Urteil des Verfassungsgerichts So muss Bayern seinen Geheimdienst einhegen

Das Bayerische Verfassungsschutzgesetz ist in weiten Teilen unvereinbar mit dem Grundgesetz. Das Urteil aus Karlsruhe ist ein umfassender Reformauftrag – auch für die anderen Länder und den Bund.
Von Dietmar Hipp, Karlsruhe
Der Erste Senat des Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe: Neuregelung bis spätestens Juli kommenden Jahres verlangt

Der Erste Senat des Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe: Neuregelung bis spätestens Juli kommenden Jahres verlangt

Foto: Uli Deck / dpa

Wer vor dem Verfassungsgericht gewonnen und wer verloren hat, lässt sich am besten an der sogenannten Kostennote ablesen: »Die Hälfte« der »notwendigen Auslagen« – also insbesondere der gesetzlichen Anwaltshonorare – habe der Freistaat Bayern den Beschwerdeführern zu ersetzen, erklärte der Präsident des Bundesverfassungsgerichts, Stephan Harbarth, am Ende des Urteilstenors .

Ein halber Sieg also für beide Seiten: Auf der einen Seite der bayerische Gesetzgeber, vertreten durch den Landesinnenminister Joachim Herrmann und einen Ministerialrat, der im Laufe der Verhandlung als der eigentliche Urheber des bayerischen Verfassungsschutzgesetzes  und seiner selbst für die Verfassungsrichterinnen und -richter kaum durchdringlichen Paragrafenketten sichtbar geworden war. Auf der anderen Seite die drei Beschwerdeführer, darunter ein Arzt und ein Kommunikationswissenschaftler , die vom bayerischen Verfassungsschutz als Mitglieder der »Vereinigung der Verfolgten des Naziregimes – Bund der Antifaschisten« dem linksextremistischen Spektrum zugerechnet werden; ihre Klage wurde koordiniert und begleitet von der Berliner »Gesellschaft für Freiheitsrechte«.

Wohl auch deshalb gab es auf beiden Seiten grundsätzlich Einigkeit: Das Verfassungsgericht halte die Tätigkeit der Verfassungsschutzbehörden »für grundsätzlich wichtig und richtig und notwendig«, so Herrmann; gleichzeitig gebe es nun aber großen Reformbedarf, nicht nur in Bayern, denn es gebe nach seiner Kenntnis für die Verfassungsschutzbehörden von Bund und Ländern »kein einziges Gesetz, das all diesen Vorgaben, die heute formuliert worden sind, entspricht«.

Bayerns Innenminister Hermann im Bundesverfassungsgericht: »Grundsätzlich wichtig und richtig und notwendig«

Bayerns Innenminister Hermann im Bundesverfassungsgericht: »Grundsätzlich wichtig und richtig und notwendig«

Foto: Uli Deck / dpa

Ähnlich sah es auch der Prozessbevollmächtigte der Beschwerdeführer, der Mainzer Staatsrechtler Matthias Bäcker: Das Verfassungsgericht habe »einen zunehmenden Beobachtungsbedarf« anerkannt, sei auch »etwas großzügiger« beim Einsatz nachrichtendienstlicher Mittel als erhofft, aber es seien nun klare Grenzen gesetzt, daraus ergebe sich ein »großer Neuregelungsdruck«.

Beachtlich ist das insgesamt 153-seitige Grundsatzurteil vor allem deshalb, weil das Verfassungsgericht bisher nur für heimliche Ermittlungsmaßnahmen der Polizei  so klare Vorgaben gemacht hatte, und nur vereinzelt – am Beispiel der Auslands-Fernmeldaufklärung des Bundesnachrichtendienstes  – auch für die Geheimdienste. Nun holte das Gericht dies für den Verfassungsschutz nach.

Zentraler Gedanke der Begründung aus der Feder der Verfassungsrichterin Gabriele Britz ist: Weil die Geheimdienste ganz überwiegend Informationen erheben und daraus Einschätzungen gewinnen, aber keine »operativen Anschlussbefugnisse« besitzen, also nicht unmittelbar behördlich handeln, schon gar nicht mit Zwang, sind an ihr Tätigwerden im Einzelfall geringere Anforderungen zu stellen als etwa bei der Polizei. Einer zusätzlichen, verschärften Rechtfertigung bedarf es aber dann, wenn der Verfassungsschutz seine Informationen an andere Dienste oder Behörden übermittelt – das darf er nur, wenn dies »dem Schutz eines besonders wichtigen Rechtsguts« dient, und wenn die empfangende Behörde die Daten ebenfalls hätte erheben dürfen, wenn also dort die dafür gegebenen – in der Regel strengeren – Voraussetzungen erfüllt sind.

Spezifische Voraussetzungen

Ganz ohne spezifische Vorgaben darf der Verfassungsschutz aber auch nicht tätig werden – und je nach Befugnis müssen diese unterschiedlich streng sein. Besondere Anforderungen bestünden etwa, so Harbarth in seiner Einführung, wenn eigentlich Unbeteiligte als Kontaktpersonen in die Überwachung einbezogen werden. Abhängig von der »Eingriffsintensität« der jeweiligen Maßnahme könne es zudem »erforderlich sein«, so Harbarth, diese bereits vorab »einer Kontrolle durch eine unabhängige Stelle zu unterziehen«. Zudem, heißt es immer wieder in dem Urteil, ist eine Überwachung umso schwerer zu rechtfertigen, je länger sie andauert, ohne dass sie etwas wirklich Belastendes ergibt.

Insgesamt acht Vorschriften des 2016 novellierten und 2018 nochmals überarbeiteten bayerischen Verfassungsschutzgesetzes stuften die Richterinnen und Richter des Ersten Senats als »verfassungswidrig« ein. Für »nichtig«, also ohne Möglichkeit der Nachbesserung, erklärt das Urteil die Abfrage von Verkehrsdaten aufgrund der Vorratsdatenspeicherung, auch wenn diese derzeit hierzulande auf Eis liegt: Die Telekommunikationsanbieter seien zur Übermittlung dieser Daten an den Landesverfassungsschutz nicht »verpflichtet oder auch nur berechtigt«.

Weitere Vorschriften sind »unvereinbar mit dem Grundgesetz«, sodass sie nur unter den von den Richtern gefassten, detaillierten Vorgaben weiter angewendet werden dürfen, und längstens bis zum 31. Juli kommenden Jahres – bis dahin hat der bayerische Gesetzgeber also den Auftrag, eine umfassende Neuregelung vorzunehmen. Das sind im Einzelnen:

  • Wohnraumüberwachung: weil sie »nicht auf das Ziel der Abwehr einer Gefahr« ausgerichtet ist; es fehle auch eine Regelung, dass die Wohnraumüberwachung durch den Verfassungsschutz hinter entsprechenden Maßnahmen der Polizei zurückzustehen habe. Darüber hinaus seien auch die Voraussetzungen für den Schutz des »Kernbereichs privater Lebensgestaltung« – dass also höchstpersönliche und intime Inhalte nicht erfasst oder zumindest nicht weiterverarbeitet werden – nicht erfüllt.

  • Onlinedurchsuchung: aus den gleichen Gründen, was die Eingriffsvoraussetzungen anbelangt; der Kernbereichsschutz sei zwar für die »Erhebungsebene« gegeben, nicht aber für die »Auswertungsebene«.

  • Ortung von Mobilfunkendgeräten: »weil die Befugnis eine langandauernde Überwachung der Bewegungen der Betroffenen erlaubt«, dafür aber keine ausreichenden Eingriffsvoraussetzungen vorsieht.

  • Einsatz von verdeckten Mitarbeitern und V-Leuten: »weil keine hinreichenden Eingriffsschwellen geregelt sind« und es keine Begrenzung gibt für den Kreis der Personen, die gezielt überwacht werden dürfen.

  • Observation außerhalb der Wohnung: weil »besonders eingriffsintensive Observationen« keinen zusätzlichen Voraussetzungen unterliegen, also nicht nur auf besonders überwachungsbedürftige Fälle beschränkt sind.

Für die drei letztgenannten Befugnisse fehlt es zudem an einer »unabhängigen Vorabkontrolle« – etwa durch die auch in Bayern bestehende G10-Kommission, deren Zuständigkeit erweitert werden müsste; oder ein neues Organ ähnlich dem Unabhängigen Kontrollrat, der nach entsprechendem Verlangen der Karlsruher Richter für die BND-Auslands-Fernmeldeaufklärung eingerichtet worden  ist.

Ebenso für unvereinbar mit dem Grundgesetz erklärt wurden die Bestimmungen über die Datenübermittlung an in- und ausländische Stellen sowie Vorschriften zur Weiterverarbeitung von Daten innerhalb der Behörde; vor allem die »besonders vielgliedrigen Verweisungsketten« – mit Verweisungen von einer Norm auf die nächste, teils über sechs Stufen hinweg – überschritten »das verfassungsrechtlich zulässige Maß«.

Rechtspolitisch auf den Prüfstand

Die meisten Verfassungsschutzgesetze der Länder und auch das des Bundes hätten ähnlich problematische Vorschriften, sagt Klägervertreter Bäcker. Das bayerische Gesetz habe sich hier sogar eher noch »im mittleren bis oberen Bereich« bewegt. Unmittelbar gerichtlich angreifen ließ sich nur das bayerische, da es unlängst komplett novelliert worden war. Die anderen Gesetze müssten nun aber rechtspolitisch »auf den Prüfstand«.

Die Kläger selbst dürften von dem Urteil profitieren: Man könne deren politische Betätigung ja »finden, wie man will«, so Bäcker, »aber das sind keine Terroristen, und das werden auch keine«. Organisationen wie die Vereinigung der Verfolgten des Naziregimes, »die im Grunde nie etwas Verbotenes tun«, dürften jedenfalls künftig nicht mehr unter Beobachtung des Verfassungsschutzes stehen.

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