Länderfinanzausgleich: "Einwohnerveredelung" und andere Ungetüme

Von David Böcking und Maria Marquart

Finanzkraftmesszahl, Ergänzungszuweisung, horizontaler Finanzausgleich - aufgrund solcher Kriterien wurden im vergangenen Jahr fast acht Milliarden Euro von wenigen reichen in viele arme Bundesländer verschoben. Bayern und Hessen wollen das per Klage ändern. Zahlen wirklich immer nur die Gleichen?

Brandenburger Tor: Berlin kassiert seit 1990 Zuschüsse Zur Großansicht
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Brandenburger Tor: Berlin kassiert seit 1990 Zuschüsse

Hamburg - Die Reichen greifen den Habenichtsen unter die Arme: Nach diesem Prinzip verteilen die Bundesländer seit Jahrzehnten Geld untereinander. Doch der Länderfinanzausgleich sorgt immer häufiger für Streit: Für manche Geberländer sind die Zahlungen seit Jahren kontinuierlich gestiegen, andere einkommensschwache Länder bekommen beständig mehr Geld.

Hinzu kommt: Der Kreis der Geldgeber wird kleiner. Inzwischen zahlen nur noch drei Bundesländer ein, die restlichen 13 kassieren. Insgesamt wurden 2012 7,9 Milliarden Euro herumgereicht. Um eine Neuregelung zu erreichen, wollen die beiden größten Geberländer Bayern und Hessen Verfassungsklage einreichen.

Doch welche Reformmöglichkeiten gibt es, und welches Ziel hat der Länderfinanzausgleich? Und leben einige Bundesländer tatsächlich dauerhaft auf Kosten der übrigen? Ein Überblick.

Was ist der Länderfinanzausgleich?

Deutschland ist laut Grundgesetz ein föderaler Staat, in dem die Bundesländer vieles allein entscheiden können. Zugleich wird aber gemäß Grundgesetz eine "Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse" angestrebt. Der Länderfinanzausgleich ist dabei ein wichtiges Instrument. Er verteilt Einnahmen von Bund und Ländern so um, dass alle Regionen der Bundesrepublik zumindest annähernd die gleichen Mittel zur Verfügung haben.

Diese Umverteilung geschieht in zwei Schritten. Der sogenannte horizontale Finanzausgleich verteilt Steuereinnahmen zwischen den Ländern. Bis zu 25 Prozent der Umsatzsteuereinnahmen auf Länderebene dienen dazu, schwache Länder an das allgemeine Niveau anzunähern.

Diese Annäherung wird dann beim eigentlichen Finanzausgleich fortgesetzt. Entscheidend ist hierbei die sogenannte Finanzkraftmesszahl. Sie zeigt, wie viel Geld jedes Land im Verhältnis zum bundesweiten Durchschnitt für seine Einwohner zur Verfügung hat. Ist ein Bundesland deutlich schwächer, so werden seine Einnahmen angehoben, wozu Länder mit überdurchschnittlichen Einnahmen Geld abgeben müssen. So kommt ein Land mit einer Finanzkraft von 70 Prozent nach dem Ausgleich auf 91 Prozent, eines mit 130 Prozent dagegen auf 109 Prozent.

Schon bei dieser Verteilung wird beachtet, dass nicht alle Bundesländer den gleichen Bedarf pro Einwohner haben. Ein erhöhter Bedarf wird bei dünn besiedelten Ländern wie Mecklenburg-Vorpommern oder Brandenburg sowie bei Staatstaaten wie Berlin oder Hamburg angenommen. Ihr Pro-Kopf-Bedarf wird deshalb um einen festen Prozentsatz erhöht, die sogenannte Einwohnerveredelung.

Um besonderen Bedarf geht es auch beim vertikalen Finanzausgleich, das heißt der Verteilung von Einnahmen zwischen Bund und Ländern. Besonders leistungsschwache Länder erhalten dabei vom Bund sogenannte Ergänzungszuweisungen, um sie weiter dem Durchschnitt anzunähern. So erhalten die ostdeutschen Länder und Berlin solche Mittel, weil ihnen durch die deutsche Einheit und die überdurchschnittlich hohe Arbeitslosigkeit besondere Kosten entstehen. Durch Ergänzungszuweisungen kann ein schwaches Land beispielsweise von anfangs 70 auf schließlich 97,5 Prozent der durchschnittlichen Finanzkraft gelangen.

Wer sind aktuell die größten Geber und die größten Profiteure?

Größter Nutznießer des Länderfinanzausgleichs ist seit der deutschen Einheit Berlin. Auch im vergangenen Jahr war Berlin mit einem Zuschuss von 3,3 Milliarden Euro der größte Empfänger. Die Hauptstadt kassierte seit der Wiedervereinigung rund 48,7 Milliarden Euro - mehr als ein Drittel der in diesem Zeitraum geflossenen Ausgleichszahlungen in Höhe von 128 Milliarden Euro. Auf Platz zwei der Nehmerländer seit der Wiedervereinigung landet Sachsen mit 18,2 Milliarden Euro, gefolgt von Sachsen-Anhalt mit 10,6 Milliarden Euro.

Auf der anderen Seite müssen Hessen, Bayern und Baden-Württemberg seit Jahren mit Abstand die größten Beträge für den Länderfinanzausgleich zur Verfügung stellen. Zwischen 1990 und 2012 zahlte Hessen 39,8 Milliarden Euro, Bayern 42,2 Milliarden Euro und Baden-Württemberg 38,4 Milliarden Euro.

Bayern ist seit 2008 der größte Zahlmeister. So musste der Freistaat im vergangenen Jahr 3,9 Milliarden Euro abdrücken - und trug damit allein etwa die Hälfte der innerdeutschen Ausgleichszahlungen.

Zahlen oder profitieren immer dieselben Länder?

Bereits 1950 wurde der Länderfinanzausgleich in der Bundesrepublik eingeführt. Ausgerechnet das heute notorisch klamme Nordrhein-Westfalen war als Industriezentrum damals der größte Geldgeber. Bayern dagegen, damals noch stark von Landwirtschaft geprägt, zählte bis 1986 zu den Nehmerländern. Erst seit 1993 zahlt der Freistaat kontinuierlich für die anderen mit.

Baden-Württemberg hingegen gehört seit 62 Jahren durchgehend zu den Geberländern, auch Hessen kassierte noch nie aus dem Länderfinanzausgleich.

Das kleine Saarland und das in Teilen strukturschwache Niedersachsen dagegen zahlten noch nie in die Umverteilungskasse ein. Die Regierung in Hannover war bis 1994 sogar größter Nettoempfänger. 1995 stießen dann die ostdeutschen Bundesländer zum gemeinsamen Ausgleichssystem dazu. Seitdem waren sie stets Profiteure. Angesichts der Finanzschwäche der neuen Länder stiegen die Ausgleichszahlungen zwischen 1994 und 1995 sprunghaft um 4,2 Milliarden Euro - das befeuerte die Kritik am Umverteilungssystem.

Was wird am Länderfinanzausgleich kritisiert?

Zwar ist das Ausgleichsverfahren so gestaltet, dass die finanzielle Rangfolge der Länder grundsätzlich erhalten bleibt. Dennoch verringert es nach Ansicht von Kritikern erheblich den Anreiz, die eigene Finanzlage zu verbessern. Schließlich ist die Lage armer Länder deutlich weniger bedrohlich, solange sie fest auf Zuschüsse aus anderen Regionen zählen können. Wohlhabende Länder wiederum müssen einen beträchtlichen Teil ihrer Mehreinnahmen wieder abgeben - was die Motivation für weitere Sparanstrengungen schmälert.

Wie problematisch diese Fehlanreize sind, zeigt sich beim Thema Steuerhinterziehung. Eifrige Steuerfahnder können einem Bundesland erhebliche Mehreinnahmen bescheren, wie die jüngsten Affären um Steuer-CDs aus der Schweiz zeigen. Dennoch sparen viele Länder an ihrer Steuerfahndung. Eine Erklärung: Den größten Teil der durch Ermittlungen bewirkten Steuernachzahlungen müssen die Geberländer im Länderfinanzausgleich ohnehin wieder abgeben - und für Empfängerländer werden die Ausgleichszahlungen entsprechend gekürzt.

Das Ausgleichsverfahren steht auch im Widerspruch zu einem Argument, mit dem die Bundesländer oft ihre Eigenständigkeit verteidigen: Die Landesregierungen stehen demnach in einer Art produktivem Wettbewerb um die beste Politik. Wenn aber die finanziellen Folgen der Politik regelmäßig abgemildert werden, so bleibt von diesem Wettbewerbsgedanken nicht mehr allzu viel übrig.

Die wohl schärfsten Kritiker des Finanzausgleich sind jene Länder, die seit Jahren zu den Gebern gehören und sich inzwischen allein in dieser Rolle wiederfinden: Bayern, Baden-Württemberg und Hessen. Die konservativen Ministerpräsidenten Horst Seehofer (CSU) und Volker Bouffier (CDU) haben eine Verfassungsklage gegen den Ausgleich angekündigt, der sich das grün-rot regierte Baden-Württemberg anschließen könnte. Bayern will den Ausgleich nicht abschaffen, aber seine eigene Belastung durch das Verfahren reduzieren. Dazu fordert der Freistaat unter anderem eine Obergrenze für die Verpflichtungen der Geberländer und eine Überprüfung der Privilegien von Stadtstaaten. In der Vergangenheit hatten Verfassungsklagen gegen den Finanzausgleich wiederholt Erfolg, die Berechnungsverfahren mussten daraufhin geändert werden.

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1. Der kleine Unterschied
ebberger 17.01.2013
Der kleine Unterschied zwischen einem einstigen Nehmerland wie Bayern und derzeitigen Nehmerländern wie Berlin und Bremen ist: Bayern hat den Ehrgeiz entwickelt,autark zu werden, die (seltsamer Weise dauerhaft rot regierten) Nehmerländer haben es sich im sozialen Netz des Länderausgleich gemütlich eingerichtet.
2. einleuchtend
turnus 17.01.2013
Die Argumentation der Kläger leuchtet ein. Ein Bundesland, dass auf unseröse rot-grüne Politik reingefallen ist, soll zusehen, wie es aus eigener Kraft wieder aus dem selbstverschuldeten Schlamassel rauskommt. Alles andere wäre undemokratisch.
3. Man muss nur schnell genug vergessen,
grübelitis 17.01.2013
um sich dann als ganz großartig und deswegen bedauernswert hinzustellen. 1950 beginnend hat das damals agrarisch strukturierte Bayern 36 Jahre Gelder aus dem Finanzausgleich erhalten, zahlt nunmehr erst seit 26 Jahren als Geberland ein. Einstmals war Nordrhein-Westfalen das Hauptgeberland, finanzierte die Modernisierung der anderen wesentlich mit. So ist das halt beim solidarischen Geben und Nehmen. Und was die östlichen Bundesländer betrifft – das ist die Altlast von Herrn Kohl und Genscher samt Umtauschkurs, blühenden Landschaften und Abwälzung der Kosten der Einheit weg vom Bund bei gleichzeitiger Privatisierung der Gewinne daraus. Ach so, ich komme aus einer nicht so ganz bevorzugten Region Bayerns, denn da hält sich die Solidarität mit allen Regierungsbezirken sehr in Grenzen.
4. Das Gedächtnis ist kurz
kioto 17.01.2013
Hallo, Dass gerade Bayern von 1950 bis 1987 lange am Tropf von NRW hingen, wird nun gerne vergessen. Gruß Kioto
5. überholt
try_again 17.01.2013
es wurde zu Recht in dem Bericht darauf hingewiesen, dass es sowohl für die Geber- als auch die Nehmerländer günstiger ist auf Steuerfahnder zu verzichten. Die Personalkosten trägt das Land, die zusätzlichen Steuern werden umverteilt und das Geld, das dem Steuerhinterzieher abgeknöpft wurde verlässt das jeweilige Bundesland. Daher kann ich auf jeden Fall nachvollziehen, dass das System des Länderfinanzausgleichs überarbeitet wird. Selbst bei den Bundesländern, die jetzt gegen den Länderfinanzausgleich klagen, vermute ich, wollen die Zahlungen nicht auf "null" drücken. Ich sehe aber schon die Notwendigkeit größere Unterschiede in der finanziellen Ausstattung zuzulassen, als bayrischem Steuerzahler würde mir auch das Messer in der Hose aufgehen, wenn ich für meine Kinder die Studiengebühren zahlen muss und durch mein Steuergeld der berliner Student kostenfrei gestellt wird.
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Die Starken helfen den Schwachen
Der Grundgedanke der Transferleistungen zwischen Bund, Ländern und Kommunen sowie unter den Ländern ist im Grundgesetz festgehalten: Die Starken helfen den Schwachen. Hauptziel ist laut Grundgesetz die Vereinheitlichung der Lebensverhältnisse.

  • Solidaritätspakt II

    Der Solidarpakt ist eine Transferleistung von Bund und Ländern an die neuen Bundesländer. Die zweite Auflage dieser Vereinbarungen trat 2005 in Kraft, läuft bis 2019 und garantiert den neuen Ländern insgesamt 156,6 Milliarden Euro. Der Pakt besteht aus zwei Körben. Mit den 105 Milliarden Euro aus Korb I sollen teilungsbedingte Rückstände in der Infrastruktur beseitigt und die Finanzkraft der Kommunen gestärkt werden. Von 2020 an soll die frühere DDR ohne Subventionen auskommen. Experten halten eine Angleichung auf 100 Prozent des West-Niveaus bis dahin jedoch für unwahrscheinlich.

  • Solidaritätszuschlag

    Der Solidaritätszuschlag wurde kurz nach der Einheit von Juli 1991 an für ein Jahr eingeführt. Der Aufschlag von 3,75 Prozent auf die Einkommen- und Körperschaftsteuer sollte damals den Aufbau Ost mitfinanzieren helfen. Die schwarz-gelbe Regierung unter Helmut Kohl führte den Zuschlag 1995 wieder ein - diesmal unbefristet und mit einem Satz von 7,5 Prozent. Seit 1998 liegt er bundeseinheitlich bei 5,5 Prozent. Das Geld von heute, um die 13 Milliarden Euro, geht komplett an den Bund und fließt in den allgemeinen Etat. Es ist also mittlerweile eine allgemeine Steuer, die von allen Steuerzahlern in Ost und West entrichtet werden muss. Trotzdem gehen viele Bundesbürger weiterhin davon aus, dass der Soli an den Aufbau Ost gebunden sei.
Länderfinanzausgleich

Der Länderfinanzausgleich regelt die Verteilung der Einnahmen zwischen Bund, Ländern und Kommunen und ist eigentlich schon seit seiner Einführung umstritten. Bisher sind es vor allem Bayern, Baden-Württemberg und Hessen, die Front gegen das Ausgleichssystem machen. Die Geberländer ärgern sich, dass finanzschwache Nehmerländer mit dem Geld üppige Abgeordnetensaläre, beitragsfreie Kindergartenjahre oder ein gebührenfreies Studium finanzieren - ein Luxus, den sich die Geberländer nicht leisten. Geberländer waren neben den dreien auch Nordrhein-Westfalen und Hamburg. Diesen fünf Ländern standen elf Nehmerländer gegenüber. Das mit Abstand meiste Geld erhielt Berlin. 2010 wurde Nordrhein-Westfalen wieder Nehmerland.