Das Zuwanderungsgesetz (Gesetz zur Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung und zur Regelung des Aufenthalts und der Integration von Unionsbürgern und Ausländern) regelt wesentliche Teile des deutschen Ausländerrechts neu. Entgegen dem öffentlich verkündeten Anspruch, die Einwanderung in die Bundesrepublik Deutschland neu zu regeln, finden sich jedoch tatsächlich kaum neue Möglichkeiten für eine Einwanderung im Gesetz – auch der Begriff „Einwanderung“ wird im Gesetz vermieden.
Das Zuwanderungsgesetz wurde am 5. August 2004 verkündet (BGBl. I S. 1950) und ist am 1. Januar 2005 in Kraft getreten. Diskussion und politische Auseinandersetzungen hierzu fanden in Deutschland in den Jahren 2001 bis 2004 statt.[1] Für die illegale Migration enthält das Gesetz Strafbestimmungen, auch unerlaubt Eingereiste können – sofern sie sich bei den Behörden melden – Flüchtlingsschutz Duldung beanspruchen.
Einwanderung: Der Eintritt einer natürlichen Person in das Staatsgebiet eines aufnehmenden Landes zum Zweck und mit dem Ziel der dauerhaften Niederlassung bei gleichzeitiger Annahme der Staatsbürgerschaft. Der Einwanderer wird Teil des Staatsvolkes.
Zuwanderung: Der Eintritt einer natürlichen Person in das Staatsgebiet eines Aufnahmelandes (egal ob dieses dies befürwortet oder nicht) zum Zweck und Ziel der dauerhaften Wohnsitznahme ohne Annahme der Staatsbürgerschaft (unabhängig davon ob der Zuwandernde die Staatsangehörigkeit anstrebt und der Aufnahmestaat dies verweigert). Bürger aus anderen EU-Staaten wandern gewöhnlich nach Deutschland zu nicht ein, denn sie behalten meist ihre eigene Staatsangehörigkeit. Der Zuwanderer bleibt rechtlich Ausländer. Zuwanderung ist sowohl legal als auch illegal möglich.
Übersiedlung: Der Wechsel des dauerhaften Wohnsitzes einer natürlichen Person in das Land seiner Staatsangehörigkeit oder Volkszugehörigkeit. (zum Beispiel: Deutsche Übersiedler aus der ehemaligen Sowjetunion, Briten, die aus einer ehemaligen Kolonie ins Vereinigte Königreich umsiedeln).
Die wichtigste Neuregelung ist das mit Artikel 1 des Zuwanderungsgesetzes neu eingeführte Aufenthaltsgesetz, das den Aufenthalt von Drittstaatern (Ausländern, die nicht aus einem Land der EU kommen) regelt und das frühere Ausländergesetz von 1990 ersetzt.
Artikel 2 des Zuwanderungsgesetzes enthält das ebenfalls neu eingeführte Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern (Freizügigkeitsgesetz/EU), das den Aufenthalt von Unionsbürgern (Ausländer aus einem Land der EU) und deren Familienangehörigen regelt und das frühere Aufenthaltsgesetz/EWG von 1980 ersetzt.
Durch Artikel 3 bis 12 des Zuwanderungsgesetzes wurden unter anderem folgende Gesetze geändert:
Das Aufenthaltsgesetz regelt die Systematik der Aufenthaltstitel neu. An Stelle der früheren Bezeichnungen Aufenthaltserlaubnis, ‑bewilligung, ‑befugnis und ‑berechtigung treten
Anders als früher wird der Zweck des Aufenthalts, für den der Aufenthaltstitel erteilt worden ist, unter Angabe des jeweiligen Gesetzesparagrafen und Absatzes des Aufenthaltsgesetzes (AufenthG) immer in der Aufenthaltserlaubnis angegeben (Beispiel: „§ 28 Abs. 1 Nr. 1 AufenthG“ für eine Aufenthaltserlaubnis, die im Rahmen des Ehegattennachzuges zu einem Deutschen erteilt wurde). Insgesamt kennt das Aufenthaltsgesetz etwa 60 verschiedene Aufenthaltszwecke.
Ein Aufenthaltsstatus kann zudem durch
bescheinigt werden.
Schließlich können nach dem Freizügigkeitsgesetz/EU
erteilt werden.
Nicht klar gesetzlich geregelt ist, welche Aufenthaltstitel die mit der EU assoziierten Schweizer erhalten. In der Praxis wird ihnen die „Aufenthaltserlaubnis-EU“ erteilt.
Das Arbeitserlaubnisrecht wird durch Zuwanderungsgesetz nicht mehr im Sozialgesetzbuch III („Arbeitsförderung“), sondern im Aufenthaltsgesetz geregelt. Die Arbeitserlaubnis wird von der Ausländerbehörde (und nicht mehr von der Arbeitsagentur) erteilt und wird mit Erteilung des Aufenthaltstitels in den Aufenthaltstitel eingetragen. Dabei wird unterschieden zwischen einer „Beschäftigung“ als Arbeitnehmer und einer selbständigen Erwerbstätigkeit. In den meisten Fällen trägt die Ausländerbehörde den Vermerk „Erwerbstätigkeit gestattet“ in den Aufenthaltstitel ein, was die unbeschränkte Erlaubnis zu Beschäftigungen jeder Art sowie zur selbständigen Tätigkeit umfasst (§ 2 Abs. 2 Aufenthaltsgesetz).
In einigen Fallgruppen muss die Ausländerbehörde jedoch vor der Erlaubnis einer Beschäftigung erst die Zustimmung der Bundesagentur für Arbeit einholen, die nach einer Prüfung des Arbeitsmarktes und der Arbeitsbedingungen, zu denen der Ausländer tätig werden möchte, darüber entscheidet, ob die Ausübung einer Beschäftigung erlaubt werden kann und ob diese Erlaubnis von Beschränkungen (etwa zur Art der ausgeübten Tätigkeit oder dem Arbeitgeber) abhängig gemacht wird. Die Ausländerbehörde erteilt dann gegebenenfalls nur eine entsprechend beschränkte Erlaubnis zur Beschäftigung.
Nach § 21 kann eine Aufenthaltserlaubnis von bis zu drei Jahren für eine versicherungspflichtige Vollzeitbeschäftigung für hauswirtschaftliche Arbeiten in Haushalten mit Pflegebedürftigen im Sinne des Elften Sozialgesetzbuches gewährt werden.[2]
Die Neuzuwanderung von Arbeitskräften wird – wie bisher – weitgehend durch Rechtsverordnungen geregelt, die nicht durch das Zuwanderungsgesetz, sondern in besonderen Verordnungsverfahren erlassen worden sind. Die nach dem Aufenthaltsgesetz ergangene Beschäftigungsverordnung und die Beschäftigungsverfahrensverordnung ersetzen die frühere „Anwerbestoppausnahmeverordnung“ und die „Arbeitsgenehmigungsverordnung“. Der Personenkreis der Neuzuwanderer ist weitgehend identisch geblieben mit dem nach früheren Recht.
Neu ist, dass zum Zweck des Studiums eingereiste ausländische Studierende in Deutschland bleiben können, wenn sie hier nach dem Studium eine entsprechend qualifizierte Arbeitsstelle finden. Hierfür kann ihnen ein Jahr Zeit eingeräumt werden. Die Arbeitserlaubnis wurde jedoch zunächst erst nach einer „Arbeitsmarktprüfung“ erteilt (siehe oben). Seit November 2007 entfällt der wesentliche Teil dieser Prüfung gemäß einer Weisung des Bundesministeriums für Arbeit. Die Chancen, tatsächlich eine Arbeitserlaubnis und damit eine Aufenthaltserlaubnis zu bekommen, haben sich hierdurch für ehemalige Studenten stark verbessert.
Ebenfalls von der Arbeitsagentur zur Ausländerbehörde gewechselt ist die Zuständigkeit für die Entscheidung über die Teilnahmeberechtigung an einer Maßnahme zur „Sprachförderung“ (Deutschkurse, 600 Stunden), die zusammen mit den „Orientierungskursen“, welche Kenntnisse zu Staat, Gesellschaft und Geschichte vermitteln sollen (30 Stunden), die Integrationskurse bilden. Die Sprachförderung war früher im Sozialrecht (§ 419 ff. SGB III – Arbeitsförderung) geregelt, während sie nunmehr Bestandteil des Aufenthaltsrechts geworden sind (§§ 43 ff. AufenthG).
Neu ist, dass neben einer Teilnahmeberechtigung in begründeten Einzelfällen auch eine Teilnahmeverpflichtung festgelegt werden kann. Für die Zulassung Teilnahmeberechtigter sowie – im Falle frei bleibender Plätze – gegebenenfalls sonstiger Ausländer zu den Kursen, für die Vergabe der Fördermittel und die Konzeption der Kurse ist das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) zuständig, das aus dem bisherigen Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge hervorgegangen ist (§ 75 AufenthG), das durch das Zuwanderungsgesetz umbenannt wurde. Näheres zu den Integrationskursen regelt die Integrationskursverordnung.
Im Gegensatz zur früheren Rechtsauslegung, wonach der Status als Flüchtling nach der Genfer Flüchtlingskonvention nur bei staatlicher Verfolgung gewährt wurde, kann nach § 60 Abs. 1 AufenthG eine relevante Verfolgung nunmehr auch dann anerkannt werden, wenn die Verfolgung von Parteien und Organisationen ausgeht, die den Staat oder wesentliche Teile des Staatsgebietes beherrschen sowie von nichtstaatlichen Akteuren, soweit diese nicht willens oder in der Lage sind, entsprechenden Schutz vor Verfolgung zu bieten. Auch eine fortgeschrittene Bürgerkriegssituation kann, falls keine inländische Fluchtalternative existiert, ein Aufenthaltsrecht begründen. Neu ist auch die „geschlechtsspezifische Verfolgung“, wenn Antragsteller nicht vom Staat, sondern beispielsweise von Familienangehörigen gerade wegen des Geschlechts verfolgt werden.
Ein Novum im Ausländerrecht ist die Möglichkeit zur Einrichtung von Härtefallkommissionen auf Landesebene, die erstmals eine Rechtsgrundlage für eine Aufenthaltserlaubnis aufgrund des Ersuchens einer Härtefallkommission normiert (§ 23a AufenthG). Die Entscheidung über ein Aufenthaltsrecht für Ausländer wird damit faktisch von einer Initiative einer Stelle außerhalb der Verwaltung abhängig gemacht. Die Entscheidung über die Erteilung einer solchen Aufenthaltserlaubnis auf Ersuchen einer Härtefallkommission bleibt jedoch bei der zuständigen Ausländerbehörde bzw. der übergeordneten Behörde (= Innenministerium). Ende 2006 haben alle Länder – zuletzt auch Bayern – Härtefallkommissionen eingerichtet.[3]
Etwa zwei Drittel der Regelungen des Aufenthaltsgesetzes wurden weitgehend unverändert aus dem früheren Ausländergesetz übernommen, geändert hat sich oft nur die Ziffer des jeweiligen Paragrafen. Dies betrifft etwa die besonderen Straf- und Bußgeldvorschriften bei Verstößen gegen das Ausländerrecht, die Regelungen über die Abschiebehaft, die Regelungen über die Ausweisung oder zur Durchsetzung der Ausreisepflicht.
Deutschland war schon immer nicht nur ein Auswanderungsland (in je nach politischer und wirtschaftlicher Lage wanderten Deutsche in unterschiedlicher Zahl aus), sondern auch lange schon ein Einwanderungsland, insbesondere nach dem ersten Weltkrieg und seit den 1950er Jahren (Gastarbeiter). Die Einwanderung geschah später auch ohne deutliche offizielle Wahrnehmung, sondern wurde direkt von den betroffenen Betrieben geregelt. Dabei handelte es sich großteils um Saisonarbeiter aus Polen, die in der Landwirtschaft beschäftigt wurden.
Die Nicht-Regelung der De-facto-Einwanderung in die 1949 gegründete Bundesrepublik Deutschland wurde im Laufe der Zeit durch wiederholte Absichtserklärungen verschiedenster Politiker in den Status des politischen Bekenntnisses erhoben: „Wir wollen und können kein Einwanderungsland werden“, so Helmut Schmidt im Jahre 1979. Tatsächlich erfolgende Einwanderung wurde daher mit Ad-hoc-Regelungen gesteuert und offiziell nicht als Einwanderung angesehen:
In den 1990er Jahren zeigte sich, dass die bisherigen Regelungen viele Mängel aufwiesen. Insbesondere zwangen sie durch ihren weitgehenden Ausschluss legaler Einwanderungsmöglichkeiten, Menschen auf das wesentliche verbliebene Schlupfloch zur Erlangung einer Aufenthaltsgenehmigung auszuweichen, das Asylrecht. Um die als groß empfundene Zahl vermeintlicher oder echter so genannter Scheinasylanten abzuwehren, wurde die Praxis des Asylrechts verschärft.
Weiterhin klagten viele Wirtschaftsunternehmen, insbesondere in wirtschaftlich florierenden Branchen wie der Informationstechnologie, aber auch in Branchen mit sehr niedrigem Lohnniveau wie der Landwirtschaft, dass sie nicht genügend deutsche Arbeitskräfte finden könnten und es kaum legale Möglichkeiten gebe, solche Arbeitskräfte aus dem Ausland anzuwerben. Der immer noch gültige Anwerbestop von 1973 schiebt derartigen Maßnahmen einen gesetzlichen Riegel vor.
Das Ausländerrecht war in der Bundesrepublik Deutschland zunächst durch die nach 1945 weiter geltende Ausländerpolizeiverordnung von 1938 geregelt, die 1965 durch ein erstes Ausländergesetz („Ausländergesetz 1965“) ersetzt wurde. Am 1. Januar 1991 trat dann in beiden Teilen Deutschlands das grundlegend reformierte „Ausländergesetz 1990“ in Kraft, das zum 1. Januar 2005 durch das Aufenthaltsgesetz ersetzt wurde.
Das Asylrecht war in Deutschland seit 1949 ursprünglich durch Art. 16 Grundgesetz gewährleistet. Das Asylverfahren richtete sich zunächst nach der Asylverordnung von 1953, seit 1965 nach den § 28 ff. des Ausländergesetzes 1965, seit 1982 bis heute nach dem Asylverfahrensgesetz. 1993 wurde das Asylrecht in Art. 16 durch Art. 16a Grundgesetz ersetzt und hierdurch sowie durch zahlreiche Änderungen des Asylverfahrensgesetzes erheblich eingeschränkt.
Um die Mängel der komplizierten Ausländergesetzgebung zu beheben und der Tatsache Rechnung zu tragen, dass Deutschland de facto seit den 1960er Jahren ein Einwanderungsland mit einem Bevölkerungsanteil von knapp neun Prozent Ausländern geworden ist, wurde von der Bundesregierung im Jahr 2000 die „Unabhängige Kommission Zuwanderung“ (so genannte Süssmuth-Kommission) eingesetzt. Sie legte nach einjähriger Diskussion im Juli 2001 einen Bericht mit umfangreichen Vorschlägen für eine Zuwanderungsgesetzgebung vor.[4] Bereits wenige Wochen später legte das Bundesinnenministerium den Referentenentwurf des „Zuwanderungsgesetzes“ vor, der jedoch nur einen Teil der Vorschläge der Süssmuth-Kommission aufgriff und insgesamt erheblich restriktiver gefasst war. Diese Vorlage wurde zwischen den Koalitionspartnern SPD und Grüne diskutiert und im März 2002 von Bundestag und Bundesrat verabschiedet. Am 25. Juni erfolgte die förmliche Verkündung des Gesetzes (BGBl. I S. 1946), das überwiegend zum 1. Januar 2003 in Kraft treten sollte.
Nachdem wegen des unklaren Abstimmungsverhaltens des Landes Brandenburg das Bundesverfassungsgericht den Bundesratsbeschluss und damit das Gesetz an sich für ungültig erklärt hatte (BVerfGE – 2 BvF 1/02 – vom 18. Dezember 2002, BGBl. 2003 I S. 126), wurde der Entwurf im Vermittlungsausschuss zwischen SPD, Grünen, CDU/CSU und FDP erneut verhandelt. Infolge der wirtschaftlichen Rezession ist seitdem die Arbeitslosigkeit nicht nur bei Informatikern, Ingenieuren und Naturwissenschaftlern, deren Zuzug aus dem Ausland durch das Zuwanderungsgesetz gefördert werden sollte, wieder angestiegen. Unter anderem führte dies dann in der weiteren Diskussion im Vermittlungsausschuss dazu, dass auf die im Gesetz ursprünglich vorgesehen Möglichkeiten für Neuzuwanderer weitgehend verzichtet wurde.
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Es wird kritisiert, dass Integration von staatlicher Seite besser gefördert werden sollte, etwa durch Sprachkurse, Kultureinrichtungen, Eingliederungsprogramme und Nachbarschaftsprojekte, und dass die behauptete Ghettobildung am besten durch Schaffung von angemessenen und bezahlbaren Wohnraum und vernünftig bezahlte Arbeitsplätze angehalten werden könnte. Kritikern zufolge stellt die Bundesregierung dafür jedoch zu wenig Geld zur Verfügung.
So wurden die ab 2005 über das „Bundesamt für Migration und Flüchtlinge“ (BAMF) für die Integrationskurse nach dem Zuwanderungsgesetz verteilten Gelder gegenüber den bis 2004 für über den „Sprachverband“ sowie nach dem Sozialgesetzbuch III verteilten Geldern für Deutschkurse für ausländische Migranten nicht erhöht. Die Regeln für die Teilnahme wurden geändert und stärker bürokratisiert, die Administration an das BAMF gegeben, die Zahl der Kurse aber nicht erhöht.[5]
Die meisten Ausländer, die an einem Deutschkurs teilnehmen wollen, haben darauf nach dem Zuwanderungsgesetz jedoch keinen Anspruch, da nach dem Gesetz die Teilnahmeberechtigung grundsätzlich auf die – wenigen – Neuzuwanderer beschränkt ist: § 44 Abs. 1 Aufenthaltsgesetz regelt, dass nur der einen Anspruch auf Teilnahme hat, der „erstmals“ einen der dort genannten Aufenthaltstitel erhält. Auch wer „erstmals“ einen Aufenthaltstitel erhält, hat keinen Anspruch, wenn dieser Titel aus einem anderen als den in § 44 Abs. 1 Aufenthaltsgesetz genannten Gründen erteilt wurde, etwa aus den humanitären Gründen der §§ 22, 23, 23 a oder 25 Abs. 3 bis 5 Aufenthaltsgesetz.
Die angekündete Öffnung Deutschlands für neue Zuwanderer hat mit dem Gesetz nicht stattgefunden. Die entsprechenden Rechtsverordnungen (Beschäftigungsverordnung, Beschäftigungsverfahrensverordnung) begrenzen die Möglichkeiten für Neuzuwanderer ziemlich genau auf den Personenkreis, der auch schon nach den entsprechenden Verordnungen nach altem Recht (Arbeitsgenehmigungsverordnung, Anwerbestoppausnahmeverordnung) zuwandern durfte (Beispiel: Spitzensportler, Spezialitätenköche, hochqualifizierte wissenschaftliche Fachkräfte). Faktisch hat die Zuwanderung neuer Fach- und Spitzenkräfte nach Deutschland im Jahr 2005 gegenüber dem Vorjahr sogar abgenommen.
Aus humanitären Gründen (Härtefallregelung u. a.) dauerhaft bleibeberechtigte Ausländer bleiben nach den einschlägigen Regelungen des Zuwanderungsgesetzes bzw. des sich daraus ableitenden Sozialrechts in vielen Fällen von staatlichen Integrationsleistungen (Deutschkurse, Kindergeld, Ausbildungsförderung) ausgeschlossen. Weiterhin gelten Einschränkungen (Abschiebehaft, Residenzpflicht für Asylbewerber und Geduldete, Abschiebungshaft und Ausweisungmöglichkeiten, hohe formale Anforderungen für den Ehegattennachzug zu Ausländern und Deutschen usw.). Zum Teil wurden die Einschränkungen verschärft.
Auch die „Kettenduldung“ blieb, die Kritikern zufolge eine Integration erschwert oder verhindert. Ende 2005 lebten nach wie vor etwa 200.000 Ausländer mit einer Bescheinigung über die „Aussetzung der Abschiebung“ (Duldung) in Deutschland, manche davon bereits über mehr als 10 Jahre.[6]
Trotz Aufnahme der „nichtstaatlichen“ und der „geschlechtsspezifischen“ Verfolgung als zusätzliche Gründe für eine Flüchtlingsanerkennung wurde in Deutschland 2005 bundesweit nur etwa 2500 Asylsuchenden der Flüchtlingstatus nach dem Grundgesetz oder der Genfer Flüchtlingskonvention zuerkannt. Die Anerkennungsquote lag 2005 bei etwa 5 % und ist damit eine der niedrigsten in Europa. Zugleich wurde im Jahr 2005 aber mehr als 11.000 Flüchtlingen – davon über 7000 aus dem Irak – dieser Status wieder entzogen (so genannte „Widerrufsverfahren“).[7]
Deutschland hat somit insgesamt gesehen mittlerweile eine negative Flüchtlingsanerkennungsquote vorzuweisen. Der UNHCR hat Deutschland wegen seiner Asylwiderrufspraxis scharf kritisiert.[8] Als Problem sehen Kritiker außerdem, dass Ausländer, die mit Deutschen verheiratet sind, vor der Einreise nach Deutschland einen Sprachnachweis vorlegen müssen. Dadurch werde der Nachzug des Ausländers und eine normale Aufnahme der Ehe – zumindest zeitweilig – verhindert. Einige Experten sehen darin einen Verstoß gegen Artikel 6 GG (Schutz der Ehe).
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