Wenn Finanzminister Olaf Scholz Kritiker oder Kabinettsmitglieder mit überbordenden Ausgabenwünschen abwehren will, dann wird er gern grundsätzlich. "Wir Deutschen finden ein Thema so wichtig, dass wir es in der Verfassung verankert haben", sagt der SPD-Mann dann und verrät seinem Gegenüber zügig, um welches es sich handelt: "die Schuldenbremse".

Zweierlei soll die Belehrung bewirken: Zum einen will der Bundeskassenhüter den Bittsteller veranlassen, sein sicher berechtigtes, aber teures Vorhaben aufzugeben. Zum anderen will Scholz klarmachen, dass es nicht an seiner Knauserigkeit scheitert. Eine höhere Macht ist am Werk, der er zu gehorchen hat, das Grundgesetz.

Genau vor zehn Jahren einigte sich eine Kommission zur Reform des Föderalismus auf das Instrument, das die Regierung beim Geldausgeben disziplinieren sollte. In diesem Gremium saßen Mitglieder aller damals im Bundestag vertretenen Parteien.

Über Jahrzehnte hinweg hatten Regierungen aller Couleur von Jahr zu Jahr mehr Schulden angehäuft. Das sollte ein Ende haben. Dem Bund gestand die Kommission noch ein Minidefizit zu, in absoluten Zahlen derzeit knapp zwölf Milliarden Euro. Die Selbstbindung der Politik wirkte. Die Neuverschuldung des Bundes lag 2010 noch bei 44 Milliarden Euro, bis 2014 sank sie auf null. Seitdem kommt die Regierung von Kanzlerin Angela Merkel (CDU) ohne frische Kredite aus. Und so soll es auch weitergehen: "Es bleibt bei einem ausgeglichenen Haushalt ohne neue Schulden", verkündete Scholz vergangenen Mittwoch bei der Vorstellung der Eckwerte für den Etat 2020.

Doch pünktlich zum Jubiläum der Grundgesetzänderung gerät die Schuldenbremse unter Druck, und das gleich von mehreren Seiten. Linke Ökonomen wie der Düsseldorfer Volkswirt Jens Südekum, aber auch der Chef des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung, Marcel Fratzscher, sagen, die Vorgabe hindere den Finanzminister daran, genügend Geld zu investieren.

Eher konservative Wirtschaftswissenschaftler wie Michael Hüther, Chef des arbeitgebernahen Instituts der deutschen Wirtschaft in Köln, fügen hinzu, die Maßgabe des Grundgesetzes habe nicht nur Investitionen ausgebremst, sondern auch Steuersenkungen. "Die Verteufelung der Schulden ist nicht mehr zeitgemäß", meint Hüther.

Tatsächlich findet in der Ökonomenzunft ein Umdenken statt. Viele halten das alte Diktum, die Schulden von heute seien die Steuern von morgen, nicht mehr für zutreffend. Besonders dann nicht, wenn neue Kredite dank Niedrigzinsen fast zum Nulltarif zu haben sind. Wenn Investitionen praktisch nichts kosten, die Wirtschaft aber dank des zusätzlichen Impulses wächst, finanzieren sich die Schulden von selbst, so der Glaube.

In der SPD-Fraktion stößt die Kritik an der Schuldenbremse auf positive Resonanz. "Ich finde das prima", sagt die Finanzexpertin Cansel Kiziltepe. Die Schuldenvorschrift des Grundgesetzes gilt auch ihr vor allem als Investitionsbremse. "In den vergangenen Jahren haben der Bund und auch die Länder nicht genügend investiert, und das lag nicht zuletzt an den Beschränkungen des Grundgesetzes."

Ihr Parteigenosse und Ausschusskollege Michael Schrodi ist derselben Überzeugung. Er nennt sich selbst einen Gegner der Schuldenbremse von Anfang an. "Sie beschneidet den Entscheidungsspielraum des Parlaments, den Wünschen und Bedürfnissen der Bürger nachzukommen", sagt er. "Wenn selbst konservative Ökonomen die Konsequenzen der Vorschrift beklagen, dann zeigt sich, wie kontraproduktiv sie wirkt und wie groß der Problemdruck jetzt ist."

Wiebke Esdar, ebenfalls für die SPD Mitglied im Finanzausschuss, plädiert dafür, "die Schuldenbremse abzuschaffen oder zumindest durch eine Investitionsverpflichtung des Bundes zu ergänzen, die ebenfalls Verfassungsrang besitzt". Und weiter: "Die Schuldenbremse tut so, als ob wir späteren Generationen nur einen Kontostand hinterlassen", sagt sie. "Dabei haben die Menschen von morgen auch etwas davon, wenn wir heute in funktionierende Infrastruktur investieren."

Einig sind sich die Rebellen darin, dass die Schuldenbremse flexibler gehandhabt werden müsse, besonders wenn die Konjunktur tatsächlich einbrechen sollte. "Da müssen wir gegenhalten können", sagt Kiziltepe. "Die schwarze Null ist kein Selbstzweck." Und ihr Kollege Schrodi ergänzt: "Wir müssen die falsche Erzählung der schwäbischen Hausfrau endlich durchbrechen."

Auf Mithilfe ihres Finanzministers können die Abgeordneten vorerst nicht zählen. Eisern hält Scholz an der schwarzen Null fest. Festgeschrieben ist sie nirgendwo, sie etablierte sich in den vergangenen Jahren aber als finanzpolitische Orientierungsgröße, unabhängig von den Vorgaben der Schuldenbremse. Der Grund ist einfach: Ein ausgeglichener Haushalt mit der griffigen Bezeichnung "schwarze Null" lässt sich leicht erklären und verstehen.

Für die Schuldenbremse gilt das Gegenteil. Sie geht von einem strukturellen, also dauerhaften Defizit aus. Dessen Höchstgrenze liegt bei 0,35 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP), in absoluten Zahlen knapp zwölf Milliarden Euro. Um zu ermitteln, wie hoch das strukturelle Minus ausfällt, müssen die Beamten des Bundesfinanzministeriums (BMF) komplizierte Berechnungen anstellen. Sie kalkulieren, wie hoch konjunkturbedingte Mehreinnahmen ausfallen und wie viel Geld abfließt aus bestehenden Finanztöpfen, zum Beispiel dem Energie- und Klimafonds. Diese Werte erhöhen das strukturelle Defizit, weil sie nicht nachhaltig sind.

Obwohl Scholz für das nächste Jahr wieder mit einer schwarzen Null plant, kommt das strukturelle Defizit dem Limit gefährlich nahe. 2020 betrage "der Sicherheitsabstand zur Obergrenze bei einem strukturellen Defizit von 10,6 Milliarden Euro nur noch 1,2 Milliarden Euro", heißt es in einem internen Vermerk des BMF. "Maßgeblich hierfür sind vor allem die hohen Finanzierungsdefizite der nach der Schuldenregel zu berücksichtigenden Sondervermögen sowie die hohe negative Konjunkturkomponente." Weil der Spielraum im nächsten Jahr fast ausgeschöpft ist, nimmt Scholz in seinem Etatentwurf vorsorglich Kürzungen vor, zum Beispiel bei der Flüchtlingshilfe für die Länder. Nach den Berechnungen der BMF-Fachleute soll sich das Strukturdefizit bis 2023 jedes Jahr ungefähr halbieren.

Solange Scholz den Spielraum der Schuldenbremse nicht ausschöpft und an der schwarzen Null festhält, bleibt er unter seinen Möglichkeiten. Wer die Schuldenbremse übererfüllt, diskreditiert sie, weil sie eine solche Strenge gar nicht verlangt.

"Solchen Übereifer kann man doch nicht der Schuldenbremse anlasten", sagt Christian Kastrop, Direktor bei der Bertelsmann-Stiftung. "Wer trotz Spielräumen, die die Schuldenbremse zusammen mit niedrigen Zinsen bietet, freiwillig auf zukunftsweisende Projekte verzichtet, der trifft eine politische Entscheidung."

Kastrop gilt als einer der geistigen Väter der Schuldenbremse. Als Unterabteilungsleiter im BMF entwickelte er das Konzept vor zehn Jahren entscheidend mit. Seiner Meinung nach hat es sich bewährt. Innerhalb nur eines Jahrzehnts wurde der Bundeshaushalt saniert und damit fit gemacht für die Herausforderungen der Zukunft.

Auch den Vorwurf der Kritiker, die Schuldenbremse stelle bei konjunktureller Flaute ein zu starres Korsett dar, lässt Kastrop nicht gelten. Tatsächlich darf der Bund Etatlöcher, die während einer Rezession durch ausbleibende Steuereinnahmen und explodierende Sozialausgaben gerissen werden, durch neue Schulden ausgleichen.

Zudem kann der Bundestag in einer extremen Krise mit Kanzlermehrheit beschließen, dass die Regierung unbegrenzt Kredite aufnehmen darf. Einen solchen Schuldenschub kann der Bund umso besser verkraften, je stärker er seine Verschuldung zuvor drückt. "Die Schuldenbremse bietet viel mehr Gestaltungsspielraum, als ihre Kritiker bemängeln", sagt Kastrop. Zum Beispiel könne der Finanzminister das Ziel der schwarzen Null aufgeben und die vorgegebene Verschuldungsobergrenze von derzeit zwölf Milliarden Euro ausreizen. Vor allem sei die Schuldenbremse nicht der Grund dafür, dass der Bund in der vergangenen Dekade zu wenig Geld für Straßen, Schienen oder digitale Infrastruktur ausgegeben habe. "Die Investitionen des Bundes sind schon vor 2009 geschrumpft", sagt Kastrop. "Ganz ohne Schuldenbremse."

Die Grundgesetzvorgabe verhindere keine Investitionen, meint auch Clemens Fuest, Chef des Münchner Ifo-Instituts. "Das ist ein Scheingefecht", sagt er. "Investitionen scheitern in Deutschland am fehlenden politischen Willen und am Widerstand der Bevölkerung." Zudem habe die schwarz-rote Koalition in den vergangenen Jahren ständig falsche Prioritäten gesetzt, als sie, statt zu investieren, die Sozialausgaben aufgebläht habe.

Dennoch sind die Verteidiger der Finanzregel offen für Änderungen. "Niemand sollte die jetzige Form der Schuldenbremse zum Dogma erheben", meint Kastrop. Denkbar sei, höhere strukturelle Defizite zuzulassen, je niedriger die Staatsverschuldung gesunken sei. Zudem könne die Schuldenbremse durch eine Ausgaberegel ergänzt werden, schlägt er vor.

Wie die auf europäischer Ebene aussehen könnte, hat Ifo-Chef Fuest zusammen mit einem Co-Autor in einem noch unveröffentlichten Aufsatz entwickelt. Die beiden Ökonomen empfehlen, dass der Haushalt eines Landes nur im Gleichschritt mit seinem nominalen Wirtschaftswachstum zulegen darf. So bleibt der Anteil der Schulden gemessen am BIP konstant. Länder mit hohem Schuldenstand dürfen ihre Etats nur langsamer wachsen lassen, damit der Schuldenstand sinkt.

Für Änderungen an der Schuldenbremse besteht eine hohe Hürde. Weil sie Verfassungsrang genießt, braucht es dafür eine Zweidrittelmehrheit in Bundestag und Bundesrat. Beides ist derzeit nicht in Sicht. Die Radikalreformer aus den Reihen der SPD-Fraktion wollen sich dadurch nicht entmutigen lassen. "Auch für die Einführung der Schuldenbremse brauchte es jahrelanges neoliberales Trommelfeuer", sagt der Abgeordnete Schrodi. "Solche Mehrheiten lassen sich mit Ausdauer und Geduld auch wieder ändern."

Schicken Sie uns Ihr Feedback zu diesem Beitrag.
Dieser Beitrag erschien zum ersten Mal in der SPIEGEL-Ausgabe 13/2019.

Lade...

Sie wollen SPIEGEL+ auch nach dem Tag der offenen Tür nutzen?

Starten Sie einfach Ihren kostenlosen Probemonat und sichern Sie sich auch weiterhin alle Vorteile von SPIEGEL+:

  • Jeden Tag mehr Durchblick: Besondere Reportagen, Analysen und Hintergründe auf SPIEGEL ONLINE zu Themen, die unsere Gesellschaft bewegen, von Reportern in aller Welt.
  • Dazu die digitale Ausgabe des wöchentlichen Magazins.
  • Einmal anmelden, überall nutzen – mobil, Web, Tablet, auf allen Ihren Geräten.
  • Flexible Laufzeit, jederzeit online kündbar
Hinweis

SPIEGEL+ kann in Ihrer App leider nicht dargestellt werden. Bitte installieren Sie die aktuelle App-Version oder wechseln Sie auf die mobile Website m.spiegel.de, um SPIEGEL+ lesen zu können. Vielen Dank!

SPIEGEL+ kann in Ihrem Browser leider nicht dargestellt werden. Bitte installieren Sie die aktuelle Version Ihres Browsers oder wechseln Sie zu einem anderen aktuellen Browser, um SPIEGEL+ lesen zu können. Vielen Dank!

SPIEGEL+ kann auf Ihrem Gerät leider nicht angezeigt werden. Bitte aktualisieren Sie, wenn möglich, Ihr Betriebssystem. Vielen Dank!