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Das Gesetzgebungsverfahren in Deutschland erfordert auf Bundesebene die Mitwirkung bestimmter Verfassungsorgane.[1] Es richtet sich im Wesentlichen nach den Regeln im Grundgesetz (GG), in der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages (GO BT) und der Geschäftsordnung des Bundesrates (GO BR). Eine Initiative für ein Bundesgesetz kann von folgenden Verfassungsorganen ausgehen (Art. 76 GG):
Dieses Initiativrecht wird durch das Einbringen eines Gesetzentwurfs ausgeübt. Der Verfahrensgang ist je nach Initiator unterschiedlich:
In allen Fällen ist der Bundestag das erste Beschlussorgan für die Annahme eines Gesetzes.
Vor einem Gesetzgebungsverfahren (GGV) und auch währenddessen finden oft informelle politische Spitzengespräche statt, zum Beispiel Bund-Länder-Gespräche. Oppositionsparteien im Bundestag, die auch an Regierungskoalitionen in Bundesländern beteiligt sind, können versuchen, auf diesem Wege ein GGV zu beeinflussen.
Eingebracht in den Bundestag, wird der Gesetzentwurf in Papierform als Bundestagsdrucksache allen Parlamentariern und den Bundesministerien zur Kenntnis zugeleitet (§ 77 GOBT). Es finden drei Beratungen - auch „Lesungen“ genannt - statt (§ 78 Abs. 1 GOBT).
In der ersten Beratung kommt es zur Debatte über die Grundzüge des Entwurfs. Dann folgt regelmäßig eine Überweisung an den zuständigen Fachausschuss. Sind inhaltlich mehrere Ausschüsse zuständig, wird er an alle zur Beratung überwiesen, dabei wird jedoch ein federführender Ausschuss bestimmt. Dort kommt es zu Detailberatungen durch die jeweiligen Experten der Fraktionen und gegebenenfalls zur Anhörung von Sachverständigen. Alle Beratungsergebnisse der Ausschüsse werden vom federführenden Fachausschuss in der so genannten "Beschlussempfehlung und Bericht", einer eigenen Drucksache, festgehalten.
In der zweiten Beratung, der die o. g. Drucksache "Beschlussempfehlung und Bericht" zugrunde gelegt wird, berichten die Abgeordneten über ihre Beratungen. Es kommt zu einer Aussprache und Abstimmungen über Änderungsvorschläge und über den Gesetzentwurf. Alle vom Bundestag beschlossenen Gesetze gehen zum Bundesrat.
Die dritte Beratung beinhaltet eine nochmalige Aussprache. Gegebenenfalls kommt es nochmals zu Änderungen, allerdings nur bei den Abschnitten, die in der zweiten Beratung bearbeitet wurden.
Am Ende kommt es zur Schlussabstimmung. Damit das Gesetz zu Stande kommt, muss der Bundestag dieses mit einfacher Mehrheit beschließen, das heißt mit der Mehrheit der abgegebenen Stimmen (Art. 42 Abs. 2 GG). Bei verfassungsändernden Gesetzen ist die Mehrheit von zwei Dritteln der Mitglieder des Bundestags erforderlich.
Ist das Gesetz im Bundestag beschlossen worden, wird es dem Bundesrat zugeleitet. Stimmt dieser dem Gesetz zu bzw. beschließt er, keinen Einspruch einzulegen, ist das Gesetz zustande gekommen und wird über die Bundesregierung dem Bundespräsidenten zur Ausfertigung zugeleitet.
Zustimmungsbedürftig sind Gesetze, für die das Grundgesetz explizit anordnet, dass sie wegen ihres Inhalts der Zustimmung durch den Bundesrat bedürfen. Insbesondere sind Gesetze zustimmungsbedürftig (vollständige Auflistung im Artikel Zustimmungsbedürftiges Gesetz):
Hat der Bundesrat Einwände gegen ein Gesetz, kann er, der Bundestag oder die Bundesregierung den Vermittlungsausschuss anrufen (Art. 77 Abs. 2 GG). Dieser Ausschuss setzt sich aus jeweils 16 Mitgliedern des Bundesrates und des Bundestages zusammen. Der Ausschuss hat die Aufgabe, einen Kompromiss auszuarbeiten, dem Bundestag und Bundesrat zustimmen würden. Macht er einen Änderungsvorschlag, muss das Gesetz zunächst zurück in den Bundestag, da es verändert worden ist. Der Bundestag muss nun erneut mit einfacher Mehrheit dem veränderten Gesetz zustimmen (so genannte „vierte Lesung“). Im Anschluss geht die Vorlage wieder an den Bundesrat.
Beschließt der Vermittlungsausschuss jedoch keine Änderung, geht das Gesetz auch zurück an den Bundesrat und dieser erhält nochmals die Möglichkeit, dem Gesetz zuzustimmen. Stimmt er zu, wird das Gesetz über die Bundesregierung dem Bundespräsidenten zur Unterschrift vorgelegt. Verweigert er dagegen die Zustimmung, ist das Gesetz endgültig gescheitert.
Gesetze, die keine Zustimmung des Bundesrates benötigen, sind Einspruchsgesetze. Bei diesen Gesetzen ist nur der Bundesrat zur Anrufung des Vermittlungsausschuss berechtigt. Kommt es im Vermittlungsverfahren zu keinem Kompromiss oder zu einem Ergebnis, das vom Bundesrat nicht akzeptiert wird, kann er gegen das Gesetz nunmehr Einspruch einlegen. Dieser Einspruch kann gemäß Art. 77 Abs. 4 GG vom Bundestag in erneuter Abstimmung (so genannte „vierte Lesung“) mit absoluter Mehrheit überstimmt werden, also mit der Mehrheit seiner Mitglieder (Kanzlermehrheit). Legt der Bundesrat den Einspruch mit einer Zwei-Drittel-Mehrheit ein, muss der Bundestag ihn mit seiner doppelt qualifizierten Mehrheit überstimmen (Zwei-Drittel-Mehrheit der abgegebenen Stimmen, mindestens aber absolute Mehrheit der Mitglieder). Kann der Bundestag den Einspruch jedoch nicht überstimmen, ist das Gesetz gescheitert (Art. 77 Abs. 4 GG).
Beschließt der Bundesrat, gegen das Gesetz keinen Einspruch einzulegen, so kommt es zustande.
Haushaltsrelevante Gesetze im Sinne von Art. 113 GG (Ausgabenerhöhungen oder Einnahmeminderungen) bedürfen der Zustimmung der Bundesregierung.
Der Bundespräsident fertigt das zustande gekommene Gesetz schließlich aus, d. h. er unterzeichnet es, nachdem er sich vergewissert hat, dass das Verfahren eingehalten wurde. Nach dieser Ausfertigung erteilt er dem Bundesministerium der Justiz den Auftrag zur Verkündung im Bundesgesetzblatt.
Der Bundespräsident hat bei der Ausfertigung ein formelles und – dies ist allerdings umstritten – ein materielles Prüfungsrecht bzw. eine Prüfungspflicht. Die Prüfung bezieht sich in jedem Fall nur auf die Rechtmäßigkeit, nicht auf die Zweckmäßigkeit des Gesetzes. In formeller Hinsicht hat er zu prüfen, ob das Gesetz nach den Verfahrensregeln des Grundgesetzes zustande gekommen ist. In materieller Hinsicht bezieht sich die Prüfung darauf, ob das Gesetz mit den übrigen Vorschriften des Grundgesetzes, insbesondere der föderalen Kompetenzverteilung und den Grundrechten im Einklang steht. Die Reichweite, teilweise sogar das Ob dieses materiellen Prüfungsrechts (bzw. -pflicht) ist umstritten. In der bisherigen Praxis haben die Bundespräsidenten nur bei offensichtlichen Verstößen eine Ausfertigung eines von ihnen als verfassungswidrig angesehenen Gesetzes abgelehnt.
Eine etwaige Ablehnung der Ausfertigung können die anderen gesetzgebungsbeteiligten Organe im Wege eines Organstreits vor dem Bundesverfassungsgericht angreifen.
Die Ausfertigung durch den Bundespräsidenten bedarf – wie bei allen Verfügungen des Bundespräsidenten (Art. 58 GG) der – vorherigen – Gegenzeichnung durch den Bundeskanzler oder durch den zuständigen Bundesminister (Art. 82 Abs. 1 GG). In der Praxis erfolgt die Gegenzeichnung durch den federführenden Bundesminister sowie gegebenenfalls weitere beteiligte Fachminister und abschließend durch den Bundeskanzler. Inwieweit im Rahmen der Gegenzeichnung dem Bundeskanzler und den Bundesministern eine (formelle und/oder materielle) Prüfungspflicht im oben dargestellten Sinne zusteht, ist ungeklärt und praktisch noch nicht relevant geworden.
Das verkündete Gesetz tritt in dem Zeitpunkt in Kraft, der im Gesetz selbst genannt ist. Wenn ausnahmsweise eine besondere Regelung über das Inkrafttreten fehlt, tritt es gemäß Art. 82 Abs. 2 GG am vierzehnten Tage nach Ausgabe des Bundesgesetzblattes in Kraft.
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