23.12.2011

SPIEGEL-GESPRÄCH „Der Bundesstaat ist ein Irrtum“

Zum Ende seiner Amtszeit erklärt Bundesverfassungsrichter Udo Di Fabio, 57, warum sein Urteil zum Lissabon-Vertrag gar nicht so EU-kritisch ist und dass Karlsruhe dennoch in Europa-Fragen das letzte Wort haben muss.
SPIEGEL: Herr Professor, Sie waren der Europa-Fachmann des Bundesverfassungsgerichts und Autor des umstrittenen Lissabon-Urteils. Werden die Politiker in Berlin jetzt aufatmen?
Di Fabio: Das kann ich mir nicht vorstellen. Ein Senat des Bundesverfassungsge-richts ist ja ein gemeinschaftliches Entscheidungsgremium. Man darf die Macht eines einzelnen Richters nicht überschätzen.
SPIEGEL: Muss die Regierung also weiterhin befürchten, dass die europäische Integration von Karlsruhe gebremst wird?
Di Fabio: Ich glaube nicht, dass das Bundesverfassungsgericht Integrationsbemühungen im Weg steht. Die Position der Bundesrepublik Deutschland ist durch dieses Gericht in vielerlei Hinsicht sogar gestärkt worden.
SPIEGEL: Aber Ihr Präsident Andreas Voßkuhle hat doch erst kürzlich gemahnt, für weitere Integrationsschritte sei der Rahmen des Grundgesetzes "wohl weitgehend ausgeschöpft".
Di Fabio: Ich denke, solche Äußerungen beziehen sich auf weitreichende Kompetenzübertragungen, die zurzeit gar nicht zur Diskussion stehen.
SPIEGEL: Hat denn die Entscheidung des Gerichts zum Lissabon-Vertrag nicht tatsächlich die weitere europäische Einigung eng begrenzt - indem sie verboten hat, wichtige politische Befugnisse von Deutschland auf die EU zu übertragen?
Di Fabio: In der Lissabon-Entscheidung steht, wo die sensiblen Bereiche sind, zum Beispiel bei der Haushaltsautonomie. Und in der Entscheidung zum Rettungsschirm vom 7. September dieses Jahres hat das Gericht noch mal deutlich gemacht, dass es dabei besonders um das Verfügungsrecht des Parlaments über Einnahmen und Ausgaben geht.
SPIEGEL: Aber darauf zielt doch gerade die Fiskalunion zur Bändigung der Schuldenkrise: Wenn der nationale Etat unter die Kontrolle der EU-Kommission gerät, droht das nächste Karlsruher Veto.
Di Fabio: Nicht unbedingt. Da kein Politiker die Verfügungsbefugnis über den Staatshaushalt in ihrer Substanz wirklich auf EU-Ebene übertragen will, entsteht kein unüberwindbares Hindernis.
SPIEGEL: Geht es an die Substanz, wenn ein Brüsseler Fiskalkommissar dem Bundestag sagt: Diesen Etat dürft ihr nicht beschließen?
Di Fabio: Wenn nur die Aufsicht in Brüssel verstärkt wird, ob die Mitgliedstaaten die von ihnen geschlossenen Verträge einhalten, dann ist das kein Eingriff in ihre Identität. Wer sich freiwillig zu etwas verpflichtet, muss sich gefallen lassen, auf Einhaltung dieser vertraglichen Bindung überprüft zu werden. Ein entsprechendes Veto könnte doch auch aus Karlsruhe kommen, wenn die neue Schuldenbremse des Grundgesetzes verletzt würde.
SPIEGEL: Wenn die Kommission künftig einzelnen Staaten scharfe Vorgaben zum Schuldenabbau macht - und das könnte ja auch mal Deutschland treffen -, würde das doch dem Parlament in seiner Etathoheit einen sehr engen Rahmen stecken.
Di Fabio: Das müsste man sich im Einzelnen anschauen. Grundsätzlich gilt: Ein Parlament, das sich mit einem Zustimmungsgesetz verpflichtet hat, die Maastrichter Stabilitätskriterien einzuhalten, muss darauf gefasst sein, dass ein Verstoß nicht sanktionslos bleibt.
SPIEGEL: Mehrfach hat das Gericht eine stärkere Beteiligung des Bundestags am Krisenmanagement verlangt. Zurzeit berät Ihr ehemaliger Senat darüber, ob es reicht, Entscheidungen über Milliardenkredite an notleidende Staaten einem neunköpfigen Gremium des Parlaments zu überlassen. All dies verzögert und kompliziert Rettungsversuche.
Di Fabio: Hat es denn bislang bei der Bewältigung der europäischen Staatsschuldenkrise einen Tag gegeben, an dem man so schnell hätte handeln müssen, dass keine Zeit geblieben wäre, das Parlament einzubeziehen?
SPIEGEL: Die nervösen Märkte, fürchten manche, könnten noch nervöser werden.
Di Fabio: Zeitraubend waren die politischen Debatten nicht wegen des Verfassungsgerichts oder wegen des Parlaments. In Europa war doch zunächst völlig unklar, wie man angemessen auf die Krise reagiert. Manchen ist es ja immer noch nicht klar. Warum sollte dann die Beteiligung des Parlaments an der Debatte ein ernsthaftes Hindernis sein? Das hat vielmehr einen politisch-integrativen, legitimierenden Effekt.
SPIEGEL: Gleichwohl kann es Fälle geben, da Rettungsmaßnahmen über Nacht beschlossen werden müssen.
Di Fabio: Mag sein. Häufig wird aber mit einem düpierenden Eilszenario gearbeitet, für das es noch gar keine Erfahrungsgrundlagen gibt. Jedenfalls verfassungsrechtlich weitreichende Einschränkungen bedürfen der parlamentarischen Debatte.
SPIEGEL: Wiederholt hat das Gericht unter Ihrer Federführung dem Parlament Vorhaltungen gemacht, es müsse seine Kontrollrechte bei europäischen Entscheidungen stärker wahrnehmen. So war es auch im Urteil zum Lissabon-Vertrag. Wissen die Abgeordneten als Vertreter des Souveräns nicht ganz gut selbst ihre Rechte zu wahren?
Di Fabio: In der Tat. Das Selbstbewusstsein des Parlaments steigt. Europäische Angelegenheiten sind nicht mehr für die Exekutive reserviert. Das Grundgesetz schreibt die Beteiligung des Parlaments in Europa-Angelegenheiten ja vor, und die Auslegung dieser Vorschrift obliegt dem Bundesverfassungsgericht. Da passiert es dann eben trotzdem mal, dass das Gericht zu einer anderen Auslegung gelangt, als das im parlamentarischen Prozess - unter Beteiligung der Regierung - der Fall ist.
SPIEGEL: Immerhin ist der Bundestag das einzig unmittelbar demokratisch legitimierte Organ.
Di Fabio: Man würde der Richtlinienkompetenz der Kanzlerin doch auch nie entgegenhalten, dass sie nicht unmittelbar legitimiert ist. Warum soll ein Gericht, dessen Richter mit Zweidrittelmehrheiten gewählt werden, nicht auch demokratisch legitimiert sein?
SPIEGEL: Aber müssen Sie das Parlament wirklich vor sich selbst schützen?
Di Fabio: Bestimmt nicht. Es geht doch immer nur um den Schutz von Minderheiten gegen die Mehrheit, entweder bei Grundrechten oder Anträgen der Opposition. Das Gericht lässt sich im Übrigen gern über Zwänge der Staatspraxis belehren, manchmal muss es aber auch in Sachen Verfassungsbindung als Lehrmeister auftreten, wie etwa beim Streit um den Europäischen Haftbefehl. Damals haben einige Abgeordnete Informationslücken gezeigt, die inzwischen erkennbar geschlossen sind.
SPIEGEL: Nachhilfe in Demokratie aus Karlsruhe?
Di Fabio: Wir haben vielleicht einen Impuls gegeben. Und die Abgeordneten haben selbst dazugelernt. Aber die europäische Entwicklung und der Zug zur Globalisierung haben nun einmal eine exekutive Dominanz. Die Parlamente geraten ganz ohne bösen Willen in die Lage eines per-
manenten Nachvollzuges. Deshalb kann
und wird es immer wieder Momente geben, wo das Verfassungsgericht die Rechte des Parlaments stärken muss.
SPIEGEL: Sind nicht die Parlamente von dieser neuen Aufgabe zwischen Innen- und Außenpolitik einfach überfordert, und im Fall der Lösung der Finanzkrise in ganz besonderem Maße?
Di Fabio: Dieses Argument ist so alt wie die parlamentarische Demokratie. Die ostelbischen Junker haben den Volksvertretungen auch schon unterstellt, dass sie es doch gar nicht verstünden, wenn es um Staatsangelegenheiten geht wie Militär, Außenpolitik und Finanzen.
SPIEGEL: Die Sache ist schon ein bisschen komplizierter geworden.
Di Fabio: Aber deshalb können wir doch die Parlamente nicht außen vor lassen. Ob alle 620 Abgeordneten gleichzeitig und in gleichem Maße praktisch an einem Gesetz mitwirken, darauf kommt es in einem arbeitsteiligen Parlament nicht an. Jemanden, der das alles nicht versteht, wird man immer finden. Wichtig ist, dass diejenigen, die in den Fachausschüssen sitzen - im Haushalts-, im Europa-Ausschuss -, die Expertise aufbauen. Mein Eindruck ist, das tun sie fortlaufend.
SPIEGEL: Sind diese Parlamentarier überhaupt gewählt für Entscheidungen, die den nationalen Rahmen übersteigen?
Di Fabio: Ja. Die Bundesrepublik ist kein abgeschlossener Staat, sondern ein europäisch integrierter. Das Bundesverfassungsgericht hat in der Lissabon-Entscheidung den Grundsatz der Europa-Freundlichkeit formuliert. Dieses Urteil ist keineswegs integrationskritisch - es wurde darin zum ersten Mal ausgesprochen, dass sich aus dem Grundgesetz nicht nur eine Erlaubnis, sondern sogar eine Pflicht zur europäischen Integration ergibt. Wer ein Bundestagsmandat annimmt, tut das in einem europäisierten verfassungsrechtlichen Rahmen.
SPIEGEL: Es ist auffällig, dass der Autor des Lissabon-Urteils seinen Text offenbar so ganz anders gemeint hat, als er von Politik und Öffentlichkeit gelesen wurde. Gibt es also keinen Vorrang nationalstaatlicher Politik vor der europäischen?
Di Fabio: Das sind falsche Kategorien. Schon das Urteil zum Maastricht-Vertrag von 1993 hat die Gefahr einer Entleerung der Kompetenzen des Bundestags nach Europa angesprochen. Das Lissabon-Urteil hat nur konkretisiert, wo solche Kompetenzkerne liegen können. Und wir haben auch nicht gesagt, dass man in solchen Kernbereichen gar nichts übertragen darf, sondern nur, dass deren Substanz im Zugriff des Bundestags und der demokratischen Debatte hierzulande bleiben muss.
SPIEGEL: Setzen Sie damit Demokratie nicht doch sehr mit Nationalstaat gleich?
Di Fabio: Man kann sagen, dass die Lissabon-Entscheidung vielleicht die mitgliedstaatliche Perspektive, die Perspektive der Verfassungsidentität schon sehr verdeutlicht hat. Aber auch die europäische Rechtsprechung macht ihre Perspektive manchmal sehr prononciert kenntlich. Dass man - zumindest scheinbar - einmal stark und beim nächsten Mal wieder etwas zurückhaltender auftritt, ist nicht untypisch für Gerichte, die in einem solchen neuartigen Verbundsystem stehen.
SPIEGEL: Zwei Schritte vor, einen zurück.
Di Fabio: So kann es wirken. Im Verbundsystem gibt es jedenfalls niemanden, der ganz oben steht. Es gibt keinen, der autoritativ entscheidet. Viele Bürger, auch viele Journalisten hatten immer die Vorstellung, Karlsruhe müsse ganz oben stehen, weil da nur der blaue Himmel über Karlsruhe ist.
SPIEGEL: Was ist denn da wirklich?
Di Fabio: Da gibt es eben auch den Europäischen Gerichtshof in Luxemburg. Und von dort aus gesehen hat man dann vielleicht den Eindruck, Luxemburg müsse ganz oben stehen. Aber bereits der bevorstehende Beitritt der EU zur Europäischen Menschenrechtskonvention verrückt auch da die Perspektiven: Plötzlich steht, zumindest in bestimmten Fällen, der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte noch mal eins darüber.
SPIEGEL: Verliert Karlsruhe an Macht?
Di Fabio: Nicht generell und nicht im Sinne eines Nullsummenspiels. Mit Hilfe der europäischen Integration ist das Verfassungsgericht teilweise sogar einflussreicher geworden, weil es mit seinen Rechtsideen über Grenzen hinauswirkt. Und in bestimmten Konstellationen beansprucht Karlsruhe das letzte Wort, etwa für die Kontrolle von Kompetenzüberschreitungen Europas. Das hat, glaube ich, inzwischen auch der Europäische Gerichtshof akzeptiert.
SPIEGEL: Der Präsident des Luxemburger Europa-Gerichts hat allerdings neulich erklärt, er höre es ungern, dass Karlsruhe das letzte Wort haben wolle.
Di Fabio: Ich höre auch bestimmte Sachen ungern, akzeptiere sie aber.
SPIEGEL: Wie lange kann das gutgehen, dieses Nebeneinander von Entscheidungsbefugnissen in Europa?
Di Fabio: Solange wir keinen europäischen Bundesstaat haben, so lange haben wir es mit einem Gemeinwesen zu tun, das einen gewissen Netzwerkcharakter hat.
SPIEGEL: Nun gibt es auch in Berlin Pläne, dem Karlsruher Gericht das letzte Wort abzuschneiden. Etwa durch eine Änderung des Grundgesetzes, die den Richtern die Zuständigkeit für Fragen der europäischen Integration entzieht.
Di Fabio: Das ist eine Phantomdebatte. Denn für solche Überlegungen besteht kein Anlass. Das, was jetzt die Bundesregierung auf den Weg gebracht und mit den europäischen Partnern vereinbart hat, dürfte solche Schritte kaum notwendig machen.
SPIEGEL: Und wenn Berlin künftigen Konflikten mit Karlsruhe vorbeugen wollte?
Di Fabio: Ich glaube, niemand wird das Bundesverfassungsgericht aus dieser Kontrollaufgabe herausdrängen wollen. Sie gehört zur Identität einer sehr erfolgreichen Republik. Bestimmte Zusammenhänge wie die Grundsätze der Demokratie und des Rechtsstaates sind im Übrigen von der Ewigkeitsgarantie des Grundgesetzes geschützt und darum unveränderbar.
SPIEGEL: Weil mit dem Grundgesetz nach Karlsruher Lesart eine weitergehende europäische Vereinigung womöglich schwer zu realisieren ist, werden in Berlin schon Pläne geprüft, das Volk über eine ganz neue, europafreundliche Verfassung abstimmen zu lassen.
Di Fabio: Das Volk ist natürlich frei, das Grundgesetz aufzugeben. Jedes Volk ist frei, auch zu sagen, ich möchte nicht länger unabhängig sein; ich möchte Gliedstaat in einem souveränen europäischen Bundesstaat werden.
SPIEGEL: Was müsste passieren, um diese Entscheidung des Souveräns einzuleiten?
Di Fabio: Wir reden da über eine ganz theoretische Frage.
SPIEGEL: Ihr Präsident hat das Thema doch selbst in einem Interview angestoßen.
Di Fabio: Aber doch nur als Grenzfall des Denkbaren. Diese Frage ist schon deshalb völlig theoretisch, weil es am praktischen Gründungswillen fehlt.
SPIEGEL: Warum befassen sich dann Mitglieder der Bundesregierung mit einer Ablösung des Grundgesetzes?
Di Fabio: Gewiss nicht, um für die nächsten Integrationsschritte das Verfassungsgericht als Veto-Spieler herauszunehmen.
SPIEGEL: Bei welchem weiteren Integrationsschritt wäre denn ein Veto Ihrer Kollegen zu erwarten?
Di Fabio: Das Gericht hat schon klargemacht, wo ein Knackpunkt ist. Wenn finanzielle Gewährleistungen ins Gigantische stiegen oder Deutschland gegen seinen Willen in die Haftung genommen wäre, dann würden die Richter vielleicht sagen: Das ist nun unter keinem denkbaren Gesichtspunkt mehr vom Demokratieprinzip gedeckt.
SPIEGEL: Eine Transferunion verstieße nicht generell gegen das Grundgesetz?
Di Fabio: Die EU hatte im Agrarsektor schon immer Transfereigenschaften. Es kommt darauf an, was die nationalen Parlamente durch jeweils eigene Entscheidung verantworten können. Wenn die Bundesrepublik sich einem Mechanismus unterwirft, wonach europäische oder zwischenstaatliche Organe über Einnahmen und Ausgaben haushaltswirksam und ohne Vetorecht des Bundestages verfügen, dann entsteht ein Demokratieproblem.
SPIEGEL: Wären Euro-Bonds so ein Mechanismus?
Di Fabio: Im Grundsatz wohl ja. Es hängt aber von der konkreten Ausgestaltung ab, wie weit das demokratisch vom Bundestag verantwortbar ist.
SPIEGEL: Nationalstaatliche Verfassungen als verbindlicher Rahmen für eine europäische Politik und für die Einflussnahme auf den globalen Finanzmärkten - kann so etwas noch funktionieren?
Di Fabio: Stellen Sie sich vor, alle Mitgliedstaaten hätten die Stabilitätskriterien weit unterboten, ihre Wirtschaft wettbewerbsfähig gemacht und konzeptionell weit besser zusammengearbeitet: Welches Problem hätte die EU heute überhaupt? Der geöffnete, integrierte Staat, der aber souverän und handlungsfähig bleibt, ist auch in einem zusammenwachsenden Europa ein unentbehrlicher Baustein.
SPIEGEL: Lässt sich in diesem Staatenverbund überhaupt eine befriedigende demokratische Legitimation organisieren?
Di Fabio: Ja. Wenn beide Ebenen handlungsfähig bleiben. Das ist die Botschaft seit der Maastricht-Entscheidung. Wenn die europäische Ebene lebendig, stark und handlungsfähig ist, aber auch die nationalstaatliche Ebene handlungsfähig und eigenverantwortlich bleibt, dann funktioniert das.
SPIEGEL: Wäre es da nicht einfacher, einen gewaltenteiligen, demokratischen, europäischen Bundesstaat zu bilden?
Di Fabio: Den Versuch, dem bundesstaatlichen Modell zu folgen, halte ich für einen Irrtum. Erlösung gibt es nicht auf Erden und nicht mit einer Konstruktion des 19. Jahrhunderts. Der angeblich alle Probleme lösende europäische Bundesstaat könnte weit größeren Zerreißproben ausgesetzt sein als die gegenwärtige Union, mit vielen Gewichten und Gegengewichten, die eine Balance ermöglichen.
SPIEGEL: Aber viele der Probleme sind für Nationalstaaten schlicht zu groß.
Di Fabio: Kein Staat kann das Weltklima im Alleingang schützen, dazu bedarf es wirksamer internationaler Verträge. Aber was sind Vereinbarungen wert ohne starke handlungsfähige Verfassungsstaaten? Deshalb müssen wir beides gleichzeitig denken. Ohne handlungsfähige Staaten gibt es keine internationale Ordnung. Gerade die europäische Staatsschuldenkrise zeigt doch: Die Staaten müssen ihre Hausaufgaben machen. Auf Dauer kann nur international erfolgreich agieren, wer in den eigenen vier Wänden Ordnung hält.
SPIEGEL: Also weiter so, Europa?
Di Fabio: Die jetzige Konstruktion kann man immer belächeln, und sie entspricht auch nicht unseren alten, klaren Ordnungsmustern. Aber sie ist eine Sicherheitskonstruktion. Damit sind wir in Europa unglaublich weit gekommen, und das friedlich.
SPIEGEL: Herr Professor, wir danken Ihnen für dieses Gespräch.
(*) Dietmar Hipp und Thomas Darnstädt in Di Fabios Büro in Karlsruhe.
Von Hipp, Dietmar, Darnstädt, Thomas

DER SPIEGEL 52/2011
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