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Gutachten zur AKW-Laufzeitverlängerung: Ex-Verfassungsrichter stellt schwarz-gelbe Atompläne in Frage

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Kurz vor dem Atomgipfel von Bund und Ländern sorgt ein Gutachten des früheren Verfassungsgerichtspräsidenten Papier für Wirbel: Demnach wäre die Laufzeitverlängerung für AKW nur mit Zustimmung des Bundesrats möglich - doch da hat Schwarz-Gelb keine Mehrheit mehr.

Atompolitik: Umstrittene Laufzeitverlängerungen Fotos
REUTERS

Berlin - Das Gutachten stammt von einem der renommiertesten Staatsrechtler der Republik - und bringt die schwarz-gelbe Regierung bei einem ihrer zentralen Projekte in Argumentationsnot: der Verlängerung der Laufzeiten von Atomkraftwerken.

Das brisante Dokument, das die Deutsche Umwelthilfe (DUH) an diesem Mittwoch veröffentlicht hat, stammt von Hans-Jürgen Papier. Auf zwölf Seiten erläutert der ehemalige Verfassungsgerichtspräsident, der erst im März aus seinem Amt ausgeschieden ist, warum die Bundesregierung die Atomlaufzeiten nicht ohne Zustimmung des Bundesrats verlängern kann. Das Gutachten (siehe PDF in der linken Spalte) hat Papier für Norbert Röttgen (CDU) erstellt. Papier selbst ist Mitglied der CSU.

Der Umweltminister hat seit Monaten immer wieder durchblicken lassen, dass er von einer Zustimmungspflicht im Bundesrat ausgeht. Jetzt bekommt er von einer hohen Autorität Argumentationshilfe. Papier kommt in seiner Expertise zu dem Ergebnis, dass eine Verlängerung der Laufzeiten nur mit Zustimmung des Bundesrats erfolgen kann, weil es sich dabei "nicht nur um eine marginale, sondern wesentliche, vollzugsfähige und vollzugsbedürftige Änderung des bestehenden Atomrechts" handele. Diese sei nach Artikel 87 c des Grundgesetzes "zustimmungsbedürftig".

Umgehen könnte der Bund die Zustimmungspflicht nur, wenn der Bund die Umsetzung der Laufzeiten-Änderungen oder gar des ganzen Atomrechts ganz den Ländern als "Eigenverwaltung" überlässt - und damit auf seine Weisungshoheit dafür verzichtet. Ein Schritt, der kaum realistisch erscheint.

Ein zweites Gutachten, das Röttgen im Auftrag gegeben hat, bestätigt die Zustimmungspflicht des Bundesrats. In der Expertise des Verwaltungswissenschaftlers Joachim Wieland heißt es, dass "mit der Verlängerung der Laufzeit der Kraftwerke auch eine Verlängerung der Auftragsverwaltung und damit der Beschränkung der Verwaltungshoheit der Länder" verbunden sei. Eine solche verlängerte Beschränkung der Länderrechte sei nur mit deren Zustimmung zulässig - auch bei moderaten Laufzeitverlängerungen.

Merkels Mannschaft in Argumentationsnot

Die Dokumente stellen die Regierung vor Probleme: Seit der Landtagswahl in Nordrhein-Westfalen haben Union und FDP keine Mehrheit mehr im Bundesrat, und SPD, Grüne und Linke haben bereits angekündigt, eine Verlängerung von Laufzeiten im Bundesrat blockieren zu wollen. Im Wirtschaftsministerium und bei den AKW-Betreibern war argumentiert worden, man könne den Bundesrat umgehen, wenn etwa neue Anforderungen und Verfahren zur Sicherheit bei der Änderung des Atomgesetzes ausgeklammert würden. Dieser Einschätzung widerspricht Papier nun mit seinem Gutachten.

Für den Fall, dass die Vertretung der Länder übergangen wird, haben SPD und Grüne gedroht, die Frage notfalls vom Verfassungsgericht klären zu lassen. Dass sich dessen früherer Präsident so deutlich für eine Zustimmung ausspricht, bringt Merkels Mannschaft in Argumentationsnot: Würde sie Papiers Gutachten nicht beachten, müsste sie sich "zumindest Fahrlässigkeit vorwerfen lassen", gibt die "Financial Times Deutschland" zu bedenken.

Das Umweltministerium äußerte sich zunächst nicht zum weiteren Vorgehen und zu der Studie. Justiz- und Innenministerium haben die Frage der Zustimmungspflicht ebenfalls im Auftrag der Regierung geprüft. Die Regierung machte zum Ergebnis bislang keine Angaben. Doch nach Angaben der Nachrichtenagentur Reuters sehen Justiz- und Innenministerium für eine Umgehung der Länder größere verfassungsrechtliche Risiken.

Bei einer Laufzeitverlängerung ohne veränderte Regelungen für die Sicherheit der Reaktoren könne wohl ohne Bundesrat entschieden werden. Voraussetzung für eine solche Verlängerung sei jedoch, dass "diese moderat ausfällt". In Regierungskreisen hieß es, es sei eine Verlängerung um zehn Jahre im Gespräch. Aber selbst für diesen Fall, gäbe es Gutachten, die mit "beachtlichen Gründen" anderer Auffassung seien, räumen die Ressorts ein. "Es kann daher nicht sicher davon ausgegangen werden, dass das Bundesverfassungsgericht im Streitfall die Zustimmungsbedürftigkeit verneint."

In der FDP sieht man diese Ausgangslage kritisch. "Eine Laufzeitverlängerung muss rechtlich wasserdicht sein", sagt Horst Meierhofer, Vorsitzender des Bundesfachausschusses Umwelt der Liberalen.

Atomgipfel mit den Ministerpräsidenten

Der Zeitpunkt von Papiers Veröffentlichung ist für die Regierung ein Schuss vor den Bug: Für diesen Donnerstagabend und für Freitagmorgen sind zwei Treffen der Regierung mit den Ministerpräsidenten anberaumt. Beim Treffen am Donnerstagabend in der Thüringer Landesvertretung sind nach Angaben von Insidern alle Ministerpräsidenten anwesend, dort werde vornehmlich die Bundespräsidenten-Nachfolge diskutiert.

Das Treffen am Freitagmorgen dagegen finde im Kanzleramt statt. Dort seien neben Regierungsmitgliedern nur die Ministerpräsidenten jener Länder anwesend, in denen Atomkraftwerke stünden, sprich: die Landesväter aus Baden-Württemberg, Bayern, Hessen, Niedersachsen und Schleswig-Holstein.

Nach dem Wahlsieg in NRW und dem Gutachten des ehemaligen Verfassungsgerichtspräsidenten wetzt die Opposition vor dem Treffen der Atomländer-Ministerpräsidenten schon mal die Messer: SPD-Fraktionschef Frank-Walter Steinmeier drohte der Regierung mit einer Verfassungsklage für den Fall, dass der Atomkonsens am Bundesrat vorbei aufgekündigt werde.

Rot-grüner Atomausstieg in Frage gestellt

Auch die Deutsche Umwelthilfe bejubelt Papiers Einschätzungen: "Die Bundesregierung hat zur Absicherung ihrer Atompläne die höchste verfügbare Autorität in Anspruch genommen", sagt DUH-Bundesgeschäftsführer Rainer Baake. Und sie habe eine klare Antwort erhalten: "Ohne eigene Mehrheit im Bundesrat kann es längere Laufzeiten von Atomkraftwerken nicht geben."

Es besteht allerdings die Gefahr, dass sich Opposition und Umweltschützer mit solchen Äußerungen ins eigene Fleisch schneiden. Denn Papier kommt in seiner Stellungnahme noch zu einem anderen Ergebnis: Er schreibt, dass seiner Einschätzung nach praktisch jede wesentliche Atomgesetz-Änderung zwingend die "Zustimmungspflichtigkeit" der Länderkammer auslöst. Das ergebe sich aus der im Atomrecht geltenden Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern.

Entsprechend wäre "wohl auch" das ursprüngliche Atomausstiegsgesetz der rot-grünen Bundesregierung aus dem Jahr 2002 im Bundesrat zustimmungsbedürftig gewesen, schreibt Papier. Doch das wurde ebenfalls ohne Zustimmung des Bundesrats beschlossen.

Nicht nur die Regierung laboriert beim Thema Atompolitik demnach auf einem rechtlich höchst unsicheren Plateau - sondern auch SPD und Grüne. Zwar können sie vor dem Verfassungsgericht ihr Zustimmungsrecht im Bundesrat einklagen, doch damit stünde in letzter Konsequenz der Atomausstieg selbst in Frage.

Die Regierung selbst könnte das Gesetz direkt vor dem Verfassungsgericht anfechten - in Form einer sogenannten abstrakten Normenkontrolle. Dieser Weg steht auch einer einzelnen Landesregierung offen, und sogar schon ein Viertel der Bundestagsmitglieder reicht, um eine abstrakte Normenkontrolle einzureichen. Eine Verjährungsfrist gibt es nicht.

Auch Energie-Konzerne, die nach jetzigem Gesetzesstand bald die ersten Atommeiler abschalten müssten, könnten rechtlich gegen den Atomausstieg vorgehen: Sie könnten einer verwaltungsgerichtliche Klage anstrengen - die letztlich ebenfalls vor dem Verfassungsgericht landen könnte.

Mitarbeit: Dietmar Hipp

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Forum - Diskussion über diesen Artikel
insgesamt 54 Beiträge
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1. ...
DerÜblicheVerdächtige 03.06.2010
also ob verfassungsrechtliche Bedenken irgendwie eine Rolle spielen würden im organisierten Politiverbrechen, aber schön, dass wir das nun wissen ... Interessant übrigens auch die überlegung, dass der Bundesrat und der Bundestag und irgendwelche Lobbyisten darüber bestimmen, aber nicht das Volk :)
2. Verfassungstricksereien müssen ein Ende haben!
K-Mann 03.06.2010
Zitat von sysopKurz vor dem Atomgipfel von Bund und Ländern sorgt ein Gutachten des früheren Verfassungsgerichtspräsidenten Papier für Wirbel: Demnach wäre die Laufzeitverlängerung für AKWs nur mit Zustimmung des Bundesrats möglich - doch da hat Schwarz-Gelb keine Mehrheit mehr. http://www.spiegel.de/wirtschaft/soziales/0,1518,698519,00.html
Ich möchte hiermit Herrn Papier als neuen Bundespräsidenten vorschlagen. Wäre zurzeit doch eine gute Überlegung, oder? Er könnte sicher durch überlegte Anwendung seiner Unterschrift dieser und künftigen Regierungen einige Blamagen vor dem Bundesverfassungsgericht ersparen, wie wir sie in den letzten Jahren allzu oft erleben mussten... Sonst heißt es auch bei künftigen Gesetzen wieder: vielleicht hätte man jemanden fragen sollen, der sich damit auskennt!
3. Zum Schieflachen
maxweber 03.06.2010
Das kann doch nicht wahr sein: So genannte Umweltschützer (die DUH ist industriefinanziert) lancieren ein Rechtsgutachten, dass den gesamten Atomausstieg als rechtswidrig darstellt, und feiern das auch noch als Sieg. Ist denn heute der 1. April?
4. Wie interessant
Andreas2, 03.06.2010
nachdem bereits eine ganze Reihe von Verfassungsrechtlern genau zu gegenteilger Ansicht gelangt sind, gräbt der Spiegel jetzt endlich mal jemanden mit politisch gewünschter Attitude aus. Merkels Angstschweißausbrüche dürften sich in Grenzen halten. Auch kaum vorstellbar, daß das BVG aus der selbst festgelegten Haltung "der Atomaustieg sei ausschließlich Bundesangelegenheit" dann bei dessen Rückgängigmachung zu einer anderen Ansicht gelangt. http://www.123recht.net/article.asp?a=2458&ccheck=1
5. ...
Strichnid 03.06.2010
Auch ne Möglichkeit sämtlichen Spekulationen vorzubeugen als Bundespräsidentschaftskandidat in Frage zu kommen. Zumindest nicht von Seiten der Union vorgeschlagen.
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bei einem Strompreis von
50 €/MWh
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bei einer Laufzeit von
40 Jahren
27 61 106
bei einer Laufzeit von
60 Jahren
83 193 339
Quelle: Wolfgang Paffenberger
Extra-Profite, Laufzeit 40 Jahre
Atom-Comeback: Extra-Profite in Mrd. Euro bei Laufzeit von 40 Jahren*
brutto Steuern ** netto
E.on 23 5,9 16,6
RWE 19 4,9 13,7
EnBW *** 13 3,5 9,7
Vattenfall 6 1,6 4,5
Übrige 0,7 0,2 0,5
gesamt 61 16,1 44,9
* bei einem Strompreis von 80 €/MWh
** Körperschaftsteuer, Gewerbesteuer, Solidaritätszuschlag (=26 Prozent)
*** inklusive Anteil der Deutschen Bahn
Quelle: Wolfgang Pfaffenberger
Extra-Profite, Laufzeit 60 Jahre
Atom-Comeback: Extra-Profite in Mrd. Euro bei Laufzeit von 60 Jahren*
brutto Steuern ** netto
E.on 76 19,9 55,8
RWE 55 14,6 40,9
EnBW *** 39 10,2 28,5
Vattenfall 21 5,5 15,3
Übrige 2 0,6 1,7
gesamt 193 50,8 142,2
* bei einem Strompreis von 80 €/MWh
** Körperschaftsteuer, Gewerbesteuer, Solidaritätszuschlag (=26 Prozent)
*** inklusive Anteil der Deutschen Bahn
Quelle: Wolfgang Pfaffenberger
Extra-Profit der Konzerne bei einer Laufzeit von 40 Jahren
Extra-Profit der Konzerne in Mio. Euro bei Laufzeit von 40 Jahren *
brutto Steuern ** netto
2010 1477 389 1088
2011 2305 607 1698
2012 2637 694 1942
2013 2637 694 1942
2014 3112 819 2292
2015 2677 705 1972
2016 4105 1081 3024
2017 4088 1076 3012
2018 4271 1124 3147
2019 3770 993 2778
2020 4928 1297 3631
2021 4928 1297 3631
2022 4453 1172 3281
2023 4453 1172 3281
2024 3984 1049 2935
2025 2000 527 1474
2026 2000 527 1474
2027 1490 392 1098
2028 1490 392 1098
* bei einem Strompreis von 80 €/MWh
** Körperschaftsteuer, Gewerbesteuer, Solidaritätszuschlag (=26 Prozent)
Quelle: Wolfgang Pfaffenberger
Extra-Profit der Konzerne bei einer Laufzeit von 60 Jahren
Extra-Profit der Konzerne in Mio. Euro bei Laufzeit von 60 Jahren *
brutto Steuern ** netto
2010 1477 389 1088
2011 2305 607 1698
2012 2637 694 1942
2013 2637 694 1942
2014 3112 819 2292
2015 2677 705 1972
2016 4105 1081 3024
2017 4810 1266 3544
2018 5308 1397 3911
2019 5289 1392 3897
2020 6767 1781 4985
2021 6767 1781 4985
2022 6749 1777 4973
2023 6749 1777 4973
2024 6732 1772 4960
2025 6658 1753 4906
2026 6658 1753 4906
2027 6640 1748 4892
2028 6640 1748 4892
2029 6584 1733 4851
2030 6584 1733 4851
2031 6584 1733 4851
2032 6584 1733 4851
2033 6584 1733 4851
2034 6584 1733 4851
2035 6584 1733 4851
2036 6584 1733 4851
2037 5863 1543 4319
2038 5548 1460 4087
2039 5065 1333 3732
2040 4746 1249 3497
2041 4746 1249 3497
2042 4288 1129 3159
2043 4288 1129 3159
2044 3836 1010 2826
2045 1926 507 1419
2046 1926 507 1419
2047 1434 378 1057
2048 1434 378 1057
* bei einem Strompreis von 80 €/MWh
** Körperschaftsteuer, Gewerbesteuer, Solidaritätszuschlag (=26 Prozent)
Quelle: Wolfgang Pfaffenberger

Kernreaktoren
Thermischer Reaktor
DPA
In einem Kernreaktor kommt die Kettenreaktion durch Neutronen zustande, die bei der Kernspaltung entstehen und ihrerseits weitere Urankerne spalten. Dazu müssen sie allerdings abgebremst werden. Dazu ist ein sogenannter Moderator notwendig, bei dem es sich in den meisten thermischen Reaktoren um gewöhnliches Wasser handelt, manchmal auch um sogenanntes schweres Wasser oder Grafit.
Brutreaktor
In Brutreaktoren wird ein Gemisch von Uran- und Plutoniumoxid, der sogenannte Mox-Brennstoff, verwendet. Natürliches Uranerz besteht nur zu 0,7 Prozent aus dem spaltbaren Isotop Uran-235, den Rest macht das nicht spaltbaren Uran-238 aus. In einem Brutreaktor wird aber Uran-238 zu Plutonium-239 umgewandelt. In Wiederaufbereitungsanlagen kann das Plutonium abgetrennt und dann als Kernbrennstoff wiederverwendet werden. Auf diese Weise gewinnen Brutreaktoren aus dem vorhandenen Uran in etwa 30 Mal mehr Energie als Leichtwasserreaktoren.

Zur Kernspaltung werden nicht abgebremste, sondern schnelle Neutronen verwendet, weshalb auch vom "schnellen Reaktor" die Rede ist. Da sie allerdings mit geringerer Wahrscheinlichkeit neue Kernspaltungen auslösen, muss das Spaltmaterial im Vergleich zum thermischen Reaktor höher konzentriert werden - was wiederum dazu führt, dass es im Inneren von Brutreaktoren heißer wird als etwa in Leichtwasserreaktoren. Deshalb wird als Kühlmittel auch nicht Wasser, sondern in der Regel flüssiges Natrium verwendet.

Dies führt gemeinsam mit der enorm hohen Giftigkeit von Plutonium zu großen Bedenken hinsichtlich der Sicherheit von Brutreaktoren. Hinzu kommt das zusätzliche Risiko der Transporte von strahlendem Material zwischen den Schnellen Brütern, Aufbereitungsanlagen und thermischen Reaktoren.
Uran und Plutonium in Atomwaffen
DPA
Bei einer Uranbombe, wie sie die Amerikaner im Zweiten Weltkrieg über Hiroshima gezündet haben, reichte es bereits, eine Halbkugel des spaltbaren Materials auf einen Dorn zu schießen, die zusammen die kritische Masse für eine Atomexplosion erreichten. Mit Plutonium aber funktioniert dieses sogenannte Kanonenprinzip nicht.

Terroristen müssten stattdessen zum technisch weit anspruchsvolleren Implosionsprinzip greifen: Um eine Kugel aus spaltbarem Material sind mehrere Schichten Sprengstoff angeordnet. Die Explosionsenergie komprimiert das Plutonium so stark, dass die erforderliche Dichte erreicht und die Kettenreaktion eingeleitet wird.

Ob Plutoniumdioxid aus einem Kernreaktor für eine solche Bombe geeignet wäre, hängt von mehreren Faktoren ab. "Für die Qualität für die Waffennutzung ist es zum Beispiel wichtig, wie lange der Brennstoff im Reaktor war", sagt der deutsche Atomexperte Egbert Kankeleit. Im Grunde müssten die Terroristen in der Lage sein, das Pulver in Plutoniummetall umzuwandeln. "Wer die entsprechenden chemischen Kenntnisse hat, kann das schaffen." Die größere technische Hürde sieht Kankeleit in der Konstruktion einer Implosionsbombe. "Aber wenn man Hilfe von der richtigen Seite bekommt, etwa aus Pakistan, wäre auch das kein Problem.
Fotostrecke
Atommüll: Schwierigkeiten bei der Endlagerung

Koalitionsvertrag zur Atomenergie
Brückentechnologie
"Die Kernenergie ist eine Brückentechnologie, bis sie durch erneuerbare Energien verlässlich ersetzt werden kann. Andernfalls werden wir unsere Klimaziele erträgliche Energiepreise und weniger Abhängigkeit vom Ausland nicht erreichen. Dazu sind wir bereit, die Laufzeiten deutscher Kernkraftwerke unter Einhaltung der strengen deutschen und internationalen Sicherheitsstandards zu verlängern. Das Neubauverbot im Atomgesetz bleibt bestehen."
Laufzeitverlängerung
"In einer möglichst schnell zu erzielenden Vereinbarung mit den Betreibern werden zu den Voraussetzungen einer Laufzeitverlängerung nähere Regelungen getroffen (u. a. Betriebszeiten der Kraftwerke, Sicherheitsniveau, Höhe und Zeitpunkt eines Vorteilsausgleichs, Mittelverwendung zur Erforschung vor allem von erneuerbaren Energien, insb. von Speichertechnologien). Die Vereinbarung muss für alle Beteiligten Planungssicherheit gewährleisten."
Gewinnabschöpfung
"Der wesentliche Teil der zusätzlich generierten Gewinne aus der Laufzeitverlängerung der Kernenergie soll von der öffentlichen Hand vereinnahmt werden. Mit diesen Einnahmen wollen wir auch eine zukunftsfähige und nachhaltige Energieversorgung und -nutzung, z. B. die Erforschung von Speichertechnologien für erneuerbare Energien, oder stärkere Energieeffizienz fördern. Unabhängig davon streben wir eine angemessene Beteiligung der Betreiber an den Sanierungskosten für die Schachtanlage Asse II an."
Endlagerung
"Eine verantwortungsvolle Nutzung der Kernenergie bedingt auch die sichere Endlagerung radioaktiver Abfälle. Wir werden deshalb das Moratorium zur Erkundung des Salzstockes Gorleben unverzüglich aufheben, um ergebnisoffen die Erkundungsarbeiten fortzusetzen. Wir wollen, dass eine International Peer Review Group begleitend prüft, ob Gorleben den neuesten internationalen Standards genügt.

Der gesamte Prozess wird öffentlich und transparent gestaltet.

Die Endlager Asse II und Morsleben sind in einem zügigen und transparenten Verfahren zu schließen. Dabei hat die Sicherheit von Mensch und Umwelt höchste Priorität. Die Energieversorger sind an den Kosten der Schließung der Asse II zu beteiligen.

Mit Blick auf Endlagerstandorte setzen wir uns für einen gerechten Ausgleich für die betroffenen Regionen ein, die eine im nationalen Interesse bedeutsame Entsorgungseinrichtung übernehmen."

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