Studie zu Internetüberwachung: Experten fordern zentrales Kontrollgremium für alle Nachrichtendienste

Das Verfassungsgericht hat wichtige Teile des BND-Gesetzes für rechtswidrig erklärt - nun muss die Regierung ein neues Gesetz vorlegen. Eine neue Studie schlägt gravierende Änderungen vor.

Überwachungskameras vor der neuen Zentrale des Bundesnachrichtendienstes in Berlin

Foto: Kay Nietfeld/ dpa

Mitte Mai haben die Richter am Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe ein für den Bundesnachrichtendienst (BND) folgenreiches Urteil verkündet: Die Internetüberwachung des BND ist in ihrer heutigen Form verfassungswidrig. Bis Ende 2021 gaben die Richter dem Gesetzgeber Zeit, das erst 2016 geänderte BND-Gesetz nachzubessern.

Nach SPIEGEL-Informationen stellt die Bundesregierung derzeit ein entsprechendes Eckpunktepapier fertig, ein erster Regierungsentwurf soll gleich nach der Sommerpause im Kabinett beraten werden.  Ein wichtiger Aspekt wird dabei die Verbesserung der Kontrolle des Nachrichtendienstes sein. Bisher überprüfen mehrere Gremien, wie der BND arbeitet und wo der Dienst mit welchem Ziel spioniert.

Eine bislang unveröffentlichte Studie der Stiftung Neue Verantwortung, die dem SPIEGEL exklusiv vorliegt, schlägt eine radikale Neuordnung der nachrichtendienstlichen Kontrolle vor. Die Studienautoren warnen davor, jetzt unnötig schnell ein "Reförmchen des BND-Gesetzes" zu verabschieden. Bereits in der Vergangenheit sei die Maxime bei Gesetzesänderungen zu oft gewesen, "rechtliche Graubereiche nach Skandalen zu legalisieren, anstatt sie verfassungsrechtlich auszubalancieren", wie es in der Studie heißt. "Rechtssicherheit ging vor Rechtsstaatlichkeit."

Verfasst wurde die Studie von den IT- und Geheimdienstexperten Thorsten Wetzling und Daniel Moßbrucker. Moßbrucker hatte für die Nichtregierungsorganisation "Reporter ohne Grenzen" an der Klage gegen das BND-Gesetz vor dem Verfassungsgericht mitgearbeitet.

Ein neues Gremium gegen den "Flickenteppich" der Kontrolle

In ihrer Studie fordern die beiden Autoren nicht mehr, sondern weniger Gremien zur Kontrolle der Nachrichtendienste. Was auf den ersten Blick wie eine Schwächung der Kontrolle wirkt, soll die Aufsicht verbessern. Denn momentan prüfen vier verschiedene Gremien verschiedene Aspekte der Arbeit des deutschen Auslandsgeheimdienstes.

Dabei handelt es sich um das Parlamentarische Kontrollgremium, das Unabhängige Gremium, das Vertrauensgremium und die G10-Kommission. Dies sei ein ineffektiver "Flickenteppich", heißt es in der Studie. Während der Verhandlung in Karlsruhe hatten Mitglieder dieser Gremien berichtet, man wisse nicht immer, was die anderen Gremien machten. Teilweise gebe es auch aufgrund von Verschwiegenheitspflichten keine Berührungspunkte zwischen den verschiedenen Kontrolleuren, wurde bemängelt.

Moßbrucker und Wetzling schlagen daher vor, das Unabhängige Gremium, die G10-Kommission und das Vertrauensgremium abzuschaffen. Stattdessen soll ein neuer "Rat der deutschen Nachrichtendienstkontrolle" als zentrale Kontrollinstanz für alle Nachrichtendienste des Bundes geschaffen werden, also nicht nur für den BND, sondern auch für das Bundesamt für Verfassungsschutz und den Militärischen Abschirmdienst. Die finanzielle Kontrolle der drei Geheimdienste, die bislang das Vertrauensgremium übernommen hat, soll künftig das Parlamentarische Kontrollgremium ausüben.

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Stiftung Neue Verantwortung

Der neue Kontrollrat solle für eine "Ende-zu-Ende-Kontrolle" sorgen, bei der das Aufsichtsgremium von Anfang bis Abschluss einer Überwachung Einblick erhalten kann. So soll der Kontrollrat das Genehmigungsverfahren verantworten, in dem entschieden wird, ob und inwiefern eine vom BND geplante Spionagemaßnahme überhaupt erlaubt wird. Erst dann soll der Nachrichtendienst an Internetknoten wie dem De-Cix in Frankfurt beginnen dürfen, die entsprechenden Daten auszulesen und zu analysieren.

Der Bundesdatenschutzbeauftragte soll mehr Einblick bekommen

Zur von Wetzling und Moßbrucker vorgeschlagenen "Ende-zu-Ende-Kontrolle" soll auch gehören, dass der Bundesdatenschutzbeauftragte (BfDI) die administrative Rechtskontrolle der Überwachungsmaßnahmen übernimmt. Wenn Daten erhoben wurden, soll der BfDI prüfen können, ob beispielsweise nicht mehr als erlaubte Daten gesammelt wurden. Dazu könnten Mitarbeiter oder Referate beim BfDI mit Geheimhaltungsvorschriften ausgestattet werden, damit sie prüfen können, ob die Vorgaben des Kontrollrats eingehalten werden.

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Die Studie schlägt außerdem vor, einen Beirat zum neuartigen Kontrollrat zu schaffen. In diesem Beirat sollen neben Vertretern von Wissenschaft, Zivilgesellschaft und Privatwirtschaft auch IT-Experten sitzen, die sicherstellen können, dass die Nachrichtendienstkontrolle auch den neuesten technischen Entwicklungen gerecht wird.

Ein Beispiel für einen solchen technischen Fortschritt, der Gesetzgeber und Kontrolleure vor Herausforderungen stellt, ist die sogenannte Maschine-zu-Maschine-Kommunikation. Gemeint ist damit automatisierte Kommunikation, die nicht direkt von Nutzern veranlasst wird, sondern im Hintergrund stattfindet, beispielsweise wenn ein E-Mail-Programm automatisch die neuen E-Mails von einem Server abruft oder wenn Google Maps im Hintergrund einen Standpunkt anfragt. Die Übertragung solcher Daten unterlag bislang keinem Grundrechtsschutz.

Mit der vorgeschlagenen Kontrollarchitektur, so heißt es in der Studie, solle sichergestellt werden, dass der Grundrechtsschutz nicht mehr anhand der Nationalität unterschieden werde, sondern "rein funktional". Bislang hatte der BND Deutschen einen höheren Schutz vor Überwachung zugeschrieben als Ausländern im Ausland. Dies aber hatten die Karlsruher Richter kritisiert.

"Entscheidend ist nicht die Herkunft der überwachten Menschen, sondern die Schwere des Grundrechtseingriffs und die Bedeutung für die Außen- und Sicherheitspolitik Deutschlands", schreiben die Autoren und schlagen vor, die Überwachung in zwei Bereiche zu teilen: die Früherkennung von konkreten Gefahren und die allgemeine, nachrichtendienstliche Aufklärung, die etwa in Lageberichte für die Bundesregierung münden. Da für beide Bereiche unterschiedliche Regeln bei der Auswertung der Daten gelten müssten, sollten sie "komplett getrennt voneinander" arbeiten.

Eine weitere von der Studie vorgeschlagene Ergänzung sieht vor, dass auch Mitarbeiter von Abgeordneten an den Sitzungen des Parlamentarischen Kontrollgremiums teilnehmen dürfen. Bisher ist das nur den Abgeordneten selbst gestattet. Allerdings sei es mit der Arbeitsbelastung von Abgeordneten nicht mehr zu vereinbaren, wenn sie nicht von Mitarbeitern in den Sitzungen unterstützt werden könnten.

Zudem sollte die Weitergabe von Daten an ausländische Partnerdienste strenger reguliert und gefiltert werden. "Es ist nicht ersichtlich, warum andere Nachrichtendienste unter Mithilfe des BND etwas überwachen können dürfen, das dem BND verfassungsrechtlich nicht erlaubt wäre", heißt es in der Studie - was aber bisher passieren kann, wenn der BND mit Selektoren  arbeitet, die seine ausländischen Partner geliefert haben. Bestimmte Berufsgruppen wie Anwälte und Journalisten müssten besonders geschützt werden, da ihnen in vielen Ländern Freiheitsentzug oder gar Folter drohe. Dafür solle der Dienst sogenannte "Schutzlisten" erstellen. Der BND unterhält Kontakte zu 450 Nachrichtendiensten weltweit. An mehrere Dienste werden auch automatisiert Daten weitergegeben.