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Kritik an Konjunkturpaket II: Ökonomen warnen vor Risiken des Investitionsprogramms

Mit Milliardenausgaben für die Infrastruktur soll Deutschland vor dem Absturz bewahrt werden. Doch Zeitdruck und Umfang des Konjunkturpakets könnten zur Verschwendung von Steuergeldern führen, meinen die Wirtschaftsforscher Roland Döhrn, Rainer Kambeck und Christoph M. Schmidt.

Essen - Als Kern ihres zweiten Konjunkturpaketes bezeichnet die Große Koalition den "großen Investitionspakt". Bund, Länder und Gemeinden sollen gemeinsam 18 Milliarden Euro für Infrastruktur und Bildung aufbringen. Auch wenn die Details noch unklar sind, gab es vom Deutschen Städtetag schon Beifall für die "starke kommunale Komponente".

Stau auf der A 52: Nur "Schubladenprojekte" sind schnell umsetzbar
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Stau auf der A 52: Nur "Schubladenprojekte" sind schnell umsetzbar

Auf den ersten Blick erscheint die Steigerung der staatlichen Investitionen tatsächlich als ideales Instrument, um die Nachfrage in Deutschland zu stimulieren. Erstens würde der Staat Finanzmittel rasch ausgeben, wenn sie erst einmal von den Parlamenten bewilligt sind. Daher dürfte der konjunkturelle Effekt groß sein und schnell eintreten. Und zweitens zeigen zahlreiche Studien, dass sich in Deutschland in den vergangenen Jahren eine große Infrastrukturlücke aufgetan hat. Diese auch nur teilweise zu schließen, würde die Wachstumschancen verbessern.

So viel zur Theorie. Bei näherem Hinsehen verlieren die staatlichen Investitionsprogramme allerdings einiges von ihrem Charme. Mehrere Probleme könnten den Effekt der Maßnahmen dämpfen.

So ist fraglich, ob sich die Investitionen wirklich so rasch umsetzen lassen, wie dies zur Bekämpfung der gegenwärtigen schweren Rezession notwendig wäre - zumindest dann, wenn sie ein Volumen erreichen sollen, das eine messbare konjunkturelle Wirkungen verspricht.

Denn das Investitionsprogramm würde die staatlichen Investitionen im Vergleich zum Jahr 2008 um knapp 50 Prozent erhöhen. Bei einer Aufstockung in diesem Maße aber ist die Wahrscheinlichkeit hoch, dass man schnell an Kapazitätsgrenzen stößt. Steigende Preise für Bauleistungen und eine erhebliche Verringerung der konjunkturellen Wirkung wären die Konsequenz.

Hinzu kommt ein weiteres Risiko: Fast 60 Prozent der öffentlichen Investitionen werden von den Kommunen getätigt. Deren Haushalte haben insgesamt gesehen 2008 zwar besser abgeschlossen als die der Länder und des Bundes. Allerdings sind die Unterschiede zwischen den einzelnen Städten und Gemeinden erheblich. Viele finanzschwache Kommunen dürften nicht in der Lage sein, die Selbstbeteiligung aufzubringen, die von ihnen verlangt wird, um eine effiziente Verwendung der Gelder sicherzustellen. Deshalb wird bereits der Vorschlag diskutiert, auf die Eigenanteile zu verzichten.

Zweifel an der Nachhaltigkeit

Damit wächst allerdings die Gefahr, dass die Mittel ineffizient verwendet werden. Außerdem dürften sich manche Kommunen mit den im Konjunkturprogramm zur Verfügung gestellten Mitteln heute Finanzierungslasten aufbürden, die sie in Zukunft nicht tragen können. Ob eine solche Politik nachhaltig ist, muss man bezweifeln – weitere Zuschüsse des Bundes etwa zu den Betriebskosten wären vorprogrammiert.

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Investitionen
Kernstück ist ein öffentliches Investitionsprogramm im Volumen von rund 17,3 Milliarden Euro. Das Geld fließt in die Sanierung von Schulen und Hochschulen, aber auch in die Sanierung von Verkehrswegen und anderen öffentlichen Gebäuden. Der Bund zahlt zehn Milliarden Euro für kommunale Investitionen und vier Milliarden Euro für direkte Investitionen. Die Länder sollen 3,3 Milliarden Euro beisteuern. Damit Investitionen rasch greifen, wird das Vergaberecht für Aufträge gelockert.
Steuern
Ab 1. Januar 2009 gilt rückwirkend: Der Eingangssteuersatz sinkt von 15 auf 14 Prozent. Der steuerfreie Grundfreibetrag wird um 170 Euro auf 7834 Euro angehoben. "Als Einstieg in einen Abbau der kalten Progression werden die übrigen Tarifeckwerte (...) um 400 Euro nach rechts verschoben", heißt es weiter. Zusätzlich soll ab 2010 der Grundfreibetrag auf 8004 Euro steigen, die Tarifeckwerke rücken dann weitere 330 Euro nach rechts. Insgesamt entlastet der Staat die Bürger dadurch nach den Berechnungen der Koalition 2009 um 2,9 Milliarden Euro und im folgenden Jahr um 6,05 Milliarden Euro.
Abgaben
Der Beitragssatz zur gesetzlichen Krankenversicherung sinkt zum 1. Juli 2009 von 15,5 auf 14,9 Prozent - paritätisch für Arbeitnehmer und Arbeitgeber. Sie werden dadurch zusammen bis Ende 2010 um neun Milliarden Euro entlastet. In gleicher Höhe steigt der Steuerzuschuss des Bundes an die Krankenkassen.
Familien
Für jedes Kind wird ein einmaliger Bonus von 100 Euro gezahlt. Außerdem bekommen Hartz-IV-Empfänger ab Juli je Kind von 6 bis 13 Jahren rund 35 Euro mehr im Monat.
Automobilindustrie
Zur Unterstützung der Autoindustrie hat sich die Koalition auf eine Umweltprämie geeinigt. Wer einen Neuwagen kauft und dafür ein mindestens neun Jahre altes Fahrzeug verschrottet, das mindestens ein Jahr auf den aktuellen Besitzer zugelassen war, erhält 2500 Euro. Die Prämie gilt für Zulassungen bis Ende 2009. Dafür veranschlagt der Bund Kosten von 1,5 Milliarden Euro. Die Unternehmensberatung PWC erwartet dadurch etwa 300.000 zusätzlich verkaufte Autos. Die Kfz-Steuer soll zum 1. Juli 2009 vom Hubraum auf den Schadstoffausstoß umgestellt werden. Für die Entwicklung umweltfreundlicher Motoren ist eine verstärkte Förderung vorgesehen.
Export, Mittelstand und Breitbandtechnologie
Generell wird für die Exportwirtschaft die Erweiterung der Möglichkeiten zur bundesgedeckten Exportfinanzierung geprüft. Das Zentrale Innovationsprogramm Mittelstand (ZIM) wird um 450 Millionen Euro jährlich aufgestockt. Die Förderung wird bundesweit auf Firmen mit bis zu tausend Beschäftigten ausgedehnt. Der Ausbau der Breitbandverkabelung für das Internet wird beschleunigt. Bis Ende 2010 sollen alle bislang nicht versorgten Gebiete über leistungsfähige Breitbandanschlüsse verfügen.
Rettungschirm für Unternehmen
Zur Absicherung von Krediten an Großunternehmen wird der Bürgschaftsrahmen des Bundeswirtschaftsministeriums für Inlandsdarlehen von bisher 25 auf 100 Milliarden Euro aufgestockt. Eine direkte Staatsbeteiligung an Firmen ist nicht vorgesehen. Die Bedingungen des Sonderprogramms bei der staatlichen Förderbank KfW werden flexibler.
Kurzarbeit und Beschäftigung
Um Entlassungen zu vermeiden, soll Kurzarbeit attraktiver werden. Die Bundesagentur für Arbeit (BA) erstattet den Arbeitgebern die Hälfte der auf Kurzarbeit entfallenden Sozialbeiträge. Für Zeiten der Qualifizierung können auf Antrag die vollen Sozialbeiträge erstattet werden. Auf die BA kommen allein dadurch nach Berechungen des Bundes Mehrausgaben in 2009 und 2010 in Höhe von 2,1 Milliarden Euro zu. Finanziert wird dies aus den Milliarden-Rücklagen der Behörde. Der Beitragssatz zur Arbeitslosenversicherung, der bis Mitte 2010 bei 2,8 Prozent liegt, wird mindestens bis Ende 2010 auf dieser Höhe stabilisiert. Dazu wird eine "Ausgleichsverpflichtung des Bundeshaushalts" festgelegt. Dies bedeutet, dass der Bund in jedem Fall mit einem Darlehen einspringen muss, wenn der BA das Geld ausgeht und der Beitragssatz eigentlich steigen müsste. Die Koalition hat dafür 2010 ein Darlehen von einer Milliarde Euro eingeplant.
Schuldengrenze und Tilgungsfonds
Zur Begrenzung der Staatsverschuldung haben Union und SPD die Schaffung einer wirksameren Schuldenbremse im Grundgesetz vereinbart. Gesamtstaatlich sollen nur noch neue Schulden von bis zu 0,5 Prozent des Bruttoinlandsproduktes erlaubt sein. Das wären derzeit etwa 12,5 Milliarden Euro. Die Schulden für Investitionen sollen mit einem Tilgungsfonds abgezahlt werden.

Nun könnte man davon ausgehen, dass Bund und Länder – ähnlich wie bei der Kapitalzufuhr an die Banken – prüfen, ob die Kommunen tatsächlich langfristig rentable Investitionen planen. Das aber entspräche einer glatten Überforderung der Aufsichtsbehörden, angesichts des Umfangs der zu vergebenden Mittel und der Vielzahl von durchzuführenden Projekten. Würden mit dieser Prüfung externe Unternehmen beauftragt, ginge dagegen ein Teil der Mittel für die entsprechenden Honorare "verloren", ferner dürfte eine solide Prüfung von Projekten die schnelle Umsetzung der Maßnahmen bremsen.

Zur Beschleunigung wird von Beobachtern eine Vereinfachung der Vergaberichtlinien gefordert, insbesondere soll der Schwellenwert für eine europaweite Ausschreibung angehoben werden. Allerdings sollte man Instrumente, die in der Vergangenheit die Effizienz von Investitionsmaßnahmen erhöht haben, nicht leichtfertig über Bord werfen. Die Erfordernis, schnell handeln zu müssen, sollte nicht dazu verleiten, auf kommunaler Ebene wieder ineffiziente Vergabepraktiken aufleben zu lassen.

Sinnvolle Projekte entstehen nicht über Nacht

Insgesamt dürften also Monate vergehen, bis die bereitgestellten Mittel zu konkreten Aufträgen führen. Solche Verzögerungen werden in ökonomischen Modellen in der Regel aber nicht abgebildet. Investitionsprogramme besitzen also möglicherweise nur deshalb einen guten Ruf als schnelles Instrument zur Stützung der Konjunktur, weil wesentliche Wirkungshemmnisse nicht berücksichtigt werden.

Schnell umsetzbar sind dabei in erster Linie "Schubladenprojekte", bei denen Planung und Ausschreibung bereits abgeschlossen sind. Deren Volumen beläuft sich derzeit – nach einer Umfrage der "Wirtschaftswoche" – aber gerade einmal auf knapp vier Milliarden Euro - nicht einmal 0,2 Prozent des Bruttoinlandsproduktes (BIP).

Selbst wenn die Regierung diese Programme nun beschleunigt, wäre dies also nur ein Tropfen auf den heißen Stein. Im nun beschlossenen 18-Milliarden-Paket soll statt in Beton – vereinfacht gesagt – auch in Farbe investiert werden, durch Renovierungen beispielsweise in Kindergärten, Schulen und Universitäten. So notwendig dies in dem einen oder anderen Fall auch sein mag: Das Wirtschaftswachstum wird durch solche Maßnahmen nicht erhöht.

Wachstumswirksam wären zusätzliche Aufwendungen für die Infrastruktur - etwa für den Schluss von Lücken im Autobahn- oder Schienennetz - und höhere Ausgaben für Forschung und Entwicklung sowie Bildung. In diesen Feldern entstehen sinnvolle Projekte aber nicht über Nacht, sie müssen vielmehr zeitaufwändig entwickelt werden. So können beispielsweise mehr Lehrer nur eingestellt werden, wenn sie zuvor auch mehrere Jahre ausgebildet wurden. Auch das spricht nicht für eine schnelle Wirkung.

Als Fazit bleibt festzuhalten: Höhere staatliche Investitionen haben ihre Berechtigung in Konjunkturprogrammen. Man muss allerdings mögliche Folgekosten im Blick behalten – und sicherstellen, dass demokratische Grundprinzipien wie Transparenz und politische Rechenschaft nicht verloren gehen.

Mit der Föderalismusreform haben Bund und Länder gerade die unheilvollen Weichenstellungen aus der Zeit der ersten Großen Koalition zu korrigieren versucht, durch weniger Mischverantwortungen und weniger Ko-Finanzierungen. Das Konjunkturpaket sollte nicht dazu führen, dass dieser institutionelle Fortschritt jetzt leichtfertig verspielt wird. Denn die Kosten für zukünftige Steuerzahler sind ohnehin schon hoch genug.

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