Neuer Vertrag Etatsünder bohren Schlupflöcher in den Euro-Pakt

Hart und unbarmherzig sollte er sein, der Fiskalpakt der Euro-Länder. Doch in den Verhandlungen deutet sich an: Schlupflöcher für Haushaltssünder wird es wohl auch in Zukunft geben.

Angela Merkel: So hart, wie die deutsche Kanzlerin ihn gern hätte, wird der Pakt wohl nicht
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Angela Merkel: So hart, wie die deutsche Kanzlerin ihn gern hätte, wird der Pakt wohl nicht

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In ihrer Regierungserklärung nach dem EU-Gipfel im Dezember versprach Kanzlerin Angela Merkel "eine Stabilitätsunion, in der Regeln eingehalten werden, ihre Einhaltung kontrolliert wird und ihre Nichteinhaltung Konsequenzen hat." Sie sprach von "Durchgriffsrechten" und wies explizit darauf hin, dass die EU-Kommission Haushaltssünder vor den Europäischen Gerichtshof ziehen können müsse.

Doch die laufenden Verhandlungen zu dem neuen Vertragswerk lassen Zweifel aufkommen, ob der neue Stabilitätspakt wirklich so viel verbindlicher sein wird als der alte. Der deutsche Vertreter im EZB-Direktorium, Jörg Asmussen, sieht an dem entscheidenden Punkt der Schuldenbremse bereits eine "substantielle Verwässerung". Und Europa-Abgeordnete wie der CDU-Unterhändler Elmar Brok beklagen die mangelnde Einbindung der EU-Institutionen.

Der Fiskalpakt, der die Form eines völkerrechtlichen Vertrags zwischen 17 Euro-Staaten und bis zu 9 weiteren EU-Staaten haben wird, soll bis zum nächsten EU-Gipfel am 29. Januar ausgehandelt sein. Unterzeichnet werden soll er dann im März. Dreimal ist der Entwurf bereits überarbeitet worden, jedes Mal wurden Passagen geändert, herausgenommen oder hinzugefügt. Manchmal geht es nur um einzelne Worte - ein Beleg dafür, wie erbittert die Unterhändler miteinander ringen.

Inhaltlich enthält der Pakt vieles, was seit Jahren im EU-Recht steht. Es wurde jedoch bislang nicht beachtet. Deshalb geht es nun darum, die institutionellen Vorkehrungen zu treffen, dass die Regierungen die Regeln nicht mehr ignorieren können. Im Einzelnen sieht der Entwurf vor:

- Schuldenbremse: Jeder Staat verpflichtet sich, sein strukturelles Defizit nicht über 0.5 Prozent des nominalen Bruttoinlandsprodukts steigen zu lassen. Gerät der Haushalt auf die schiefe Bahn, sollen automatisch Gegenmaßnahmen ausgelöst werden. Die Schuldenbremse soll im nationalen Recht, idealerweise in der Verfassung, verankert werden und damit vor nationalen Gerichten einklagbar sein. In dem jüngsten Vertragsentwurf findet sich jedoch der Hinweis, dass Staaten "unter außergewöhnlichen Umständen" die 0.5-Prozent-Marke überschreiten dürfen. Dieses Schlupfloch könnten Staaten ausnutzen, fürchtet EZB-Direktoriumsmitglied Asmussen.

- Verschärftes Defizitverfahren: Seit dem Maastricht-Vertrag gelten Obergrenzen für Staatsschulden (60 Prozent des Bruttoinlandsprodukts) und Haushaltsdefizit (3 Prozent). Alle Staaten mit Schulden von mehr als 60 Prozent werden nun verpflichtet, diese stetig abzubauen. Bei Verstößen gegen das Defizitziel konnte die EU-Kommission schon bisher ein Defizitverfahren gegen Haushaltssünder einleiten, aber nicht selbst Sanktionen verhängen. Das soll sich nun ändern. Gestoppt werden können die Sanktionen nur von einer qualifizierten Mehrheit der Mitgliedstaaten.

- Klagerecht: Artikel 8 des neuen Vertrags gibt jeder Regierung das Recht, einen sparunwilligen Partner vor dem Europäischen Gerichtshof zu verklagen. Die EU-Kommission soll dieses Klagerecht laut dem dritten Vertragsentwurf allerdings nicht bekommen - entgegen der Wünsche der Bundesregierung. Merkel pocht darauf, dass die neutrale Behörde die Haushaltssünder verklagen kann, um den Nichtangriffspakt der Regierungen untereinander auszuhebeln. Es ist jedoch juristisch noch nicht geklärt, ob die Kommission diese Rolle überhaupt wahrnehmen darf, weil der Fiskalpakt außerhalb des EU-Rechts geschlossen wird. Die Vertragsunterhändler warten noch auf Rechtsgutachten.

- Druckmittel ESM: Die Bundesregierung will im Vertrag festschreiben, dass Gelder aus dem permanenten Euro-Rettungsfonds ESM nur an Länder fließen, die sich an den Fiskalpakt halten. Diese Forderung wurde nur halb erfüllt. In dem Entwurf steht nun eine unverbindliche Willenserklärung, dass Wohlverhalten bei der Kreditvergabe berücksichtigt werden solle.

- Koordinierung der Wirtschaftspolitik: Alle "bedeutenden wirtschaftspolitischen Reformen" einer Regierung sollen vorher mit den Partnern besprochen und eventuell koordiniert werden. Auf Drängen der Briten wurde der Passus gestrichen, dass auch der Binnenmarkt vertieft werden solle. Dieser Bereich bleibt nach Auffassung Londons in der Zuständigkeit der 27 EU-Länder und darf nicht im kleineren Kreis verändert werden. Großbritannien macht beim Fiskalpakt nicht mit, ist aber als Beobachter bei den Verhandlungen dabei.

- Staatsanleihen: Jegliche Erwähnung von Euro-Bonds hat die Bundesregierung verhindert. Die Unterzeichner verpflichten sich nur, sich "im Blick auf bessere Koordination" vorab über die Ausgabe nationaler Staatsanleihen zu informieren. In einem früheren Entwurf hatte "koordinieren" gestanden, dies klang der Bundesregierung jedoch zu sehr nach gemeinschaftlichem Handeln.

Die deutschen Unterhändler haben also ihre Handschrift in dem Vertragswerk hinterlassen. Doch schon jetzt zeichnet sich ab: So hart, wie Merkel ihn gern hätte, wird der Pakt wohl nicht. Sollte es etwa dabei bleiben, dass die EU-Kommission Haushaltssünder nicht vor den Europäischen Gerichtshof ziehen kann, wäre dies eine empfindliche Niederlage. "Dann wäre uns ein Zahn gezogen worden", sagt CDU-Unterhändler Brok.

Nun rächt sich, dass die Kanzlerin die Bedeutung des Fiskalpakts so hervorgehoben und damit übertriebene Erwartungen geweckt hat. Nüchterne Beobachter hatten von Anfang an darauf hingewiesen, dass Nationalstaaten sich das Recht auf Verschuldung nicht werden nehmen lassen.

Auch nach der Unterzeichnung und Ratifizierung werde der Fiskalpakt "nicht mehr als eine politische Willenserklärung" sein, kommentiert Hendrik Enderlein, Wirtschaftsprofessor der Hertie School of Governance, in der "Frankfurter Allgemeinen Zeitung". "Sicherheit, dass Problemländer den Konsolidierungskurs tatsächlich beschreiten, bietet er nicht."

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