Unter Umweltpolitik, das um 1970 aus dem engl. environmental policy gebildet wurde, versteht man
Die Herausbildung der Umweltpolitik als ein eigenständiger Politikbereich war eng verknüpft mit der Entstehung eines weit verbreiteten „Umweltbewusstseins“ in den 1970er Jahren, das seinerseits eine Reaktion auf drastisch zunehmende Umweltprobleme war. Motor dafür waren soziale Bewegungen wie die Umweltbewegung und die Anti-Atomkraft-Bewegung sowie „1968“ (siehe Deutsche Studentenbewegung der 1960er Jahre, 68er-Bewegung.
In Deutschland entwickelte sich der Politikbereich in vier Phasen. Das Politikfeld wurde zunächst von der Bundesregierung entdeckt; der zivilgesellschaftliche Bereich entwickelte sich später.
1971 rief die Bundesregierung den Sachverständigenrat für Umweltfragen ins Leben, 1972 folgte die Umweltministerkonferenz der Länder und 1974 wurde das Umweltbundesamt gegründet.
Aus der Enttäuschung über diesen Abschwung und die damit verbundenen Untätigkeit der Regierung entstanden zahlreiche Umweltgruppen und Bürgerinitiativen im Bereich Umwelt. Der sogenannte „Umweltprotest“ formierte sich. Mit dem Bundesverband Bürgerinitiativen Umweltschutz hatte sich bereits 1972 ein Dachverband gegründet, der nun den politischen Protest organisierte. Eine zweite Ölkrise 1979/1980 trug dazu bei, die Bedeutung von Umweltschutz und Energiesparen wieder stärker bewusst zu machen.
Eine ökonomische Erholung, das Abklingen des Kalten Krieges („Perestroika“ ab 1985) und vor allem ein unübersehbares Waldsterben begünstigten eine gewandelte Einschätzung der ökonomischen Folgen von Umweltschutz. Neue Initiativen zur Verbesserung des umweltpolitischen Instrumentariums wurden eingeleitet, z. B. 1983 die Großfeuerungsanlagen-Verordnung und 1986 die Novellierung der Technischen Anleitung (TA) zur Reinhaltung der Luft.
Bis etwa 1990 hatte der Umweltschutz einen hohen politischen und gesellschaftspolitischen Stellenwert; in der Amtszeit des Bundesumweltministers Klaus Töpfer (CDU) (1987 - 1994) wurden viele sinnvolle Änderungen in der Umweltgesetzgebung vollzogen. Nach dem Fall der Mauer (1989/1990) und des eisernen Vorhangs fanden andere politische Themen mehr Beachtung.
Während Angela Merkel das Amt der Umweltministerin bekleidete (1994 - 1998) war die Euphorie der Nach-Wende-Zeit („Blühende Landschaften“) verflogen; unter den Bedingungen von Globalisierung und wirtschaftlicher Stagnation sahen viele Umweltschutzmaßnahmen wieder mehr als Hemmschuh für Wirtschaftswachstum und Innovationen.
Ende 1998 endete die „Ära Kohl“[3]. Unter Bundeskanzler Gerhard Schröder wurden die Grünen zum ersten Mal Koalitionspartner in einer Bundesregierung; sie stellten in der rot-grünen Koalition 1998–2005 Jürgen Trittin als Umweltminister. Trittin verhandelte zum Beispiel den Atomkonsens (Atomausstieg. Die Umweltpolitik war in dieser Zeit ein Politikbereich, in dem SPD-Politiker ihr 'wirtschaftsfreundliches' und Grünen-Politiker ihr umweltfreundliches Profil zu schärfen versuchten.
Staatliche Ausgaben und Investitionen
Quelle: Statistisches Bundesamt
Die Umweltpolitik teilt mit anderen Politiken wie beispielsweise der Frauenpolitik die Problematik, ein Querschnittsbereich zu sein, der thematische Überschneidungen mit vielen anderen Politikfeldern aufweist. Für die Umweltpolitik sind das vor allem die Wirtschaftspolitik einschließlich der Landwirtschaftspolitik, die Energiepolitik[4], die Verkehrspolitik, die Städtebau- und Siedlungspolitik. Da die Ursachen für Umweltschäden häufig in die Zuständigkeit dieser Gebiete fallen, verlangen diese Bezüge von den Akteuren der Umweltpolitik ein hohes Maß an Interdisziplinarität, Kommunikations-, Überzeugungs- und Durchsetzungsvermögen wie auch Kompromissbereitschaft.
Die Umweltpolitik teilt mit anderen Politiken wie beispielsweise der Rentenpolitik die Problematik, ein Langfristbereich zu sein. Damit ist gemeint, dass einmal getroffene – oder auch versäumte – Entscheidungen sich langfristig auswirken und die Auswirkungen häufig erst mit großer Zeitverzögerung deutlich werden. Die Akteure staatlicher Politik in Demokratien denken jedoch oft in Wahlperioden (4 - 5 Jahre) bzw. vorrangig bis zum nächsten Wahltermin und werden auch in deren Rhythmus ausgetauscht. Ähnliches gilt auch für die Akteure der Wirtschaft, die längerfristige Entwicklungen häufig vernachlässigen, weil sie sich an Quartalszahlen, Jahreszahlen (Umsätze, Gewinne) und schwankenden Börsenkursen orientieren. Dies begünstigt die Konzentration auf kurzfristige Politikmuster (auf rasch wirksame Maßnahmen hin orientiert) und benachteiligt tendenziell Themen, bei denen die Auswirkungen politischer Entscheidung über viele Jahre oder Jahrzehnte in die Zukunft berücksichtigt werden müssen. Teilbereiche wie die Klimaschutzpolitik lassen sich zudem kaum anders als im globalen Maßstab angehen.
Wie in anderen Politikbereichen besteht kein allgemeines Einverständnis über oberste Prinzipien der Umweltpolitik. Dennoch lassen sich einige Grundsätze als sehr weitgehend akzeptiert hervorheben:
In Deutschland erhielt die Umweltpolitik 1974 durch die Gründung des Umweltbundesamtes einen institutionellen Rahmen. Es war Teil des Bundesinnenministeriums.
Am 6. Juni 1986, etwa fünf Wochen nach der schweren Reaktorkatastrophe von Tschernobyl, wurde das Bundesumweltministerium gegründet; der amtliche Name ist Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit.
Die damalige Bundesregierung - Kabinett Kohl I - fasste mit diesem Schritt mehr umweltpolitische Felder zusammen (vorher verteilt auf die Ressorts von Innen-, Landwirtschafts- und Gesundheitsministerium) und verringerte mit diesem größeren Zuschnitt den Koordinationsbedarf (siehe oben) des Querschnittsbereichs Umweltpolitik.
Die deutschen Länder haben überwiegend eigenständige Umweltministerien; diese kooperieren in einer regelmäßig tagenden Umweltministerkonferenz („UMK“).
In Österreich gibt es seit 1986 ein eigenständiges Bundesministerium für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft.
In der Schweiz besteht seit 1997 das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation.
Die Europäische Gemeinschaft begann schon 1971 in Gestalt einer „Mitteilung der Kommission über eine gemeinschaftliche Umweltpolitik“, Ansätze einer Umweltpolitik herauszubilden, aus denen jedoch wegen der personellen und institutionellen Schwäche des Umweltschutzes innerhalb der Organe der Europäischen Gemeinschaft zunächst kaum konkrete Initiativen entstanden. Erst 1987 erhielt die europäische Umweltpolitik durch die Einheitliche Europäische Akte eine kompetenzielle Verankerung in den Zielsetzungen der EG, die durch die Verträge von Maastricht und Amsterdam ausgebaut wurde, und eine institutionelle Stütze in Form der Generaldirektion Umwelt.
Das deutsche Grundgesetz (Art. 20a, eingefügt durch Verfassungsänderung im Oktober 1994) und die schweizerische Bundesverfassung (Art. 73 und 74) enthalten Staatszielbestimmungen, die dem Bund Leitlinien für eine Politik zum Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen geben. In Österreich fehlt eine entsprechende Verfassungsbestimmung bisher. Zu den Zielen der Europäischen Gemeinschaft gehört „ein hohes Maß an Umweltschutz und Verbesserung der Umweltqualität“ (Art. 2 EGV).
Ordnungsrechtliche Instrumente wie z. B. Gebote und Verbote werden allgemein als unverzichtbar angesehen, wenn es um die unmittelbare Vermeidung von Umweltbeeinträchtigung und die Abwehr von Umweltgefahren geht. Allerdings ruft der Einsatz von ordnungsrechtlichen Instrumenten oft Abwehrreaktionen hervor, oder die Verbote werden nur abgeschwächt durchgesetzt (siehe Umweltrecht).
Planerische Instrumente werden vielfältig eingesetzt. Das wichtigste Planungsinstrument ist heutzutage die Raumordnung, die entscheidend für die Frage ist, wie Flächen genutzt werden. Zu den planerischen Instrumenten kann auch die Vorgabe von Zielen gerechnet werden, deren Erreichung unteren Ebenen überlassen wird. Ein umstrittenes Instrument ist die Formulierung von Qualitätszielen für bestimmte Umweltmedien. Es wird befürchtet, dass dies in weniger belasteten Gebieten zu weniger strengen Auflagen und einer „Auffüllung“ mit Schadstoffen führen könnte.
Ein weiteres Instrument, das in der Planungsphase von Projekten einsetzt, ist die Umweltverträglichkeitsprüfung. Diese ist in der Europäischen Union mit der UVP-Richtlinie verankert.
Marktwirtschaftliche Instrumente sollen wirtschaftliche Anreize für umweltfreundliches Verhalten setzen. Hierbei geht es vor allem um die sogenannte Internalisierung von Umweltkosten. Dies geschieht beispielsweise durch eine steuerliche Belastung des Einsatzes umweltschädlicher Stoffe (Preislösung). Fraglich ist, ob von staatlicher Seite aus eine exakte Preiskorrektur unter Marktbedingungen möglich ist. Hier fehlt ein allgemein anerkanntes Modell zur Einbeziehung des Faktors Umwelt in die Berechnung des Bruttoinlandsprodukts, wie es vom Europäischen Parlament 1994 gefordert wurde. Eine weitere Möglichkeit ist der Emissionsrechtehandel, etwa der EU-Emissionshandel oder unternehmensinterner Emissionszertifikatehandel. Hier gibt die Politik direkt das Umweltziel vor (Mengenlösung), der Preis für die Emissionszertifikate wird auf dem Markt gebildet.
Subventionen oder Steuerabschreibungen können als Finanzierungsinstrumente für positive Anreize genutzt werden. Sie werden vor allem dann vorgeschlagen, wenn es um die Sanierung von Altlasten oder um den Ausgleich von Schäden geht, deren Verursacher nicht mehr feststellbar sind. So verfügt die EU mit LIFE seit 1991 über ein gemeinschaftliches Finanzierungsinstrument für vorrangige Umweltmaßnahmen.
Kooperative Instrumente können vor allem da sinnvoll eingesetzt werden, wo es zwischen Umweltschutz- und Industrieinteressen eine gewisse Waffengleichheit gibt. Dabei kann es sich um Absprachen zwischen Staat und Verursachern handeln, aber auch zwischen Verbänden und Verursachern. Kerngedanke ist, dass mit Hilfe von Absprachen vor allem ordnungsrechtliche Vorgaben, die einen engen Rahmen stecken, vermieden werden. Dies setzt allerdings voraus, dass sich der Staat immer die Möglichkeit vorbehält, durch Ge- und/oder Verbote regulierend einzugreifen. Auf europäischer Ebene hatte die Europäische Kommission im November 1996 eine Untersuchung über die Nützlichkeit freiwilliger Vereinbarungen vorgelegt. Darin stellte sie fest, dass mangelhafte Resultate bestehender freiwilliger Selbstverpflichtungen vor allem auf die Form des Entstehens zurückzuführen seien. Deshalb empfiehlt sie klare Strukturen in Form von Verträgen zwischen den Beteiligten. Diese Verträge sollen sowohl die quantitativen Ziele, Verpflichtungen und Fortschritte als auch die Sanktionen beinhalten.
Die Bereitstellung von Umweltinformationen ist vor allem wichtig für eine wirksame Wahrnehmung vieler heutiger Umweltprobleme, die wenig offensichtlich sind. Eine Möglichkeit ist, mittels Umweltkennzeichen über besonders umweltverträgliche Produkte zu informieren. Seit Sommer 1993 können Produkte ein EG-Umweltzeichen[5] erhalten. Umweltinformation kann auch sehr unmittelbare Wirkung haben: Die Bekanntgabe z. B. der krebserregenden Wirkung eines Produktes in den Medien hat oft das sofortige Verschwinden des Produktes vom Markt zur Folge.
Hauptartikel: Umweltpolitik der Europäischen Union
Die Europäische Union hat sich zum Ziel gesetzt, den Umwelt- und Gesundheitsschutz sowie die nachhaltige Verwendung natürlicher Ressourcen zu fördern und Maßnahmen zur Bewältigung regionaler oder globaler Umweltprobleme auf internationaler Ebene durchzusetzen. Mit dem Vertrag von Lissabon wurde die Bekämpfung des Klimawandels als weiteres umweltpolitisches Ziel festgelegt und die Energiepolitik erhielt einen eigenen Artikel im Primärrecht (Art. 194 AEUV). An der umweltpolitischen Rechtssetzung sind der Rat der Europäischen Union und das Europäische Parlament über das Mitentscheidungsverfahren gleichberechtigt beteiligt.[6]
Umweltpolitik hat einen zunehmend wichtigeren Stellenwert auf der europäischen Agenda. Sie ist integraler Bestandteil der Europa 2020-Strategie[7], die eine intelligente, nachhaltige und integrative Wirtschaft für Europa vorsieht. Die Basis für die umweltpolitische Komponente der Strategie wurde im Sechsten Aktionsprogramm für die Umwelt 2002-2012[8] gelegt.
Hauptartikel: Globale Umweltpolitik
Auf internationaler Ebene wurden zuerst länderübergreifende Umweltprobleme diskutiert. Dazu gehören vor allem die Luftverschmutzung und die Gewässerverschmutzung (Verschmutzung von Flüssen und Meeren), der Abbau der Ozonschicht (bekannt seit etwa 1980) und die globale Erwärmung.
Die Vereinten Nationen spielen dabei seit den 1970er Jahren eine wichtige Rolle. Sie initiierten die Klimarahmenkonvention (siehe hierzu auch: Klimaschutzpolitik, Kyoto-Protokoll, Emissionsrechtehandel). Die grob im Bereich der UN angesiedelte Globale Umweltfazilität finanziert bei Maßnahmen in Entwicklungsländern die Berücksichtigung globaler Umweltziele.
Fachorganisationen der Vereinten Nationen wie
die ursprünglich keine umweltpolitischen Aufgaben hatten, sehen sich zunehmend dem Anspruch gegenüber, in ihren jeweiligen Politiken Umweltschutzinteressen zu berücksichtigen. Dieser Integrationsprozess verläuft oft nur langsam und konfliktreich.
Wie auch in anderen Bereichen internationaler Politik ist das übliche Instrument zur Umsetzung umweltpolitischer Zielsetzungen der völkerrechtliche Vertrag, der der Ratifikation und der Umsetzung in innerstaatliches Recht bedarf.
Vor allem Umweltverbände stellen Mängel im Umweltschutz fest und prangern diese an, um umweltpolitische Themen auf die Agenda der politischen Akteure zu bringen. Ihre problemorientierte Herangehensweise führt dazu, dass sie nicht innerhalb der ressortmäßigen Grenzen der staatlichen Politik denken und handeln und damit immer wieder unkonventionelle und innovative Vorschläge erarbeiten. Sie werden deshalb als ein unverzichtbarer Teil des umweltpolitischen Gesamtgeschehens angesehen.
Neben den Umweltverbänden spielen wissenschaftliche Beratungsgremien eine wichtige Rolle. Auf deutscher Bundesebene tun dies vor allem
Die unabhängigen Sachverständigen bewerten die bisherige Umweltpolitik und geben Empfehlungen bezüglich ihrer zukünftigen Ausrichtung.
Die Wirtschaftsverbände haben in den letzten Jahren eigenständige umweltpolitische Positionen entwickelt und vertreten sie gegenüber der staatlichen Politik, häufig in eine allgemeine wirtschaftspolitische Argumentation eingebettet. Ihre Positionen zielen in der Regel darauf ab, von verbindlichen Einzelregelungen verschont zu werden. Für zahlreiche Einzelthemen, wie z. B. den Klimaschutz, haben Wirtschaftsverbände so genannte Selbstverpflichtungserklärungen abgegeben, mit denen sie sich selbst umweltpolitische Ziele in der Erwartung setzen, dass im Gegenzug keine rechtsverbindlichen Regelungen zum gleichen Gegenstand gesetzt werden. Die Erfahrungen mit diesen Selbstverpflichtungen sind sehr unterschiedlich. Zur Durchsetzung ehrgeiziger Zielsetzungen und international verbindlich vereinbarter Zielvorgaben erscheinen sie häufig kaum geeignet.
Daneben gibt es Interessengruppen-übergreifende Verbände, wie z. B. das Österreichische ÖKOWEB.
Vierhaus, Hans-Peter: Umweltbewußtsein von oben. Zum Verfassungsgebot demokratischer Willensbildung, Diss. jur., Schriften zum Umweltrecht Bd. 48, Duncker & Humblot Berlin 1994, ISBN 3-428-08155-2, S. 101 ff.
Wiktionary: Umweltpolitik – Bedeutungserklärungen, Wortherkunft, Synonyme, ÜbersetzungenStaatliche und überstaatliche Institutionen der Umweltpolitik
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