Fahrverbote ungültig wegen Rechtspanne Nummer 3 fehlt

In der Novelle zur Straßenverkehrsordnung taucht eine einzelne, entscheidende Ziffer nicht auf. Deshalb sind strengere Fahrverbote für Temposünder offenbar hinfällig. Wie kann das sein?
Von Dietmar Hipp, Karlsruhe
StVO-Novelle gestoppt - vorerst gibt es deshalb auch keine Fahrverbote bei Befahren einer Rettungsgasse

StVO-Novelle gestoppt - vorerst gibt es deshalb auch keine Fahrverbote bei Befahren einer Rettungsgasse

Foto: Federico Gambarini/ dpa

Die Ursache ist klein, die Wirkung groß: Die jüngste Novelle der Straßenverkehrsordnung (StVO) enthält einen winzigen Formfehler. Der hat zur Folge, dass die meisten Bundesländer die neuen Bußgeldbestimmungen, in Kraft getreten Ende April, derzeit nicht anwenden. Dabei geht es insbesondere um einmonatige Fahrverbote für Temposünder, die innerorts 21 km/h und außerorts 26 km/h zu schnell unterwegs waren.

Der Fehler betrifft das sogenannte Zitiergebot, das in Artikel 80 Absatz 1 Satz 3 des Grundgesetzes verankert ist . Dieses besagt, dass eine Verordnung die Ermächtigungsgrundlagen benennen muss, also die gesetzlichen Bestimmungen, auf die sie sich bezieht. Denn eine Verordnung wirkt wie ein Gesetz, wird aber vom zuständigen Minister erlassen und nicht förmlich vom Parlament verabschiedet. 

Nur eine einzige Nummer fehlt

Die jüngste StVO-Novelle zitiert nun ausdrücklich die Paragrafen "26a Absatz 1 Nr. 1 und 2" des Straßenverkehrsgesetzes; dort geht es um Verwarngelder und Regelgeldbußen; vergessen dabei hat man aber die "Nr. 3" dieses Absatzes, in der es um Fahrverbote geht. Weder im Bundesverkehrsministerium noch bei den beteiligten Bundesländern hatten Rechtsexperten daran Anstoß genommen.

ADAC-Zentrale in München: Der Fehler fiel zuerst den Juristen des Automobilclubs auf.

ADAC-Zentrale in München: Der Fehler fiel zuerst den Juristen des Automobilclubs auf.

Foto: © Michaela Rehle / Reuters/ REUTERS

Der Lapsus fiel zuerst offenbar dem ADAC auf  - aber auch erst, als die Verordnung seit Wochen verkündet war. Nichtig und damit von Anfang an unwirksam sind nach Auffassung des Automobilclubs nun die neuen Fahrverbote wegen Tempoverstößen sowie auch alle Änderungen des Bußgeldkatalogs, weil hier ein enger sachlicher Zusammenhang bestehe.

"Wenn man die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts dazu betrachtet", erklärt Markus Schäpe, Leiter der ADAC-Rechtsabteilung, "ist der Fall glasklar."

So hat das Bundesverfassungsgericht bereits 1999 in einem Urteil entschieden , dass es sich bei diesem Zitiergebot um ein "unerlässliches Element des demokratischen Rechtsstaates" handelt: "Eine Verordnung, die auf mehreren Ermächtigungsgrundlagen beruht, muss diese vollständig zitieren." Werde dagegen verstoßen, führe dies "zur Nichtigkeit der Verordnung". Denn nur wenn die einzelnen Ermächtigungsgrundlagen vollständig zitiert seien, so die Verfassungsrichterinnen und -richter in ihrem Urteil, "kann sichergestellt werden, dass die Adressaten einer Verordnung deren Rechtsgrundlagen erkennen und ihre Einhaltung durch den Verordnungsgeber nachprüfen können". Zwar ging es damals um die Hennenhaltungsverordnung - doch das Urteil gilt genauso für andere Verordnungen. 

Formfehler mit Tradition

Schon zuvor gab es einen ähnlichen Fall aus dem Bundesverkehrsministerium: Als 2009 die sogenannte Schilderwald-Novelle die Ermächtigungsgrundlage mit einem falschen Buchstabenzusatz zitierte, räumte der damalige Bundesverkehrsminister Peter Ramsauer (CSU) den Formfehler ein - und die Novelle samt damals geänderten Bußgeldvorschriften etwas hemdsärmelig wieder ab .

Eigentlich obliegt es den Gerichten, eine Verordnung des Bundes für nichtig zu erklären. Ramsauer selbst hätte sie zwar - möglichst ohne Formfehler - erneut erlassen können; die Novelle wäre aber bis dahin in Kraft geblieben. Auch darüber, ob die Verordnung nur in Teilen nichtig ist, und wenn ja, in welchen, hätten eigentlich die Gerichte entscheiden müssen.

Im aktuellen Fall läuft es ähnlich: 14 der 16 Bundesländer wollen laut Medienberichten weiter den alten Katalog für Bußgelder und Fahrverbote anwenden - auch der für den aktuellen Lapsus zuständige Bundesverkehrsminister Andreas Scheuer (CSU) heißt das offenbar gut. Bremen überlegt noch, nur Thüringen hält an der Novelle fest - und riskiert Erfolg versprechende Widersprüche.

Wie kann es sein, dass ein scheinbar kleiner Fehler derartige Folgen nach sich zieht? Zwar sei es "für den Laien unverständlich, dass man wegen einer einzigen fehlenden Zahl eine ganze Verordnung für nichtig erklärt", räumt ADAC-Jurist Schäpe ein. Wenn der Verordnungsgeber sich über seine Ermächtigungsgrundlagen nicht im Klaren war, dann sei aber zu vermuten, "dass der Inhalt auch nicht so toll ist".

Solch ein Fehler wirkt also wie eine Art Alarmsignal. Er könnte darauf hindeuten, dass das Rechtskonstrukt insgesamt fehlerhaft ist - und bremst es deshalb aus.

Willkommener Anlass für inhaltliche Korrekturen

Diesen Zusammenhang stellt nun auch der für den aktuellen Lapsus zuständige Minister Scheuer her: Er hat bereits erklärt, die neuen - verschärften - Fahrverbote seien ihm ein Dorn im Auge. Sie seien ungerechtfertigt, wenn sie wegen Geschwindigkeitsüberschreitungen auf eher ungefährlichen Strecken verhängt würden. Scheuer will die erforderliche Neuauflage offenbar nutzen, um die Fahrverbote abzuschwächen. Dies allerdings wohl auch, weil Autofahrer und Autoklubs heftig dagegen protestiert hatten.

Schon 2009 bei Ramsauers Schilderwald-Novelle lief es ähnlich. Damals hatte man übersehen, dass im Rahmen der Novelle eine sogenannte Übergangsregelung ersatzlos gestrichen worden war. Dies hätte dazu geführt, dass bestehende Straßenschilder, die nach der Novelle ein neues, wenn auch nur unwesentlich verändertes Erscheinungsbild bekommen sollten, übergangslos ungültig geworden wären, das heißt von einem Tag auf den anderen. Durch einen so notwendigen sofortigen Austausch wären den Kommunen Kosten in Höhe von mehreren hundert Millionen Euro entstanden.

So wie damals gilt nun jedenfalls faktisch in großen Teilen die alte Verordnung fort. Nur die neuen Verhaltensvorschriften, etwa zum Schutz von Radfahrern, sind von dem Fehler nicht betroffen, so sieht es wenigstens der ADAC.

Vor allem Fahrverbote, die nach neuen Tatbeständen verhängt wurden, dürften nun gerichtlich angreifbar sein - oder von den Behörden freiwillig zurückgenommen werden. Dazu zählen auch das bloße Nichtbilden einer Rettungsgasse, das Befahren einer Rettungsgasse durch Unbefugte, gefährliches Abbiegen sowie die besonders umstrittenen Geschwindigkeitsüberschreitungen von 21 km/h bis 30 km/h innerorts und von 26 km/h bis 40 km/h außerorts. Das Gleiche dürfte für nach den neuen Vorschriften verhängte Bußgelder gelten. Bis es zu einer Neuregelung kommt - die womöglich einige dieser Bestimmungen nicht mehr oder nur in abgemilderter Form enthält.

Einfach die Verordnung zu reparieren, gehe dagegen nicht, sagt ADAC-Jurist Schäpe. Wenn etwas nichtig ist, sei es nicht nur fehlerhaft, sondern von Anfang an rechtlich nicht existent: "Da kann man nicht einfach eine Zahl nachreichen."

Eine neue Verordnung muss deshalb her - Bund und Länder werden hart darum ringen, wie streng die Strafen darin ausfallen sollen. Sehr genau dürften dabei alle Beteiligten gleichermaßen darauf achten, dass wirklich alle Ziffern sauber zitiert sind.

Anm. d. Red.: In einer früheren Version des Textes hieß es, dass das Bundesverfassungsgericht Rechtsverordnungen für nichtig erklären kann, tatsächlich können dies auch andere Gerichte. Die entsprechenden Passagen wurden angepasst.