vorverfahren direkt an den Gerichtshof wenden, nachdem er den Klageweg in seiner Heimat ausgeschöpft hat.
Den Deutschen war der damit verbundene Machtzuwachs lange egal. Die Urteile aus Straßburg gegen andere Staaten, die gleichwohl in entsprechenden Fällen auch von deutschen Gerichten zu beachten waren, wurden zunächst noch nicht einmal ins Deutsche übersetzt. "Über lange Zeit hinweg waren wir in Deutschland der Meinung, das Bundesverfassungsgericht sei das Nonplusultra, und Straßburg könne an dessen Entscheidungen nicht herankommen", sagt der Heidelberger Völkerrechtler Jochen Frowein, 20 Jahre lang Mitglied der Europäischen Kommission für Menschenrechte, die dem Gerichtshof einst vorgeschaltet war. "Doch das hat sich jetzt in einer Reihe von Entscheidungen als falsch herausgestellt", sagt Frowein. "Es gibt zunehmend Fälle, in denen eine Korrektur der Karlsruher Rechtsprechung nötig war."
Zwar wird Deutschland im internationalen Vergleich immer noch relativ selten verurteilt. An der Spitze liegen die Türkei mit 2017 Verurteilungen bis einschließlich 2009 und Italien mit 1556, gefolgt von Russland (815), Polen (674) und der Ukraine (602), obwohl diese Staaten erst in den neunziger Jahren der Europäischen Menschenrechtskonvention beigetreten sind.
Gerichtspräsident Jean-Paul Costa beschwichtigt denn auch. "Selbst in Ländern, wo der Schutz fundamentaler Rechte die längste Tradition hat oder am besten gewährleistet ist", sagt Costa, "kann es Mängel und Fehlfunktionen geben." Das sei "keine Schande oder Blamage".
Doch es geht nicht nur um Einzelfälle. Bewährte Maximen, von Verfassungspatrioten und Juristen in gut 60 Jahren aus dem einst nur als Provisorium gedachten Grundgesetz herausdestilliert, werden nun von der supranationalen Instanz in Frage gestellt, die sich an europäischen oder gar globalen Standards orientiert.
Das dürfte sich erneut zeigen, wenn nächsten Monat in dem futuristischen Glaspalast der Superinstanz die Geschichte einer Deutschen aus Braunschweig verhandelt wird. Die hatte beim Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte den Antrag gestellt, 15 Gramm Natrium-Pentobarbital "zum Zwecke der Durchführung meines begleiteten Suizides" beschaffen zu dürfen.
Die Frau war im April 2002 unglücklich vor ihrem eigenen Haus gestürzt. Sie war seitdem vom Hals abwärts fast vollständig gelähmt und musste künstlich beatmet werden. Als sich ihr Zustand nicht bessern wollte, schien ihr das Leben nicht mehr lebenswert.
Weil das Amt eine "lebensvernichtende Anwendung" ablehnte, suchte und fand die Frau schließlich Hilfe in der Schweiz. In einem kleinen Sterbezimmer in Zürich nahm sie eine tödliche Dosis Gift mit einem Strohhalm zu sich. Ihr Mann und ihre Tochter hielten ihre Hände bis zum Schluss.
Um dem letzten Willen der Verstorbenen wenigstens nachträglich Geltung zu verschaffen, klagte ihr Mann vor deutschen Gerichten - auf Feststellung, dass ihr der sanfte Suizid daheim zu Unrecht verwehrt worden sei. Vergebens: Auch das Bundesverfassungsgericht erklärte die Beschwerde für unzulässig.
Ende November nun werden die Straßburger Richter darüber verhandeln, ob die Ablehnung des Antrags der Gelähmten das "Recht auf Achtung ihres Privatlebens" verletzt hat.
Sollten sie dann den selbstbestimmten Tod unter den Schutz der Menschenrechte stellen, dürften in Deutschland bislang mühsam bewahrte Dämme gegen die Sterbehilfe brechen - und die Erkenntnis würde weiter wachsen, dass der Hebel zum Umsturz eingefahrener Verhältnisse mit Erfolg zunehmend in Straßburg statt in Karlsruhe anzusetzen ist.
Tatsächlich ist die deutsche Verfassungsordnung gegenüber neuen Herausforderungen eher resistent. Die oft kurzen und vagen Garantien des Grundgesetzes leben von ihrer Interpretation durch das Bundesverfassungsgericht. Es gibt im bestehenden Recht kaum eine heikle Abwägung zwischen Freiheit und Pflicht, Staatsräson, Tradition und Menschenwürde, die nicht längst von deutschen Verfassungsrichtern in ein Grundsatzurteil gegossen wäre, das nachfolgende Generationen erst einmal bindet.
Heute lassen sich deshalb mit dem berühmten Gang nach Karlsruhe Reformen leicht unter Verweis auf die bisherigen Urteile verhindern - oft eine rettende Bremse gegenüber allzu ruppigen Vorstößen der Politik in die Rechte der Bürger. Doch wer deutsche Rechtstraditionen als verkrustet empfindet und deren Reform erzwingen will, findet in Karlsruhe heute selten einen Hebel, sondern muss die Richter in Straßburg bemühen.
Die Menschenrechtsrichter dort fühlen sich freier, die deutsche Tradition einfach zu überrollen, weil sie einen weiteren Horizont haben. Bei ihrer Auslegung der Menschenrechte lassen sich die Straßburger Juristen von der Rechtskultur der unterschiedlichsten europäischen Länder leiten. "Wir schauen immer auch auf die anderen Staaten, wie die das machen", erklärte der damalige Präsident Luzius Wildhaber im SPIEGEL die Straßburger Methode (47/2004). Dieser "Bereicherungsaspekt" komme "bei den Deutschen zu kurz".
Mit seiner gläsernen Rotunde und den darüber thronenden kreisrunden Sitzungssälen wirkt der Gerichtshof wie ein großes Versuchslabor, das gelegentlich die nationalen Rechtsordnungen mit frischen Ideen durcheinanderbringt. Tatsächlich ist der Gerichtshof selbst eines der erstaunlichsten Experimente, die Europa hervorgebracht hat. 47 Männer und Frauen aus jedem der 47 Mitgliedstaaten sind beauftragt, für Freiheit und Gerechtigkeit auf einem ganzen Kontinent zu sorgen, von den Kanarischen Inseln über Deutschland bis nach Sibirien.
Straßburger Maßstab ist die Europäische Menschenrechtskonvention, ein völkerrechtlicher Vertrag, der von den Staaten des Europarats ratifiziert worden ist. Dazu gehören notorische Menschenrechtssünder wie Russland oder die Ukraine ebenso wie die Traditionsdemokratien Schweiz und Großbritannien. Häufig wird der Menschenrechtsgerichtshof mit seinem Luxemburger Pendant verwechselt, dem Gerichtshof der Europäischen Union. Doch beim EU-Gericht können sich die Bürger nur in besonderen Fällen direkt beschweren.
Gerichtssprachen in Straßburg sind Englisch und Französisch, aber in der Praxis fällt den Richtern die Verständigung oft schwer - vor allem wenn es um komplexe juristische Fachbegriffe geht. Auch die Qualifikation der Richter ist - gelinde gesagt - recht unterschiedlich. Da sitzt die 37-jährige Junganwältin neben dem ergrauten Rechtsprofessor und die langjährige Menschenrechtsaktivistin neben dem Kaderjuristen; echte richterliche Erfahrung dagegen ist Mangelware. "Schätzungsweise die Hälfte der Richter trägt die Arbeit des Gerichts", sagt Norbert Paul Engel, Herausgeber der "Europäischen Grundrechte-Zeitschrift", "die anderen laufen mehr oder weniger mit."
Manchen Juristen drohen in ihrem Heimatland sogar Repressionen. So verhinderte die Regierung von Moldau die Wiederwahl eines Richters, der in einem politisch heiklen Fall nicht in ihrem Sinne gestimmt hatte, indem sie kurzerhand das gesamte nationale Nominierungsgremium austauschte. Anschließend wurde dem Richter - mit offenbar fadenscheinigen Gründen - ein Strafverfahren angehängt. Als er dennoch nach Moldau zurückkehren wollte, wurde ihm die Einreise verweigert.
Auch wegen solcher Unzulänglichkeiten stellen die Straßburger ihre deutschen Kollegen inzwischen auf eine harte Probe. "Wenn Verfassungsstaaten wie die Bundesrepublik jetzt permanent als Konventionsverletzer auftauchen, dann ist etwas in der Schieflage", sagt ein amtierender deutscher Verfassungsrichter. Dem Straßburger Gericht fehle es leider an dem Verständnis, das man brauche, damit die verschiedenen Ebenen reibungslos kooperieren könnten, indem die höchsten Gerichte sich auf die großen Linien beschränkten, und die Gerichte darunter (im Fall Straßburgs auch das Verfassungsgericht) die nötigen Spielräume nutzen könnten.
Doch wenn sich die Europarichter eine Rechtsfrage anschauen, tun sie das oft sehr genau. Besonders zäh sind dabei die Auseinandersetzungen zwischen Karlsruhe und Straßburg um eine sehr deutsche Eigenheit: das Familienrecht.
"Die politische Einschätzung von Familienbildern hinkt hierzulande deutlich hinter der europäischen Entwicklung her", sagt der Bielefelder Familienrechtsanwalt Georg Rixe, "insbesondere die Rechte der Väter nichtehelicher Kinder sind bei uns zu wenig gewürdigt worden - bis heute." Seit Jahren trägt der Anwalt deutsche Umgangs- und Sorgerechtsprozesse nach Straßburg; an die zehn Verurteilungen Deutschlands gehen inzwischen auf ihn zurück.
Grund für die deutsche Rückständigkeit ist aus Sicht Rixes "die jahrzehntelange Wirksamkeit des christlich-konservativ geprägten Mutterbildes". So haben die Väter oft das Nachsehen, wenn vor Gericht um die Kinder gestritten wird.
Ende 2009 bekam der Rixe-Mandant Horst Zaunegger vom Gerichtshof attestiert, die deutsche Vorschrift, wonach das Sorgerecht nichtverheirateter Väter am Mütter-Veto scheitert, ohne Möglichkeit, dies gerichtlich klären zu lassen, verletze sein Menschenrecht als Vater.
Auch die Richter des Verfassungsgerichts haben sich inzwischen korrigiert: Im Juli gelangten sie, wenn auch mit Jahren Verspätung, zur selben Erkenntnis.
Solche Siege machen andererseits selbst manche Straßburger nachdenklich. Deutschlands Richterin Jaeger etwa warnt vor der "problematischen Ansicht, es könne mehr oder weniger Grundrechtsschutz geben". Sobald ein Konflikt zwischen konkurrierenden Freiheitsansprüchen auszufechten sei wie etwa von Vätern und Müttern, könne man dem einen nur die Freiheiten geben, die man dem anderen beschneide.
In Sachen Caroline ist es nicht anders. Mehr Privatsphäre bedeutet weniger Pressefreiheit. Darum forderte Hans-Jürgen Papier, bis vor kurzem Präsident des Bundesverfassungsgerichts, immer wieder, das Supergericht solle solche Abwägungsfragen den nationalen Gerichten überlassen und sich aus Elternstreit oder Caroline-Fällen künftig heraushalten.
Gefahren sehen Kritiker aber auch dort, wo das Gericht - wie im Fall der Sicherungsverwahrung - Bürgerfreiheiten höher bewertet als die staatlichen Vorkehrungen für die öffentliche Sicherheit. In dieser Kontroverse hat es Straßburg leicht, sich auf die Seite der Freiheit zu stellen. Denn die Sorge um Sicherheit ist kaum einklagbar, und die freischwebenden Gerechten aus dem Glaslabor leitet keine Staatsräson.
Dies ist gerade die Eigenart der Menschenrechte, die dort verteidigt werden: dass sie unabhängig von staatlicher Macht und Hoheitsgewalt die vorstaatlichen Rechte der Menschen schützen. Staatsdenker wie Jürgen Habermas sehen die Menschenrechte gerade deshalb als Kernelemente einer neuen Weltbürger-Welt, in der Nationalstaaten überwunden und staatliche Souveränität nicht mehr schutzwürdig ist.
Dass die europäischen Menschenrechte auch in Deutschland zunehmend in den Mittelpunkt der Verfassungsdebatte geraten, ist nur konsequent. Bringen doch die Straßburger Richter Schritt für Schritt zustande, was den Strategen der Europäischen Einigung bislang noch nicht überzeugend gelungen ist: eine gemeinsame europäische Werteordnung.
Die "europäische Rechtsverständigung" via Straßburg dient so nach Ansicht des Frankfurter Verfassungsrechtsprofessors Erhard Denninger der Weiterentwicklung der EU - zumal auch Brüssel demnächst der Europäischen Menschenrechtskonvention beitreten und sich damit dem Straßburger Diktum unterwerfen soll. Die Konvention wird dann zum gemeinsamen europäischen Bürgerrechtsstatut, der Straßburger Gerichtshof das mächtigste Gericht in Europa.
Doch Denninger ahnt, dass die Entwicklung zu einem gemeinsamen europäischen Bürgerrecht an Bedenken des Bundesverfassungsgerichts scheitern könnte. Dessen Urteil zum Lissabon-Vertrag aus dem vergangenen Sommer statuiert die Pflicht zur Bewahrung deutscher "Verfassungsidentität" - wozu nach Karlsruher Lesart auch die Eigenständigkeit weiter Teile der Rechtsordnung gehört.
So ist dem Bundesverfassungsgericht besonders wichtig, dass Deutschland weitgehend souverän in der Ausgestaltung strafprozessualer und polizeirechtlicher Regelungen bleibt. Andererseits zeigt sich gerade an diesen problematischen Nahtstellen zwischen staatlichen Machtbefugnissen und Bürgerfreiheiten, dass die Europäische Menschenrechtskonvention dem hausgemachten Grundgesetz an Klarheit und Freiheitlichkeit überlegen ist.
Anders als im Grundgesetz findet sich in der Menschenrechtskonvention das ausdrückliche Verbot, jemanden zu foltern. In Deutschland ist Folter zwar ebenfalls verboten - in der Strafprozessordnung; und Folter würde nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gegen die Menschenwürde-Garantie des Grundgesetzes verstoßen. Aber die Rechtslage im Staat des Grundgesetzes lässt immerhin Spielräume für heikle Diskussionen offen. Ob Folter im äußersten Notfall gegen Terroristen angewendet oder wenigstens angedroht werden darf, ist unter Rechtsprofessoren in Deutschland immer wieder ein Thema.
Und der Frankfurter Polizei-Vizepräsident Wolfgang Daschner fühlte sich 2002 immerhin befugt, dem - damals noch mutmaßlichen - Kindesmörder Magnus Gäfgen empfindliche Schmerzen androhen zu lassen, damit er das Versteck des vielleicht noch lebenden Opfers verrate. Dass dies Folter war, wurde zwar von deutschen Gerichten anerkannt. Dennoch wurde Deutschland von den Richtern des Menschenrechtsgerichtshofs verurteilt, weil sie der Ansicht waren, dass Daschner und seine Ermittler nicht richtig bestraft worden waren.
Ebenso konnte erst ein Spruch aus Straßburg die in Deutschland verbreitete Praxis stoppen, verdächtige Drogendealer durch die Gabe von Brechmitteln zur oralen Präsentation von Beweismaterial zu zwingen.
Auch das Recht auf Leben ist in der Menschenrechtskonvention an präzisere Voraussetzungen geknüpft als im Grundgesetz. Über das Töten im Kriege etwa ist im Grundgesetz nichts ausdrücklich geregelt. Nach der Konvention ist es etwa erlaubt, wenn "das Leben der Nation" bedroht ist, eine Bedingung, die jedenfalls bei Angriffen gegen deutsche Qaida-Krieger im Grenzgebiet zwischen Pakistan und Afghanistan zumindest diskussionsbedürftig ist. Auch der eventuell tödliche Einsatz der Bundeswehr gegen Terroristen im Landesinnern, von deutschen Innenpolitikern und selbst den Richtern des Verfassungsgerichts immerhin diskutiert, ist menschenrechtlich fraglich.
Um solche Kollisionen rechtzeitig zu vermeiden, werden mittlerweile nicht nur alle wichtigen Straßburger Sprüche ins Deutsche gebracht. Der Hamburger Völkerrechtsdozent Marten Breuer ist zudem vom Justizministerium beauftragt, sämtliche Entscheidungen, gleich über welche Angelegenheit aus welchem Land, nach neuem Konfliktpotential für die Deutschen zu filzen.
Und Breuer ist schon fündig geworden. Am 21. April 2009 verurteilte der Gerichtshof die Türkei, weil sie ihren Beamten die Teilnahme an einem nationalen Tag des Streiks pauschal verboten hatte. Ein "allgemeines Streikverbot für alle Beamten", wie es in Deutschland die Regel ist, sei mit der Konvention unvereinbar.
In Gefahr ist nun die ebenfalls sehr deutsche und im Grundgesetz garantierte Bastion des "Berufsbeamtentums". Wenn das Streikverbot für die Staatsdiener kippt, entfällt einer der letzten Gründe, den veralteten Privilegienstand der Beamten weiterhin zu hätscheln.
Nun warten sie in Berlin auf Post aus Straßburg.
Von Darnstädt, Thomas, Hipp, Dietmar

DER SPIEGEL 42/2010
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