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RECHT / OMBUDSMANN Bellt für jedermann

aus DER SPIEGEL 52/1970

Fritz Bauer, bis zu seinem Tode Generalstaatsanwalt in Frankfurt, nannte ihn einen »Hund, der hellt, aber nicht beißt«. Er meinte ein wachsames Wesen, das bis heute keinen deutschen Namen hat und nach skandinavischem Vorbild »Ombudsmann« geheißen wird.

Übersetzungsversuche gerieten eher kläglich: »Sachwalter«, »Treuhänder«, »Bürgerbeauftragter«, »Wächter der allgemeinen und speziellen Interessen aller Staatsbürger« oder auch, in Anlehnung an die Berufsbezeichnung in Neuseeland, das die Institution des Ombudsmannes übernahm: »grievance man« -- Kummermann.

Es hat nicht an Versuchen gefehlt, den Kummermann auch nach Deutschland zu holen, Aus dem Empfinden, daß es in einer zunehmend verwalteten und bürokratisierten Gesellschaft für den einzelnen Bürger immer schwieriger wird, im Zuständigkeitswirrwarr der Behörden zu Recht zu kommen, und aus der Sorge, verbreitetes Mißtrauen gegen den »Übermut der Ämter« -- den Hamlet zu den Gründen zählt, sich das Leben zu nehmen -- könnte eines Tages in Staatsverdrossenheit umschlagen, entstand der Wunsch, auch in Deutschland Persönlichkeiten zu berufen, die aus eigener Initiative oder auf Antrag Betroffener den Bürger vor Staatseingriff und Behördenwillkür schützen sollten.

Drei Minuten Vorsprache beim Ministerpräsidenten, wie der rheinlandpfälzische Landeschef Helmut Kohl (CDU) sie als »Sprechtage für jedermann« institutionalisiert hat, reichen dafür kaum hin. Die SPD-Opposition des Rebenlandes nahm denn auch im Sommer Anlauf, eine wirksame »Hilfe für Herrn Jedermann« ("Christ und Welt") zu Installieren: Sie brachte den »Entwurf eines Landesgesetzes über den Bürgerbeauftragten« ein.

Die rheinland-pfälzischen Regierungspartner CDU und FDP indes zeigten nur geringes Interesse an einem -- so die SPD -- »Hilfsorgan des Landtages«, das die »parlamentarische Kontrolle im Bereich der vollziehenden Gewalt« gewährleisten soll. Vielmehr, so ließen CDU-Leute wissen, seien alle Abgeordneten vom Bürger sozusagen als Ombudsmann berufen.

Ähnlich hatten freilich auch regierende Sozialdemokraten argumentiert, als Mitte der sechziger Jahre vor allem die Freidemokraten den Stadtstaaten Berlin, Hamburg und Bremen zu Ombudsmännern verhelfen wollten. So kritisierte der damalige West-Berliner Bürgermeister Heinrich Albertz, diese Einrichtung werde nur »Unruhe in die Verwaltung« bringen. Die Verwalter selbst hielten einen Ombudsmann ohnehin für überflüssig. Denn, so argumentierte 1967 der Deutsche Beamtenbund: Wer sich durch Maßnahmen der Behörden beeinträchtigt fühle, könne ja auf gerichtlichem Wege jederzeit die Nachprüfung von Verwaltungsakten verlangen.

»Weder Anlaß noch Notwendigkeit, eine derartige zusätzliche Institution in den Bundesländern einzuführen«, sahen auch die Landtagspräsidenten von Bayern, Nordrhein-Westfalen, Schleswig-Holstein und der Hamburger Bürgerschaftspräsident, die 1867 mit ihren Direktoren die skandinavischen Länder bereisten, um sich über die Institution des Ombudsmannes zu informieren. Überdies, so gaben die Nordlandfahrer damals in einer 90-Seiten-Broschüre zu bedenken, würde »die Einführung der Institution Ombudsmann als neue 4. Gewalt in jedem Falle Verfassungsänderungen voraussetzen«.

In der Tat sind die politischen und rechtlichen Voraussetzungen in den skandinavischen Ländern mit denen der Bundesrepublik so wenig vergleichbar, daß sich die Institution Ombudsmann nicht einfach übertragen läßt. Denn wie schon 1809 der Ombudsmann in Schweden deshalb eingeführt worden war, weil befürchtet wurde, Beamte könnten auf Veranlassung der Regierung zum Nachteil der Bürger ihre Pflichten verletzen, so liegen Sinn und Berechtigung seiner Existenz in diesen Ländern auch heute noch darin, daß die rechtlichen Möglichkeiten, staatliche Eingriffe und Akte der Verwaltung auf Beschwerden der Bürger von Richtern überprüfen und aufheben zu lassen, dort in weit geringerem Umfang gegeben sind als in der Bundesrepublik.

So sind in Schweden, Dänemark und Finnland die Verwaltungs- und Spezialgerichtsbarkeit wie Sozial-, Arbeits- und Finanzgerichte weit weniger ausgebaut, und es gibt auch kein verfassungsmäßig garantiertes Recht der Bürger, sich als einzelne oder als Gruppe mit einer Petition an das Parlament zu wenden, Schließlich haben Skandinavier im Gegensatz zu Bundesdeutschen nicht die Möglichkeit, sich wegen der Verletzung etwa von Grundrechten an das Verfassungsgericht zu wenden.

Sind es mithin in Skandinavien gerade der Mangel an parlamentarischer Verwaltungskontrolle und die Lückenhaftigkeit im Rechtsschutz des Bürgers, die dem Ombudsmann Aufgaben und Kompetenzen zuweisen, so könnte die zumindest formal bessere Ausgestaltung dieses Rechtsschutzes in der Bundesrepublik dazu führen, daß einem deutschen Ombudsmann zur Effizienz die notwendigen Befugnisse fehlen, weil sie anderen Instanzen schon übertragen sind.

Allerdings, so erkannte der Bonner Rechtsanwalt Dr. Konrad Redeker, arbeiten diese Instanzen, »der verwaltungs-, sozial- und finanzgerichtliche Rechtsschutz«, in der Bundesrepublik »so langsam«, daß dieser Rechtsschutz »in einer Vielzahl von Fällen zu spät kommt«. Außerdem, so Redeker: »Die fatale Neigung der Behörden, sich dem Richterspruch nicht zu beugen ... verlängert die Verfahren auf mehrere Jahre.« Schließlich entstehen dadurch Kostenrisiken, denen sich der Bürger -so Redeker -- »nicht aussetzen kann, während sie für die öffentliche Verwaltung belanglos sind«.

Diese Hilflosigkeit der Bürger gegenüber der »ständig ausufernden Bürokratie des Verwaltungsstaates« (Redeker), die in ständigen Zugeständnissen an Behörden ihren Ausdruck findet, wird in Skandinavien vor allem vom Ombudsmann verhindert. Er braucht, so stellte der Schweden-Kenner David lohnen fest, »nicht darauf zu warten, daß ihm die Post ... Beschwerdebriefe ins Haus bringt, sondern er ist verpflichtet, als Rechtswahrer Augen und Ohren offenzuhalten und hin und wieder auch auf eigene Faust zu handeln«.

Als unparteiische, politisch unabhängige Rechtsinstanz, die Schweden jährlich pro Kopf 20 Pfennig kostet, überprüft der Ombudsmann neben Bürger-Eingaben (3000 im Jahr) auch generell Behördenentscheidungen. Alfred Bexelius, Ombudsmann in Stockholm, macht nach eigenen Angaben »regelmäßig Inspektionen in Stichproben«. Bexelius: »Wir gehen beispielsweise zur Bezirksregierung und fordern dort alle Unterlagen an.« Beispielsweise

* »über die ersten zehn Fälle von Führerscheinentziehungen im März 1968 oder

* die 20 letzten Fälle von Einweisungen in Trinkerheilanstalten im Februar 1967«.

Diese ständige Kontrolle und »das Bewußtsein des einzelnen Bürgers, er habe immer die Möglichkeit einer Überprüfung -- rasch und kostenlos, durch einen unabhängigen Juristen von größtem Ansehen«, hält der norwegische Oberregierungsrat Hakon Börresen für das stabilste Element des skandinavischen Ombudsmann-Rechtsschutzes, zumal damit das »Bewußtsein der verantwortlichen Verwaltungsbeamten« korrespondiere, »sie könnten eines Tages vielleicht vor schwierige Fragen gestellt werden«.

Über deutsche Behörden wachen in erster Linie die nächsthöheren Behörden, dann erst die Verwaltungs-, Sozial- und Finanzgerichte, wobei die Abhängigkeit der unteren Instanzen von der Spruchweisheit Ihrer Obergerichte in der Sicht des Bürgers den Unterschied zwischen Verwaltung und Justiz eher noch verwischt. Als Beschwerdestellen ohne Zuständigkeitsregeln bleiben allenfalls die Petitionsausschüsse der Parlamente. Doch während der Ombudsmann öffentlich Kritik an Behörden und Vorwürfe gegen Beamte erheben kann, haben Petitionsausschüsse bundesdeutscher Parlamente in aller Regel weder das Recht zur generellen Inspektion noch zur Akteneinsicht, von der Möglichkeit, etwa einen Beamten vorzuladen, ganz zu schweigen -- ein Grund freilich für die derzeitige Debatte über mögliche gesetzgeberische Abhilfen.

Ombudsmann-Befürworter wie der Marburger Staatswissenschaftler Professor Erich Reigrotzki, Gründer einer »Aktionsgemeinschaft Deutscher Ombudsmann"« der auch Bundespräsident Dr. Gustav Heinemann angehört, fordern deshalb vom Parlament »den Mut und die Weisheit«, einen »wohl definierten Teil seiner Kontrollrechte zu delegieren -- endgültig zu delegieren«.

Für den Posten des Kontrolleurs, der »dann nicht wieder zurückgepfiffen. sondern nur mit qualifizierter Mehrheit abgewählt werden« dürfe, wünscht sich Reigrotzki »Persönlichkeiten der geistigen und sittlichen Elite der Nation -- und nicht abgetakelte Parlamentarier«. Und Jurist Redeker fragt ähnlich: »Werden die Parlamente in der Lage sein, in einem Akt fast der Selbstüberwindung solche Persönlichkeiten anstelle eines allzu glatten interfraktionellen Kompromißkandidaten zu wählen?«

Die Aussichten dafür sind eher gering. Denn die Qualität möglicher Bewerber wird abhängen von der Funktion, die das deutsche Recht einem Ombudsmann einräumen kann. Da ihm notwendigerweise die Kompetenz fehlen wird, überprüfte Fälle selbst anders zu entscheiden oder eine andere Entscheidung auch nur zu erzwingen. steht dahin, wie effizient er arbeiten kann. Solange die Gefahr besteht, einem deutschen Ombudsmann könnte nur die Rolle einer Art Beratungsstelle zufallen, wird das Amt gerade für Befähigte wenig Anreiz bieten. Freilich könnte andererseits gerade ein Ombudsmann von besonders ausgeprägter Persönlichkeit allein durch seine Existenz schon ein wirksames Korrektiv für die Verwaltung sein.

Während für Redeker »die Einrichtung eines solchen Amtes eine Art Anerkennung der Mündigkeit des Bürgers« darstellt und er deshalb für einen Versuch auf Landesebene plädiert, befürchten Ombudsmann-Gegner, ein Import dieser Institution nach Deutschland würde zwangsläufig die Bürokratie nur vermehren, da die für einen Ombudsmann erforderlichen Kompetenzen schon an andere Institutionen vergeben seien.

Dem Vorschlag Heinrich Jaguschs beispielsweise, bis 1964 Senatspräsident am Bundesgerichtshof in Karlsruhe, in der Bundesrepublik Ombudsmänner für Wiederaufnahmeverfahren zu berufen (siehe Seite 46), kann solcher Einwand allerdings nicht gelten. Denn Jagusch zielt gerade darauf ab, einem solchen Ombudsmann mit dieser speziellen Aufgabenstellung Funktionen wie Kompetenzen zu geben, deren Fehlen eine Serie spektakulärer Fehlsprüche deutscher Strafrichter gerade in letzter Zeit unübersehbar gemacht hat.

Daß eine Reform des geltenden Wiederaufnahmerechts notwendig ist, haben Fälle wie Rohrbach, Lettenbauer, Hetzel, Meinberg und andere erwiesen. Und in der Bonner Rosenburg suchen die Experten des Bundesjustizministeriums nach Möglichkeiten für gesetzgeberische Abhilfe. Denn »in der Justiz der Bundesrepublik« -- so Fritz Bauer einst zum Thema Ombudsmann -- »herrscht nur eine amorphe Richterbürokratie, der es nicht gelungen ist, das Volk mit dem Recht zu verbinden«.

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