17-plus-Vertrag Die spinnen, in Brüssel

Kanzlerin Merkel muss jetzt die Beschlüsse des EU-Gipfels erklären, mit denen sie den Euro retten will. Doch der von ihr betriebene komplizierte Umbau des europäischen Hauses könnte sich sehr bald als brüchig erweisen - und sogar die Gerichte beschäftigen. Und was denkt dann der Bürger? Eben.
Kommt der 17-plus-Vertrag, dann kommt auch die Haushaltsaufsicht aus Brüssel

Kommt der 17-plus-Vertrag, dann kommt auch die Haushaltsaufsicht aus Brüssel

Foto: dapd

Der Europa-Gipfel hat mehr Probleme geschaffen als gelöst. Die Staats- und Regierungschefs haben mit ihren Vereinbarungen über den Einstieg in eine Fiskalunion, über verschärfte Kontrolle der nationalen Budgets und automatische Sanktionen gegen Schuldensünder den Boden des Europäischen Rechts verlassen und völkerrechtliches Neuland betreten.

Weil Großbritanniens Premier David Cameron sich nicht bereitfand, zusammen mit den anderen EU-Mitgliedern den Vertrag von Lissabon so zu ändern, dass künftig die Brüsseler Instanzen mehr Einfluss auf Haushalte der Mitgliedstaaten bekommen, vereinbarten die übrigen auf dem Gipfel nun, einen ganz neuen Vertrag zu schließen, einen Vertrag ohne England. Der 17-plus-Vertrag, an dem alle Euro-Staaten und willige weitere EU-Mitglieder teilnehmen, soll bis zum März ausgehandelt sein.

Wer unterschreibt, verpflichtet sich, seinen Haushalt sauber zu halten. Höchstens ein halbes Prozent Defizit pro Jahr sind erlaubt, Schuldenbremsen in den Verfassungen nach EU-Vorgaben sollen Überschreitungen automatisch korrigieren. Wer unterschreibt, unterwirft sich einem harten Sanktionsautomatismus, wenn die Staatsschulden aus dem Ruder laufen: Die Kommission muss dann gegen den Sünderstaat harte Strafen verhängen - es sei denn, eine qualifizierte Mehrheit von EU-Mitgliedern spricht sich ausnahmsweise für eine Begnadigung aus. Staaten, die sich unter den Rettungsschirm begeben, müssen sich harten Vorgaben für ihre nationalen Etats aus Brüssel unterwerfen.

Dürfen die das? Darf eine Mehrheit von EU-Staaten einfach aus dem gemeinsamen EU-Vertrag ausscheren und etwas Neues vereinbaren? David Cameron, der nicht mehr dabei ist, hat schon erklärt, dass er den Alleingang nicht akzeptiere. Doch auf dem Kontinent bleibt man gelassen. Es ist schließlich nicht das erste Mal, dass EU-Mitgliedstaaten völkerrechtliche Sonderregeln vereinbart haben, die nicht von allen unterschrieben sind. So war es beispielweise beim Schengen-Vertrag, der die Grenzkontrollen zwischen den meisten EU-Staaten beseitigte - auch hier machte London nicht mit. Dass so eine Verweigerung nicht auf ewig gelten muss, zeigte die Europäische Sozialcharta, die ebenfalls zunächst ohne Großbritannien vereinbart wurde. Erst der Labour-Premier Tony Blair unterschrieb schließlich.

Aus der Sicht des Europarechtsprofessors Christian Calliess von der Berliner FU sind solche "Anbauten" an die Verträge zwar "nicht die optimale Lösung, aber ein gangbarer Weg", Europa voranzubringen. Rechtlich wackelig sind solche Anbauten allemal. Das könnte sich dramatisch zeigen, wenn es Streit gibt. Was passiert beispielsweise, wenn ein Staat sich weigert, Defizitstrafen der Kommission zu akzeptieren - mit der Begründung, im Lissabon-Vertrag sei das so nicht vorgesehen? Reicht dann ein Verweis auf seine Unterschrift unter dem schärferen 17-plus-Vertrag?

Was ist stärker: Europarecht oder Völkerrecht?

Der Konflikt rührt an ein Problem, das die EU schon lange begleitet: Was ist stärker: Europarecht oder Völkerrecht? Können Verträge zwischen Staaten wie ein 17-plus-Vertrag das europäische Recht verändern? Wenn nicht, dann bleiben die Gipfel-Beschlüsse vom vergangenen Freitag auch für die Euro-Staaten und alle freiwilligen Unterzeichner weitgehend unverbindliche Absichtserklärungen.

Die europäische Gretchenfrage, ob Vereinbarungen, die von den EU-Verträgen abweichen, überhaupt verbindlich werden können, wird von der Kommission, was Wunder, klar verneint. Schon im Vorfeld hatte so der juristische Dienst der Brüsseler Behörde im Berliner Kanzleramt gewarnt: Im Falle des Aussteigens der Briten könne Angela Merkel nicht auf einen Separat-Vertrag bauen.

Doch führende Europa-Experten wie der Berliner FU-Professor Calliess sehen das anders: "Völkerrechtliche Sondervereinbarungen unter EU-Mitgliedstaaten hat es in der Geschichte der europäischen Integration bis hin zu den Rettungsschirmen immer wieder gegeben. Es gibt keinen Grund, so etwas zu behindern. Zumindest die 17-plus-Staaten sind daran gebunden. Auf einen Vorrang des europäischen Primärrechts gegenüber völkerrechtlichen Verträgen kommt es insoweit gar nicht an."

Das Sonderparlament von Merkozy?

Der Streit um die Bedeutung von Sondervereinbarungen wie den jetzt beschlossenen setzt sich fort bei der Frage, ob eigentlich die Kommission, die Verwaltungsbehörde der EU, mit der Durchsetzung völkerrechtlicher Vereinbarungen außerhalb des europäischen Rechts betraut werden kann. Was passiert, wenn die Brüsseler sich auf den Standpunkt stellen, solche Verträge seien die Angelegenheit von Angela Merkel, Nicolas Sarkozy - aber nicht der EU? Und was passiert, wenn dann gegen die Weigerung der Kommission, etwa Maßnahmen gegen Schuldensünder zu verhängen, zum Beispiel von Deutschland der Europäische Gerichtshof angerufen wird? Wird er dann bedauernd ablehnen: für Sondervereinbarungen das falsche Gericht?

Und welche Rolle soll bei der Verhandlung des nun anvisierten 17-plus-Vertrags das Europäische Parlament spielen? Schon am Dienstag, als sich die Abgeordneten in Straßburg erstmals mit den Gipfel-Vereinbarungen befassten, kam das Problem zur Sprache. Eigentlich sind die Abgeordneten ja zuständig für die Entstehung des gemeinschaftlichen Europarechts der 27. Sollen sie nun in den Dienst einzelner Gruppen von Mitgliedstaaten treten? Das Sonderparlament von Merkozy? Im Rat, erinnerte Martin Schulz, der Vorsitzende der sozialdemokratischen Fraktion, sei tatsächlich "17-Plusplus" vereinbart, an den Verhandlungen über den Vertrag sei neben den Euro-Ländern und deren Mitunterzeichnern auch das Parlament zu beteiligen.

Das Grundgesetz sieht kurzen Prozess vor

Wenn auf diese Weise einer völkerrechtlichen Vereinbarung zusätzliche demokratische Legitimation verliehen wird, möchte man das begrüßen. Was ist denn dann mit den Briten? Oder müssen Parlamentarier von der Insel vorher den Saal verlassen? Warum nicht, sagen die Kenner der europäischen Demokratie: Die Europaabgeordneten repräsentieren zugleich alle Bürger Europas und die Bürger ihres Heimatstaates. Und zumindest in dieser zweiten Eigenschaft haben die Kollegen von der Insel bei den Verhandlungen nichts zu suchen.

Und spätestens an dieser Stelle werden die europäischen Bürger den Stecker ziehen, der sie mit ihren Repräsentanten bei der fernen EU verbindet. Gleich welcher Staatsangehörigkeit werden sie wieder mal vor den spitzfindigen und konzeptionslosen Wegen europäischer Politik die Waffen strecken: Die spinnen, in Brüssel.

Mehr Europa? Ob es wirklich ein Fortschritt bei der europäischen Einigung ist, was der Rettungsgipfel da angerichtet hat, mag auf dem Höhepunkt der Finanzkrise eine akademische Frage sein - für die Deutschen aber ist es ein hartes verfassungsrechtliches Problem. Wenn nämlich der außerordentliche Vertrag eine "Angelegenheit der Europäischen Union" ist, haben Bundestag und Bundesrat nach dem Grundgesetz umfassende Mitspracherechte - ein rettender Schnellschuss aus der Hüfte der Kanzlerin ist dann nicht drin. Von sofort an müssen dann die Länder und alle Bundestagsabgeordneten über die Pläne Angela Merkels informiert werden, ihre Stellungnahmen müssen bei den Vertragsverhandlungen berücksichtigt werden: Ein kontinentales Lamento, das die Krisenmanager im Kanzleramt allzu gern umgehen würden.

Verlockend ist da für die Bundesregierung, den Vertrag als das zu behandeln, was er rechtlich ist: als ganz normale völkerrechtliche Vereinbarung, die mit Europarecht nichts zu tun hat. In diesem Fall, eigentlich dem Normalfall, sieht das Grundgesetz kurzen Prozess vor: Der fertige Vertrag muss im Nachhinein vom Parlament nach dem Friss-oder-stirb-Prinzip ratifiziert werden - oder auch nicht. Von Mitsprache keine Spur.

Friss oder stirb: So haben sie es in Berlin bislang versucht. Weder den Vertrag zum Europäischen Stabilitätsmechanismus ESM noch den alten Euro-plus-Pakt hat die Regierung als "Europäische Angelegenheit" im Sinne des Grundgesetzes behandelt und dem Parlament eine Beteiligung weitgehend vorenthalten. Argument: Es handele sich ja nicht um Europäisches Recht, sondern um eine zwischenstaatliche Vereinbarung.

Unklarer Anti-Schulden-Mechanismus

Dass die Regierung das diesmal wohl anders macht, dürfte den Grünen zu verdanken sein: Sie haben sich vor dem Bundesverfassungsgericht gegen die schlechte Behandlung des Bundestags bei Angela Merkels intergovernementalem Krisenmanagement gewehrt und Beteiligung von Anfang an verlangt. Die Chancen, dass die Parlamentarier bei der demnächst zu erwartenden Entscheidung aus Karlsruhe recht bekommen, sind gut. Und Europarechtler wie Calliess vertreten seit langem die Position, dass bei solchen Verträgen das Parlament von Beginn an dabei sein muss: In Wahrheit gehe es auch bei Vereinbarungen zwischen Regierungen verschiedener Staaten der EU immer mehr um "europäische Innenpolitik", und darum sei, wie bei innerstaatlichen Entscheidungen auch, "eine zeitlich vorgelagerte Mitwirkung des Bundestags geboten".

Doch den Bundestag plagen noch ganz andere Bedenken. Parlamentspräsident Norbert Lammert kündigte schon an, "sorgfältig mögliche verfassungsrechtliche Probleme" zu prüfen, die sich aus vertraglich zu vereinbarenden Eingriffen ins Heiligste des Parlaments ergeben könnten, ins nationale Budgetrecht. Tatsächlich hat ja das Bundesverfassungsgericht, zuletzt im September in seiner Entscheidung zum Rettungsschirm, verlangt, dass das deutsche Parlament die Verantwortung für die Staatsfinanzen nicht aus der Hand geben dürfe - auch nicht nach Brüssel.

Dagegen allerdings, dass aufgrund des Vertrags möglicherweise die Kommission ermächtigt wird, in die nationalen Haushalte von Schuldensündern hineinzuregieren, dürfte auch das Bundesverfassungsgericht nicht einmal dann etwas haben, wenn der Schuldensünder Deutschland hieße. "Durch solche Eingriffe allein würde die nationale Souveränität noch nicht verletzt", sagt Frank Schorkopf, Europarechtsprofessor in Göttingen und intimer Kenner der Europa-Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Eine Haushaltsaufsicht aus Brüssel, führt Schorkopf-Kollege Calliess ins Feld, diene ja vorrangig dem Ziel, dem Karlsruhe in seinem Urteil zum Vertrag von Maastricht ebenfalls Verfassungsrang eingeräumt habe: der Stabilität des Euro.

Größere Sorgen machen den deutschen Verfassungsrechtlern die beim Gipfel vereinbarten Pläne, wonach sich die Mitgliedstaaten verpflichten sollten, eine Schuldenbremse nach Vorstellungen der Kommission in ihre Verfassungen zu schreiben - und dazu einen automatisch wirkenden Mechanismus, der etwaige Überschreitungen der Defizitgrenze rückgängig macht.

Wie so ein Anti-Schulden-Mechanismus aussehen könnte, ist offen. Vorstellbar wäre, dass die Verfassung nationale Haushaltsgesetze, die zu hohe Defizite vorsehen, für teilweise unwirksam erklärt. Wie auch immer: Die Schuldenbremse im deutschen Grundgesetz ist weit davon entfernt, solche Ansprüche zu erfüllen. Der 17-plus-Vertrag könnte also die Verpflichtung mit sich bringen, dass Deutschland statt seiner schlappen Bremsvorschrift im Grundgesetz endlich einen harten Schuldenstopp einführt.

Ein vollautomatisches, zuverlässiges, endgültiges, unausweichliches Schuldenverbot im Grundgesetz - neuestes Brüsseler Modell? Wenn mehr Europa bedeutet, so ein Wunderding aus Brüssel ins deutsche Grundgesetz gedrückt zu bekommen, da sind sich die meisten deutschen Grundgesetzexperten einig, wäre das wohl verfassungswidrig.

Verfassungswidrig - aber toll.

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