Streit um StVO-Novellen Vermutlich gilt jetzt die Straßenverkehrsordnung von 2007

Die Verwirrung um die Straßenverkehrsordnung eskaliert: Nun könnten Reformen der vergangenen zwölf Jahre ungültig sein. Ein eiliges Treffen der Landesverkehrsminister soll Chaos verhindern.
Bilden einer Rettungsgasse (im Juni 2019 bei München): Rechtsverschärfungen der vergangenen Jahre ungültig?

Bilden einer Rettungsgasse (im Juni 2019 bei München): Rechtsverschärfungen der vergangenen Jahre ungültig?

Foto: Sina Schuldt/ DPA

Die Verkehrsminister der Bundesländer suchen im Drama um die missglückte Neufassung der Straßenverkehrsordnung (StVO) gemeinsam mit dem Bundesverkehrsministerium nach einem Ausweg. Dafür wurde für Mittwoch eine außerordentliche Sitzung des Verkehrsausschusses einberufen. 

Wie der SPIEGEL berichtet hatte, weist möglicherweise nicht nur die jüngste Novelle der StVO einen Fehler auf, auch ältere Fassungen dürften wegen eines Formfehlers nichtig sein. Das zumindest ist die Ansicht des Justizministeriums in Baden-Württemberg, das in einem Rundschreiben an die Verkehrsminister der Länder und des Bundes befürchtet, dass alle Neufassungen der Verordnung seit 2009 "unwirksam" sind.

Dabei geht es um einen sogenannten Zitierfehler, weil die rechtlichen Grundlagen der Verordnungen nach Ansicht der Juristen aus Stuttgart nicht vollständig wiedergegeben worden seien. Infolgedessen wäre nur die StVO in der Fassung vom November 2007 bis heute gültig. Sie beinhaltet aber viele der heutigen Regelungen nicht - etwa zum allgemeinen Verbot von Mobilgeräten, zum Blockieren einer Rettungsgasse auf der Autobahn oder zur Zulassung von E-Rollern im Straßenverkehr. Es gäbe also eine erhebliche Regelungslücke.

Nach Informationen des SPIEGEL schalten sich unter der Leitung der saarländischen Verkehrsministerin Anke Rehlinger (SPD) deshalb die 16 Behördenchefs am Mittwoch in einer Videokonferenz zusammen, um die neue Lage zu beraten.

Im Bundesverkehrsministerium zeigt man sich unterdessen genervt von der neuerlichen Intervention aus dem Südwesten. Die Juristen aus dem Haus von Andreas Scheuer (CSU)  halten die in dem Brief dargelegten Argumente für nicht überzeugend. Die rechtlichen Grundlagen, auf die sich die StVO beziehe, seien korrekt zitiert worden, erklärte eine Sprecherin des Bundesverkehrsministeriums auf Anfrage. Derzeit wird die Rechtsfrage auch von Bundesjustiz- und vom Bundesinnenministerium begutachtet. 

Auf der fehlenden Generalklausel basieren die meisten Bestimmungen der StVO, wie Vorfahrtsregelungen, allgemeine Tempolimits und die Vorschriften über die Verkehrszeichen

Auf der fehlenden Generalklausel basieren die meisten Bestimmungen der StVO, wie Vorfahrtsregelungen, allgemeine Tempolimits und die Vorschriften über die Verkehrszeichen

Foto: Florian Gaertner/ photothek/ imago images

Ein Satzteil fehlt - was bedeutet das rechtlich?

Doch selbst wenn Bund und Länder auf der Sitzung am Mittwoch die juristischen Bedenken wegwischen sollten, könnte die Einschätzung aus Stuttgart schwerwiegende Folgen haben: Autofahrer könnten sich darauf berufen und vor Gericht gegen aktuelle und künftige Bußgeldbescheide klagen. Urteile könnten, je nachdem, wie viele Instanzen beschritten werden, erst in Jahren folgen. In dieser Zeit bestünde große Rechtsunsicherheit für den Straßenverkehr. 

Der rechtliche Hintergrund der neuerlichen Debatte ist wie schon bei der jüngsten Novelle ein möglicher Verstoß gegen das sogenannte Zitiergebot nach Artikel 80 Absatz 1 Satz 3 des Grundgesetzes . Dieses besagt, dass eine Verordnung die Rechtsgrundlage benennen muss, also die gesetzlichen Bestimmungen, aufgrund derer sie erlassen wird. 

Kern der aus Baden-Württemberg geäußerten Bedenken ist nun, dass - wie schon die Änderung vom April dieses Jahres - auch eine Novelle der StVO von 2013 einen Zitierfehler enthalten und damit nichtig sein könnte. Damit wären aber auch alle nachfolgenden Änderungen ungültig, da sich diese alle auf die Novelle von 2013 beziehen. Die Novelle von 2013 wiederum sollte eine aus dem Jahr 2009 ersetzen, die aber ebenfalls wegen eines Zitierfehlers als für nichtig gehalten wurde. Die mögliche Fehlerkette also reicht - folgt man den Juristen aus Baden-Württemberg - bis tief in die Vergangenheit zurück.

Seit Jahren abgelöstes Recht wäre plötzlich wieder in Kraft

Im Schreiben aus dem Ministerium in Stuttgart heißt es deshalb, dass gegebenenfalls "weiterhin" die Rechtslage vom August 2009 anzuwenden wäre.

Die Fehler, die derzeit das gesamte Regelwerk zum Wanken bringen, sind vergleichsweise banal. In der jüngsten Novelle wurde bei der Aufzählung der Rechtsgrundlagen für den Bußgeldkatalog schlicht eine Nummer vergessen.  

Wie die Stuttgarter Juristen nun herausgefunden haben, wurde auch in der Novelle von 2013 nicht sauber zitiert und eine Generalklausel nicht erwähnt. Auf dieser allgemeinen Ermächtigung aber, merkt das Schreiben aus dem baden-württembergischen Justizministerium an, "basieren die meisten Regelungen" der StVO, wie Vorfahrtsregelungen, allgemeine Tempolimits und die Vorschriften über die Verkehrszeichen. 

Und weil die Ermächtigungsgrundlagen nicht vollständig zitiert wurde, führe dies "zur Nichtigkeit der Verordnung" insgesamt, sagt das Bundesverfassungsgericht. 

Der Schluss der Stuttgarter Ministerialen, dass hier ein relevanter Fehler vorliegt, ist unter Experten allerdings umstritten. Aus Sicht des ADAC liegt in der StVO von 2013 "kein Zitierfehler" vor, wie Gerhard Hillebrand sagt, Vorstand Verkehrsrecht des ADAC und Vorsitzender der Arbeitsgemeinschaft Verkehrsrecht des Deutschen Anwaltsvereins. Die Verordnung sei "vollumfänglich zitiert". 

Andere Verkehrsrechtsanwälte widersprechen. "Die Generalklausel fehlt einfach", sagt der Heilbronner Bußgeldexperte Stefan Lay. "Ob diese rechtlich notwendig wäre, darüber lässt sich streiten." Die "schweren Bedenken", die das baden-württembergische Justizministerium äußere, sagt der Jurist, wirkten aber "überzeugend". Auch sein saarländischer Kollege Alexander Gratz ist der Auffassung, dass hier "ungenau zitiert" wurde. "Natürlich sollte man als Betroffener versuchen, sich darauf zu berufen", rät Gratz. "Schon damit die Frage dann auch mal gerichtlich entschieden wird."

Folgt man den Kritikern, hätte das erhebliche Auswirkungen auf die rechtlichen Regelungen im Straßenverkehr. Die aktuellen Vorschriften wären ungültig, plötzlich kämen die alten Regeln wieder zum Tragen. 

  • Beispiel Winterreifenpflicht: Nach aktuellem Recht müssten bei Schnee oder Eis zwingend Winterreifen aufgezogen werden. Gilt nun das alte Recht, dann genügten auch Sommerreifen, "sofern sie genügend Profil haben und nichts passiert", wie Stefan Lay sagt, der Bußgeldexperte.

  • Beispiel Rettungsgassen: Die verschärften Vorschriften aus den Jahren 2013 und 2016 verpflichten Autofahrer, für Rettungsfahrzeuge auf der Autobahn eine  Gasse zu bilden. Sie wären nun hinfällig. Wer keine Gasse bildet, müsste nur noch ein Bußgeld von 20 Euro zahlen und bekäme keinen Punkt in Flensburg.   

  • Beispiel E-Bikes: Wenn die neuen Regeln vom November 2016 nicht gelten, müssten Radfahrer mit E-Bikes anders als Mofafahrer zum Beispiel außerhalb geschlossener Ortschaften auf der Straße bleiben und dürften nicht den Radweg nutzen, sagt der Verkehrsrechtsexperte Alexander Gratz. 

  • Beispiel E-Scooter: Die Regeln von 2019 wären nichtig. Elektroroller und ähnliche elektrische Kleinstfahrzeuge wären auf deutschen Straßen nicht mehr erlaubt.  

  • Beispiel Anschnallpflicht während der Fahrt: Taxifahrer wären davon befreit, so Gratz.

  • Beispiel Telefonieren am Steuer: Das Mobiltelefon während der Fahrt aufzunehmen oder in der Hand zu halten, ist schon seit 2001 verboten. "In der Praxis bekam man aber nach altem Recht die meisten Bußgelder wieder weg", sagt Jurist Lay. Zum einen, weil die Polizei oft nicht beweisen konnte, dass ein Handy benutzt wurde, zum anderen, weil es durch die Rechtsprechung Regelungslücken gab. Im Jahr 2017 wurde das Verbot auf andere Geräte ausgeweitet, wie etwa auf den MP3-Player, Tablets oder den iPod Touch. Auch diese Regelung wäre, wenn man den Bedenken aus Stuttgart folgt, hinfällig.

  • Und sogar die Änderungen vom April dieses Jahres, die trotz des darin enthaltenen Fehlers wenigstens zum Teil noch hätten gelten können, würden nun komplett ins Leere gehen, sagen die Experten. Damit würde auch die Vorschrift, dass beim Überholen von Fahrrädern mindestens ein Abstand von 1,5 Metern einzuhalten ist, diesem neu entdeckten Zitierfehler zum Opfer fallen.

Der Reformdruck steigt nochmals

Selbst wenn man davon ausgeht, dass erst noch gerichtlich zu klären ist, ob tatsächlich alle in den vergangenen Jahren erneuerten Regeln hinfällig sind, ist der Druck auf die Verkehrsminister groß. Schließlich hat der Einspruch der Stuttgarter Juristen für Rechtsunsicherheit gesorgt. 

Zweifelhaft allerdings ist, ob die Länder und der Bund sich schnell auf einen Ausweg aus dem Dilemma einigen werden. Schon für die verkorkste StVO-Novelle vom April dieses Jahres lässt sich kaum eine Lösung finden, mit der alle einverstanden sind. Die Grünen, allen voran der baden-württembergische Verkehrsminister Winfried Hermann, haben eine harte Linie beschlossen: In der Novelle soll nur der Formfehler behoben werden, weitere Änderungen schließen sie aus.

So soll zum Beispiel der sofortige Führerscheinentzug bei entsprechend hoher Geschwindigkeitsüberschreitung weiter gelten. Hermann, der die Causa für die Grünen maßgeblich verhandelt, erinnert daran, dass die Wahrscheinlichkeit, als Fußgänger von einem Auto getötet zu werden, erheblich größer ist, wenn das Auto mit 50 statt mit 30 Kilometern in der Stunde fährt: Bei Tempo 50 sterben sieben von zehn Fußgängern, bei Tempo 30 nur einer von zehn.

Autobahn A3 bei Würzburg (2011): Sofortiger Führerscheinentzug ab 26 km/h zu viel nur bei Verstoß in einer Autobahnbaustelle?

Autobahn A3 bei Würzburg (2011): Sofortiger Führerscheinentzug ab 26 km/h zu viel nur bei Verstoß in einer Autobahnbaustelle?

Foto: Karl-Josef Hildenbrand/ picture alliance / dpa

"Wir werden deshalb keinen Deut nachgeben", sagte Hermann vergangenen Donnerstag. Da hatte er gerade bei der regulären Sitzung des Verkehrsausschusses eine Niederlage einstecken müssen. Denn in dieser hatten sich zehn von 16 Landesverkehrsministern für einen Kompromissvorschlag Scheuers ausgesprochen.

Dieser sieht eine Aufweichung der strengen Regeln vor. So sollen Fahrer, die innerorts mindestens 21 Kilometer pro Stunde zu schnell unterwegs sind, nur dann sofort den Führerschein verlieren, wenn die Geschwindigkeitsüberschreitung vor Schulen oder Kindergärten festgestellt wird. Ursprünglich war diese Einschränkung nicht vorgesehen.

Der Kampf könnte sich noch Monate hinziehen

Ein ähnlicher Kompromiss soll auch außerorts gelten. Der Führerscheinentzug gilt nun nicht grundsätzlich, wenn ein Fahrer hier mit mindestens 26 Kilometern pro Stunde zu schnell fährt, sondern nur dann, wenn er mit zu hohem Tempo in einer Autobahnbaustelle unterwegs ist. Die Beamten des Bundesverkehrsministers hatten die SPD-geführten Landesministerien auf ihre Seite ziehen können und den grünen Verkehrsministern die Abstimmungsniederlage beigebracht. Er sei "überrascht und verärgert", sagte der Grüne Hermann daraufhin am Donnerstag. 

Doch in der Abstimmung am Donnerstag ist der Kompromiss noch nicht geltend. Entscheidend ist die Abstimmung darüber am 18. September im Bundesrat. Dort, so hofft Hermann, werden sich die grün mitregierten Länder enthalten, womit die nötige Mehrheit für den Kompromissvorschlag fehlen würde. Es bleibt also ein Kampf, der sich noch Monate ziehen kann. Für die Grünen nämlich ist der Einsatz für die Verkehrswende und der Schutz der Fahrradfahrer ein wichtiges Wahlkampfthema. 

Dass womöglich auch frühere Reformen zumindest nochmals wiederholt werden müssten, kommt nun erschwerend dazu. Der Kampf um härtere Strafen im Straßenverkehr geht in die nächste Runde.

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