26.06.1995

Außenpolitik „Brennend nach Aktion“

Haben die Deutschen den Balkankrieg angeheizt? Kanzler Helmut Kohl und sein damaliger Außenminister Hans-Dietrich Genscher fühlten sich 1991 als Friedenstifter, als sie die EG zur Anerkennung Sloweniens und Kroatiens trieben. Nur eines wollte damals keiner von beiden: den Einsatz deutscher Soldaten auf dem Balkan.
Der Bundeskanzler schwelgte in gefühlvollen Worten. Er sprach vom "Schicksal der Menschen", von der "Einheit des Vaterlandes" und deutscher Großmut: "Das, was uns in einer glücklichen Stunde der Geschichte geschenkt wurde, wünschen wir auch anderen."
Auf dem Dresdner CDU-Parteitag im Dezember 1991 war sich Helmut Kohl sicher, daß er gerade wieder Geschichte geschrieben hatte - als Friedenstifter auf dem Balkan. In der Nacht zuvor hatten sich die Partner in der Europäischen Gemeinschaft dem Bonner Drängen auf völkerrechtliche Anerkennung Kroatiens und Sloweniens gefügt. Der Parteitag reagierte mit stehender Ovation.
Das war einmal. Mittlerweile müssen Kohl und sein damaliger Außenminister Hans-Dietrich Genscher mit dem Vorwurf leben, daß sie sich 1991 mit neudeutscher Großspurigkeit zu weit vorgewagt haben. Was immer die Deutschen den westlichen Partnern an Doppelmoral oder politischem Versagen vorwerfen mochten - der von ihrem Kanzler versprochene Großerfolg "für die europäische Politik" erwies sich als Fehlschlag.
"Das ungestüme Vorgehen Bonns", schreibt etwa der Frankfurter Konfliktforscher Bruno Schoch, habe alle Bemühungen zunichte gemacht, in geduldigen Verhandlungen "das Instrument der Anerkennung zur Einflußnahme zu nutzen". Statt dessen habe es durch "Auslösen einer Kettenreaktion erheblichen Schaden angerichtet".
Deutschland habe "zum erstenmal seit 1945 in einer wichtigen außenpolitischen Frage die Gemeinsamkeit mit den Partnern aufgegeben", stellt der Berliner Politikprofessor Heinz-Jürgen Axt in einem jüngst erschienenen Sammelband der Deutschen Gesellschaft für Auswärtige Politik fest*. Der "Testfall der neuen Rolle des vereinten Deutschland" sei mißlungen, so Axt, "weil die Logik der Politik zu stark innenpolitisch determiniert war".
Zu einem ähnlichen Ergebnis kommt der außenpolitische Experte Wolfgang Wagner, 69, langjähriger Herausgeber der Fachzeitschrift Europa-Archiv. Die Anerkennung Kroatiens und Sloweniens, so sein Fazit, "hatte den Charakter einer Ersatzhandlung, von der man sich weniger eine rasche Einwirkung auf die Entwicklung im zerfallenen Jugoslawien versprach als vielmehr eine Befriedigung des brennenden Verlangens nach ,'Aktion'".
Sind der Kanzler und sein Außenminister mit ihrem Parforceritt mitschuldig am Mißerfolg, den blutigen Konflikt um den Zusammenbruch des Vielvölkerstaats Jugoslawien zu beenden? Haben die Deutschen den Balkankrieg unfreiwillig angeheizt?
Begonnen hatte der Krieg 1990/1991 mit dem Zerfall der jugoslawischen Staatspartei, des Bundes der Kommunisten, und dem Unabhängigkeitsstreben Sloweniens und Kroatiens. Gegen Slowenien setzte der damalige Ministerpräsident Ante Marković, ein Kroate, die jugoslawische Volksarmee in Marsch, die sich nach zehntägigen erfolglosen Kämpfen, von slowenischen Militärs ausmanövriert, Mitte Juli 1991 zurückzog. Bilanz: 64 Tote.
In Kroatien, wo im Unterschied zu Slowenien eine starke serbische Minderheit lebt, mischten sich - von Belgrad gesteuerte - Milizionäre und Tschetniks ein, denen die Volksarmee den Weg freischoß. Die Präsidenten Franjo Tudjman und Slobodan Milošević, beide frühere Kommunisten, versuchten, den aufbrandenden Nationalismus für ihre jeweils eigenen Interessen zu nutzen.
Tudjman hatte nach seinem Wahlsieg 1990 die serbische Minderheit provoziert. Er unterließ anfangs jede versöhnliche Geste, obwohl die kroatischen Serben durch die Massaker und KZ-Greuel kroatischer Faschisten im Zweiten Weltkrieg traumatisiert waren - bis zum Ende der Tito-Zeit ein verbotenes Thema.
Tudjman verlangte bedingungslose Loyalität zum neuen Staat, die Minderheitsrechte der Serben wurden zunächst beschnitten. Als dann auch noch, in der Kluft der einstigen faschistischen Ustascha, bewaffnete kroatische Schwarzhemden in der Krajina und anderen Serbengebieten auftauchten, errichteten die Serben Straßensperren und versorgten sich bei Überfällen auf Polizeistationen mit Waffen.
Milošević, in Serbien vom Sturz bedroht, fand ein Ventil für die verbreitete Unzufriedenheit. Im März 1991 starben bei einem serbischen Überfall im kroatischen Nationalpark Plitvice zwei Menschen - die ersten Opfer des Bürgerkriegs. Zwei Monate später kamen bei Serbenaufständen mindestens 20 Kroaten um.
Nach der Unabhängigkeitserklärung Kroatiens im Sommer 1991 ließ die Volksarmee ihre Zerstörungswut an der Barockstadt Vukovar und der Adria-Metropole Dubrovnik aus. Milošević verhinderte womöglich Schlimmeres, als er im Mai 1992 fast 40 Generäle absetzte, darunter Anhänger eines totalen Krieges mit Flächenbombardements.
Gleichwohl trägt Milošević mit seinem kompromißlosen großserbischen Nationalismus die größte Schuld an Krieg und Auflösung im ehemaligen Jugoslawien. Schärfer als in Deutschland wurde in anderen Ländern jedoch die Mitverantwortung des einstigen Tito-Generals Tudjman registriert.
"Die Fairness gebietet es festzustellen", erinnert sich der damalige Bonner Jugoslawien-Botschafter Hansjörg Eiff, 62, daß vor Tudjmans Wahlsieg "serbische Destabilisierungsversuche in Kroatien nicht eigentlich nachweisbar sind". Erst danach prallten die "Bedrohtheitshysterien" (Eiff) der Volksgruppen aufeinander. Die Krajina-Serben wurden den Milošević-Leuten in die Arme getrieben, die Kroaten mit größter Brutalität aus den Serbengebieten vertrieben.
Genscher glaubte, dem bedrängten Tudjman helfen zu sollen - und zu können. Er sei damals, seit Herbst 1991, schlicht davon ausgegangen, konstatiert Balkanforscher Jens Reuter vom Münchner Südost-Institut, "daß ein von allen EG-Staaten diplomatisch anerkannter Staat nicht länger Opfer einer Aggression bleiben könne".
Kohl selbst hatte noch Mitte September 1991 gezaudert: Die Anerkennung werde wie ein Zauberwort behandelt, ohne daß die Konsequenzen abzusehen seien.
An der Fragwürdigkeit änderte sich auch später nichts, wie Roland Schönfeld von der Münchner Südosteuropa-Gesellschaft resümiert: "Da die Nato-Mächte aus wohlerwogenen Gründen auf den Kraftakt einer militärischen Intervention verzichteten, gab es keine Alternative zur Fortsetzung der Verhandlungen mit den Konfliktparteien."
Die Schuldzuweisung des damaligen EG-Unterhändlers Lord Peter Carrington geht über den Vorwurf der Gedankenlosigkeit hinaus. Carrington, im September 1991 mit der Vermittlung zwischen den jugoslawischen Konfliktparteien beauftragt, hatte die Anerkennung Kroatiens als Druckmittel in den Verhandlungen einsetzen wollen, um eine neue jugoslawische Föderation zu erreichen. Er wollte die Kroaten durch Lockung und die Serben durch Drohung zum Kompromiß bewegen. Wegen der Unnachgiebigkeit der Kriegsparteien rechnete der Brite mit langwierigem Feilschen, ähnlich den Nahost-Verhandlungen.
Als Genscher und Kohl schon gut drei Monate später die Anerkennung Sloweniens und Kroatiens in der EG durchgesetzt hatten, beschwerte sich Carrington, er habe nun "überhaupt keinen Hebel" mehr. Ein halbes Jahr später gab er auf.
Schwer wiegt die Beschuldigung, Kohl und Genscher hätten mit ihrer ethnisch gefärbten Anerkennungspolitik den Krieg im Vielvölkergemisch Bosnien-Herzegowinas mit ausgelöst oder doch fahrlässig in Kauf genommen - trotz eindringlicher Warnungen. Vergebens hatte Präsident Alija Izetbegović die beiden Deutschen im November 1991 in Bonn aufgefordert, von der Anerkennung Kroatiens und Sloweniens abzusehen.
Botschafter Eiff hatte, besorgt über die Folgen einer Bonner Kehrtwende, Izetbegović geraten, Genscher ausdrücklich auf den Zusammenhang zwischen der Anerkennungspolitik und der Kriegsgefahr für Bosnien hinzuweisen. Dies habe Izetbegović "unerklärlicherweise" nicht getan, berichtet der damalige Washingtoner Jugoslawien-Botschafter Warren Zimmermann. So habe Genscher annehmen müssen, "Izetbegović habe ihm grünes Licht für die Anerkennung gegeben".
Allerdings war Genscher ohnehin von seinen Fachbeamten gewarnt, die, wie Eiff, die Anerkennungspolitik skeptisch beurteilten. Zudem schaltete sich der damalige Uno-Generalsekretär Pérez de Cuéllar ein.
In einer der schärfsten Interventionen seiner Amtszeit plädierte Pérez gegen eine "frühzeitige, selektive und unkoordinierte Anerkennung" Sloweniens und Kroatiens. Sie könne, wie der Generalsekretär am 14. Dezember 1991 in einem Schreiben an Genscher erläuterte, zur "Ausweitung des gegenwärtigen Konflikts führen". Auch Lord Carrington sagte voraus, die unabgestimmte Bonner Anerkennungspolitik werde die "Zündschnur" des Krieges nach Bosnien-Herzegowina verlegen.
Pérez de Cuéllar widersprach damals postwendend einem Brief Genschers vom 13. Dezember 1991, der das Ausmaß der Fehleinschätzung verdeutlicht. "Die Verweigerung der Anerkennung jener Republiken, die ihre Unabhängigkeit wünschen", hatte der Außenminister nach New York geschrieben, "müßte zu weiterer Eskalation der Gewaltanwendung durch die Volksarmee führen, weil sie darin eine Bestätigung ihrer Eroberungspolitik sehen würde."
Die Deutschen erreichten in der EG ihr Ziel. Alsbald hagelte es Vorwürfe gegen Bonn. Die Serben gingen, wie befürchtet, im März 1992 zum Angriff über, als Moslems und Kroaten - entsprechend Genschers Anerkennungslehre - die Unabhängigkeit Bosnien-Herzegowinas in einer Volksabstimmung beschlossen.
Genscher habe die "frühzeitige und völlig konzeptionslose Anerkennung Sloweniens und Kroatiens in der EG durchgepaukt", erklärte vor zwei Jahren Herbert Okun, Stellvertreter von Uno-Unterhändler Cyrus Vance, er sei "mitverantwortlich für die inzwischen erfolgte Ausdehnung des Krieges auf Bosnien".
Der vom früheren US-Präsidenten Jimmy Carter im Dezember vermittelte Waffenstillstand zwischen den bosnischen Kriegsparteien blieb Episode. Mittlerweile wurden alle sechs bosnischen Uno-Schutzzonen von den Serben mit Granaten angegriffen und Blauhelme als Geiseln genommen.
In Kroatien hat Bonn trotz der Vorreiterrolle an Einfluß verloren. Nur mit Mühe konnten die Europäer und die USA Tudjman zur Verlängerung des Uno-Mandats über den März hinaus bewegen, nachdem Genscher-Nachfolger Klaus Kinkel bereits bei ihm abgeblitzt war.
Die Bonner Balkanpolitik wirkte undurchdacht und ungeduldig - ein Rückfall in historische Fehler deutscher Außenpolitik.
Genscher hält sich immerhin zugute, mit der von ihm betriebenen Anerkennungspolitik seinerzeit den Waffenstillstand in Kroatien zuwege gebracht zu haben. Tatsächlich hatte der Minister zweimal telefonisch bei Tudjman interveniert und auch ein Dankschreiben von Uno-Vermittler Vance erhalten.
Doch der Waffenstillstand kam Mitte Januar 1992 durch einen frommen Betrug von Vance zustande, der den Kroaten den Uno-Schutz ihrer Landeshoheit über die mehrheitlich von Serben bewohnten Gebiete zugesichert hatte. Statt dessen lief die Blauhelm-Stationierung auf einen Schutz der bestehenden Verhältnisse, also der Serbenherrschaft, durch Vertreibung der Kroaten hinaus.
Milošević forderte die Krajina-Serben ultimativ zur Annahme des Waffenstillstands auf. Tudjman verlangte nachträglich bei der Mandatsverlängerung im März, die Blauhelme sollten nicht die inneren, sondern die Außengrenzen Kroatiens kontrollieren.
In Genschers Memoiren, an denen der Doyen der deutschen Außenpolitik derzeit schreibt, wird von seiner besonderen Verantwortung für die Anerkennungspolitik und deren Scheitern keine Rede sein. Nach Genschers Darstellung hat sich der europäische Geleitzug kontinuierlich auf die Aufnahme diplomatischer Beziehungen mit Kroatien und Slowenien zubewegt.
Den Vorwurf, den Krieg von Kroatien nach Bosnien-Herzegowina exportiert zu haben, weist Genscher zurück. Die völkerrechtliche Anerkennung der Nachbarrepublik hätten vor allem die USA und die EG betrieben. Das stimmt - doch sie erfolgte exakt nach der Logik der von ihm proklamierten Anerkennung "jener Republiken, die ihre Unabhängigkeit wünschen".
Genscher hatte sicherlich in seiner Einschätzung recht, daß die Einheit Jugoslawiens spätestens nach den Angriffen der Serben auf Vukovar und Dubrovnik nicht mehr zu retten war. Doch aus dieser Erkenntnis hätte die Bonner Regierung "nicht unbedingt folgern müssen, daß es geboten sei, die Unabhängigkeit der beiden nördlichen Republiken des zerstörten Staates anzuerkennen", erläutert der außenpolitische Experte Wagner.
Als einziger namhafter Politiker in Bonn widerrief Karl Lamers, 59, außenpolitischer Sprecher der CDU/ CSU-Bundestagsfraktion, im September 1991 die Forderung nach der Anerkennung Sloweniens und Kroatiens.
Nach Gesprächen mit englischen und französischen Kollegen hatte Lamers den Widersinn in Genschers Politik erkannt. Der Außenminister wollte die jugoslawischen Einzelrepubliken in die internationale Staatengemeinschaft aufnehmen, schloß aber für den Kriegsfall eine Teilnahme deutscher Soldaten an einer Friedenstruppe kategorisch aus.
Lamers ging abrupt auf Gegenkurs. Er empfahl eine "Selbstkritik, die den Bundestag und die Unionsfraktion einschließt" - zu spät. Die Deutschen verlangten fortan ("Serbien in die Knie zwingen", so Kinkel) im Zweifelsfall von den Partnern, wovor sie sich selber scheuten.
Das scheint dem früheren Jugoslawien-Botschafter Horst Grabert der heimliche Sinn der damaligen Anerkennungspolitik gewesen zu sein. Grabert sarkastisch: "Bonn war bereit, bis zum letzten Franzosen zu kämpfen."
Und nun steht auch noch bevor, was Kohl und Genscher damals unter allen Umständen vermeiden wollten: der Einsatz deutscher Soldaten auf dem Balkan.
* Angelika Volle, Wolfgang Wagner (Hrsg.): "Der Krieg auf dem Balkan - Die Hilflosigkeit der Staatenwelt". Verlag für Internationale Politik, Bonn; 272 Seiten; 29,80 Mark.

DER SPIEGEL 26/1995
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