12.12.2011

SCHULDENKRISEKoalition der Widerwilligen

Der Euro-Gipfel hat Europa tief gespalten: Großbritannien steht abseits, der Rest fühlt sich von den Deutschen und Franzosen gegängelt. Und die Zukunft der Gemeinschaftswährung ist so ungewiss wie zuvor.
Nach einer halben Stunde war alles gelaufen. Zu diesem Zeitpunkt hatte der Gipfel, der ein historischer werden sollte, noch gar nicht begonnen, ein gutes Ende aber konnte er schon da nicht mehr nehmen.
Die deutsche Kanzlerin Angela Merkel und der französische Staatspräsident Nicolas Sarkozy hatten sich am vergangenen Donnerstag um 19.30 Uhr mit dem britischen Premier David Cameron getroffen. Sie wollten ausloten, wie weit Großbritannien die deutsch-französischen Rettungspläne für den Euro mittragen würde.
Nicht sehr weit, wie sich schnell zeigen sollte.
Cameron verlangte für den Fall, dass die Europäischen Verträge geändert werden müssten, weitgehende Ausnahmeregelungen für sein Land. Vor allem wollte er, dass der britische Finanzsektor keiner europäischen Aufsicht unterworfen würde. Dann können wir es gleich bleibenlassen, gaben Merkel und Sarkozy dem Engländer zu verstehen.
Und so kam es, dass der Gipfel, der die Wende im Kampf um den Euro einleiten sollte, tatsächlich einen Wendepunkt brachte - einen Wendepunkt in der Geschichte der EU. Mitten in ihrer größten Krise ist die Gemeinschaft gespalten, Großbritannien steht im Abseits, möglicherweise auf Dauer.
Die restlichen Länder wollen der Euro-Gruppe auf dem Weg in eine Fiskalunion folgen, so wie er von Merkel und Sarkozy vorgezeichnet wurde. Es soll eine Stabilitätsunion werden, mit Schuldenbremsen für die nationalen Haushalte und Sanktionen für Haushaltssünder, eine Union, so wie sie Merkel für unabdingbar hält.
Viele folgen den Deutschen allenfalls widerwillig, die Einigung kam nur zustande, weil die Anleger die Anleihen der kränkelnden Euro-Länder meiden und selbst die starken Staaten mit einer Herabstufung durch die Rating-Agenturen rechnen müssen. Andere wiederum, die schon seit langem für eine echte Wirtschaftsregierung eintreten, fragen sich, warum sich die Deutschen so lange geziert haben.
Der Gipfel sollte den Kapitalmärkten beweisen, dass die Euro-Länder bereit sind, ihre Währung entschlossen zu verteidigen (siehe Titel Seite 40). Von einem Endspiel um den Euro war die Rede, von Europas letzter Chance sprach Sarkozy.
Gemessen daran, sind die Ergebnisse eher bescheiden, politisch sind sie höchst gefährlich: Sie bedeuten das Ende der alten EU.
Den Kern der neuen Union bilden die 17 Regierungen der Euro-Zone, die sich bis auf weiteres sogar einmal im Monat treffen wollen. Darum herum legt sich ein Ring von bis zu neun Staaten, die den Euro langfristig einführen wollen und sich, so es denn ihre nationalen Parlamente erlauben, ebenfalls zu den strengeren Haushaltsregeln der Euro-Zone bekennen. Der Rest ist zur Drittklassigkeit verdammt, angeführt von Großbritannien.
Herausgekommen ist eine Konstruktion, die den Vorstellungen der Franzosen am nächsten kommt. Paris wollte den Kreis der Entscheider immer möglichst klein halten und das Kontrollrecht der europäischen Institutionen einschränken. Dadurch sollten Eingriffe in die nationale Souveränität verhindert und der deutsch-französische Motor unentbehrlich gemacht werden.
Großbritannien steht nun weitgehend isoliert da - und muss sich fragen, welchen Platz es in diesem Europa überhaupt noch hat.
Merkel selbst will verhindern, dass Großbritannien und die Euro-Gruppe immer weiter auseinanderdriften. Sie sagte kürzlich im kleinen Kreis, man müsse den Briten das Gefühl geben, sie gehörten weiter zu Europa. Doch die Franzosen sehen das anders. Sie hoffen, dass sie in einer Union ohne Großbritannien mehr Gewicht haben.
Deutschland hat die EU trotz aller Differenzen immer als politischen Partner der USA gesehen. Die Franzosen dagegen wollen Europa als unabhängigen Machtblock in Konkurrenz zu den Amerikanern etablieren. Das ist bislang auch deshalb nicht geglückt, weil die Briten für eine enge transatlantische Bindung der EU gekämpft haben. Diese Auseinandersetzung wird nun neu entbrennen.
Optimisten wie der frühere Außenminister Joschka Fischer glauben, dass sich Großbritannien schon aus Eigeninteresse am Ende der Kerngruppe wieder anschließen wird. Doch in Großbritannien sehen viele in Camerons Veto den Anfang vom Ende der britischen EU-Mitgliedschaft (siehe Kasten Seite 26).
In der Bundesregierung sieht man das Problem. Merkel glaubt aber, dass es keine Alternative gibt. "Die Frage ist ja nicht, ob wir die Schuldenkrise lieber mit der ganzen EU oder in der Euro-Gruppe lösen", sagt ein Regierungsmitglied. "Die Frage ist, wie wir Europa überhaupt noch retten können." Und den Euro.
Um das Überleben der Einheitswährung zu sichern, will die erweiterte Euro-Gruppe bis März einen gemeinsamen Vertrag aushandeln, der Schuldenbremsen für alle und (fast) automatische Sanktionen für Haushaltssünder vorsieht.
Völlig ungeklärt ist allerdings, ob dieser intergouvernementale Vertrag nicht gegen EU-Recht verstößt. Selbst Elmar Brok, CDU-Abgeordneter im Europa-Parlament und Vertrauter Merkels, warnte die Kanzlerin in einem Brief vor einem Abkommen außerhalb des Lissabon-Vertrags. Dies sei "rechtswidrig".
Zweifel an der Konstruktion äußerten intern auch die juristischen Dienste von EU-Kommission, Europäischer Zentralbank und dem Ratssekretariat, also der Vertretung der Mitgliedstaaten in Brüssel. Beim Treffen der sogenannten Sherpas, der vorbereitenden Unterhändler der beteiligten Regierungen, am Vorabend des Gipfels kam es zu einem Wortgefecht zwischen Merkels Europa-Berater Nikolaus Meyer-Landrut und dem Chef des juristischen Dienstes des Rates.
EU-Ratspräsident Herman Van Rompuy hatte in den vergangenen Wochen die deutsche Regierungschefin bekniet, ihre Vertragsänderungspläne fallenzulassen oder zumindest zu verschieben. Van Rompuy warb stattdessen dafür, die Haushaltsaufsicht mit Hilfe eines Protokolls des Lissabon-Vertrags zu verschärfen - und dadurch riskante Volksabstimmungen in den Ländern zu vermeiden. Merkel wies den Vorschlag jedoch brüsk zurück, inzwischen ist das Verhältnis der beiden nachhaltig gestört. Rompuy ist menschlich und politisch von Merkel "sehr enttäuscht".
EU-Kommissionspräsident José Manuel Barroso sprach sogar von "kriegsähnlichen Zuständen". Merkel und Sarkozy würden versuchen, allen ihre Meinungen aufzudrücken, obwohl sie selbst sich in kaum einer Frage einig seien. Dass die meisten sich dem deutsch-französischen Duo am Ende beugten, zeigt, wie abhängig die EU von ihren beiden größten Geldgebern ist. Der zypriotische Präsident Dimitris Christofias brachte das Dilemma auf den Punkt: "Eigentlich müsste man gegen Merkel und Sarkozy eine Revolution anzetteln, aber jeder von uns braucht die beiden für irgendetwas."
Trotz des deutschen Widerstandes wollen Van Rompuy, Barroso und Euro-Gruppen-Chef Jean-Claude Juncker aber ihre Pläne für gemeinsame Euro-Bonds nicht aufgeben. Bis März 2012, so beschlossen es die Staats- und Regierungschefs auf dem Gipfel, wird das Trio konkrete Vorschläge zu ihrer Umsetzung machen. Der Euro-Bond-Vorstoß sei auch dazu da, die deutsch-französische Entente zu brechen, erklärte ein EU-Diplomat.
Um eine Einigung zu ermöglichen, musste Deutschland noch weitere Zugeständnisse machen. Ein Klagerecht gegen Defizitsünder vor dem Europäischen Gerichtshof, wie von Merkel über Wochen gefordert, wird es nicht geben.
Der Kompromiss von Brüssel wird für die Deutschen zudem teurer als bisher geplant. Wird der Start des permanenten Rettungsschirms auf Mitte 2012 vorgezogen, muss Deutschland seine Bareinlage ein Jahr früher einzahlen. Das bedeutet eine Mehrbelastung von mindestens 4,3 Milliarden Euro für den Haushalt des kommenden Jahres. Zudem musste Berlin sich damit einverstanden erklären, die Deckelung des künftigen Rettungsschirms ESM auf 500 Milliarden Euro "zu überprüfen".
Und die Euro-Länder wollen dem Internationalen Währungsfonds bis zu 200 Milliarden Kredit für Hilfen an Euro-Länder geben. Das Geld soll von den Notenbanken der EU-Länder kommen, was auf den Widerstand der Bundesbank stößt. Sie sieht darin eine Umgehung der Vorschrift, die der EZB die Staatsfinanzierung untersagt.
Aber wie schnell lassen sich all die Ergebnisse umsetzen? Wie entschlossen sind überhaupt die Regierungschefs, die sich nur ungern Merkel und Sarkozy gebeugt haben, den Worten Taten folgen zu lassen? Und auf wie viel Widerstand stoßen die Pläne, einen Teil der Souveränität an Brüssel abzugeben, in ihren Heimatländern?
Bundestagspräsident Norbert Lammert (CDU) hält den Zeitplan für die geplanten Reformen für "sehr ambitioniert", meint aber, dass sie am Bundestag nicht scheitern werden. Er hat jedoch Bedenken, ob die geplanten Änderungen mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts in Einklang zu bringen sind.
"Der Bundestag wird sorgfältig mögliche verfassungsrechtliche Probleme prüfen, die sich durch direkte Eingriffe der EU-Kommission oder eines europäischen Währungskommissars in die nationalen Haushalte und damit das parlamentarische Budgetrecht ergeben könnten", so Lammert. "Der Bundestag wird sorgfältig darauf achten, dass solche verfassungsrechtlichen Risiken vermieden werden."
Zunächst aber müssen die Anleger überzeugt werden, dass die beschlossenen Maßnahmen tatsächlich ausreichen, um den Euro zu retten. Der Chef des Rettungsfonds EFSF, der Deutsche Klaus Regling, stieß auf erhebliche Skepsis, als er noch in der Gipfelnacht mit Investoren telefonierte: Sie kündigten an, ihr Engagement in der Euro-Zone zurückzuführen.
Schon im Januar werden die Krisenländer Italien und Spanien wieder in großem Umfang Kapital aufnehmen müssen. Wenn die Käufer die Schuldenpapiere dann immer noch verschmähen, werden sofort wieder die Forderungen laut, jene Instrumente einzusetzen, die Merkel bisher stets abgelehnt hat: Euro-Bonds und ein massives Eingreifen der EZB.
Die deutsche Kanzlerin weiß nur zu genau, dass Gemeinschaftsanleihen mit der FDP nicht zu machen sind. Ihre Koalition mit den Liberalen wäre dann zu Ende. Sie sei nicht bereit, diesen Schritt zu gehen, erklärte sie kürzlich Vertrauten.
Wesentlich flexibler ist die Kanzlerin beim Thema EZB. Stillschweigend verlassen sich Merkel und ihr Finanzminister Wolfgang Schäuble bei der Euro-Rettung auf die Hilfe der Notenbanker. Die würden mit ihren unbegrenzten Mitteln dem Euro zur Hilfe eilen, wenn der Fortbestand der Währungsunion in Gefahr sei, so ihr Kalkül. Eine Banklizenz für den europäischen Rettungsschirm EFSF oder dessen permanenten Nachfolger ESM brauche es dafür nicht.
In ihrer Unabhängigkeit könne die Zentralbank jeder Finanzinstitution Geld gegen Sicherheiten zur Verfügung stellen. Über die Anforderungen an die Qualität dieser Sicherheiten entscheide sie zudem noch selbst. Folglich sei es für die EZB ein Leichtes, den Rettungsschirmen auch ohne Banklizenz Mittel zur Verfügung zu stellen. Im Zweifel könne die Notenbank auch direkt auf den Märkten für Staatsanleihen auftreten und massenhaft Papiere aufkaufen, um den Euro zu retten.
Ein solches Vorgehen liegt nach Ansicht von Regierungskreisen im eigenen Interesse der Notenbank. Die Geldhüter in Frankfurt würden niemals so weit gehen, ihre Prinzipien und Bedenken über die eigene Zukunft zu stellen, so die Argumentation. Würde der Euro scheitern, weil sie Hilfe verweigerten, würden sie sich selbst überflüssig machen. Deshalb, so die Annahme in Berliner Ministerien, werden die EZB-Granden alles daransetzen, den Fortbestand des Euro - und damit ihre Jobs - zu sichern.
Auch die Beamten von Finanzminister Schäuble gehen in ihrem Basisszenario weiter von einer Währungsunion mit 17 Mitgliedern aus. Ein weiteres Szenario mit geringer Eintrittswahrscheinlichkeit unterstellt den Austritt Griechenlands. Alle anderen Länder würden im Euro-Raum bleiben.
Zur Not, heißt es im Finanzministerium, hätten die beiden Rettungsfonds noch Hunderte Milliarden an Euro im Angebot, mit denen selbst Italien noch für ein paar Monate über Wasser gehalten werden könnte. Und wenn die nicht reichen sollten, trete eben die EZB in Aktion.
Von Armin Mahler, Peter Müller, Ralf Neukirch, Christian Reiermann und Christoph Schult

DER SPIEGEL 50/2011
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