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Spiegel des 20. Jahrhunderts Der soziale Staat

DAS JAHRHUNDERT DES KAPITALISMUSAufstieg und Krise des SozialstaatsHohe Arbeitslosigkeit und eine ungünstige Altersstruktur reißen immer neue Löcher in die Sozialbudgets. Ist das über hundert Jahre alte deutsche Sozialversicherungssystem, das einst auch andere Industriestaaten übernahmen, noch lebensfähig?
aus DER SPIEGEL 27/1999

Von Iring Fetscher

Die Eingangsformel der »Kaiserlichen Botschaft«, die Reichskanzler Otto von Bismarck am 17. November 1881 vor dem Reichstag in Berlin verlas, war so altertümlich und verschroben wie eh und je: »Wir, Wilhelm von Gottes Gnaden Deutscher Kaiser, König von Preußen etc., thun kund und fügen hiermit zu wissen ...«

Aber dann mahnte Wilhelm I. auf Betreiben seines Regierungschefs ein Reformwerk an, das für die damalige Zeit des noch weitgehend ungebändigten Kapitalismus geradezu revolutionär war. Um das Los kranker, alter und dauerhaft arbeitsunfähiger Arbeiter zu bessern, sollten gesetzlich geregelte Pflichtversicherungen eingeführt werden, deren Leistungen von den Arbeitgebern, den Arbeitern und dem Staat zu finanzieren seien.

Er sei überzeugt, ließ der Monarch die Parlamentarier wissen, »daß die Heilung der sozialen Schäden nicht ausschließlich im Wege der Repression sozialdemokratischer Ausschreitungen, sondern gleichmäßig auf dem der positiven Förderung des Wohles der Arbeiter zu suchen sein werde«.

Die Peitsche der Repression, der Unterdrückung sozialdemokratischer Kräfte, hatte Bismarck schon seit 1878 mit seinem »Gesetz gegen die gemeingefährlichen Bestrebungen der Sozialdemokratie«, dem berüchtigten Sozialistengesetz, eingesetzt. Nun wollte er die Arbeiter mit dem Zuckerbrot sozialer Sicherung ruhigstellen.

Ein vom Staat gefördertes Versicherungssystem ermögliche es, so Bismarcks Credo, »in der großen Masse der Besitzlosen die konservative Gesinnung zu erzeugen, welche das Gefühl der Pensionsberechtigung mit sich bringt«. Schlichter ausgedrückt: Ein Arbeiter mit Rentenanspruch taugt nicht mehr zum Revoluzzer.

Neben diesem machtpolitischen Kalkül trieb den erzkonservativen Kanzler durchaus auch ein christlich-moralisches Motiv zu seiner Sozialreform. Die rücksichtslose Ausbeutung der Arbeiter in den meisten Industriebetrieben jener Zeit hatte so viele Lohnabhängige und deren Familien in Not gebracht, daß Selbsthilfeorganisationen der Arbeiter oder traditionelle Armenfürsorge längst nicht mehr reichten, dem Massenelend zu begegnen. Es sei »eine Pflicht der Humanität und des Christentums«, so die Begründung der Gesetzesvorlage zur obligatorischen Unfallversicherung, »daß der Staat sich in höherem Maße als bisher seiner hilfsbedürftigen Mitglieder annehmen muß«.

Der Vorwurf aus industriellen und liberalen Kreisen, daß er mit seiner Zwangsversicherung in Richtung Sozialismus oder gar Kommunismus gehe, schreckte Bismarck nicht. Im Gegenteil: Er akzeptierte diesen »staatssozialistischen« Schritt als unumgänglich. »Der Staatssozialismus paukt sich durch«, vertraute er Parteigängern an, »jeder, der diesen Gedanken aufnimmt, wird ans Ruder kommen.«

Die drei Sozialversicherungsgesetze, die in den Jahren 1883 (Krankenversicherung), 1884 (Unfallversicherung) und 1889 (Alters- und Invaliditätsversicherung) gegen zunächst heftigen Widerstand starker Fraktionen vom Reichstag angenommen wurden, waren damals einzigartig in der Welt.

In anderen Industrieländern sollte es noch Jahrzehnte dauern, bis ähnliche Sozialversicherungen geschaffen wurden. In den USA gelang es sogar in manchen Bereichen wie der Krankenversicherung bis heute nicht, einen ähnlichen Schutzzaun zu errichten.

Während Bismarcks prachtvoll-protziges Reich von 1871 schon wenige Jahrzehnte später unterging, überstand das zu seiner Zeit geschaffene Sozialversicherungssystem alle Kriege, Umwälzungen und Krisen des 20. Jahrhunderts. Seine Grundstrukturen sind bis heute im wesentlichen gleichgeblieben. Ortskrankenkassen und Berufsgenossenschaften zählen zu den wenigen Institutionen aus der Bismarck-Ära, die das nun zu Ende gehende Jahrhundert überdauert haben.

Dennoch steht nach über hundert Jahren Sozialpolitik in Deutschland das traditionelle Sicherungssystem stärker unter Beschuß als je zuvor. Die Rentenversicherung werde, warnen viele Kritiker, in den nächsten Jahrzehnten zusammenbrechen, die Krankenversicherung sei schon jetzt allzu teuer, die Sozialhilfe zu einem unüberschaubaren Wust von Einzelleistungen ausgeufert.

Was ist zu tun? Wegen hoher Arbeitslosigkeit, steigender Lebenserwartung, sinkender Geburtenraten und überzogener Ansprüche der Leistungsempfänger seien die überkommenen Sozialversicherungs- und Sozialhilfesysteme stark reparaturbedürftig, meinen die einen. Das Herumbasteln an den alten Strukturen genüge nicht mehr, es müsse ein völlig neues, modernes Netz der sozialen Sicherung gespannt werden, behaupten die anderen. Grundrente, Kapitaldeckungs- statt Umlageverfahren, Bürgergeld oder Negativsteuer sind einige der Schlagworte in der Reformdiskussion.

* Gemälde Anton von Werners (1888).

Vor allem dem traditionellen System der sozialen Alterssicherung geben viele Sozialpolitiker und -wissenschaftler aufgrund der ungünstigen demographischen Entwicklung - aus der Alterspyramide ist ein Gebilde mit schwachem Unter- und starkem Oberbau geworden - keine Chance mehr. Das alte System werde kein weiteres Jahrhundert überstehen.

Sozialreformer Bismarck selbst hielt schon bald nicht mehr viel von seinem Pionierprogramm. Denn das unmittelbar angestrebte Ziel, die Sozialdemokraten, diesen Haufen »raub- und mordsüchtiger Feinde« der bürgerlichen Gesellschaft, zurückzudrängen, verfehlte er mit seiner Sozialpolitik total. Die Sozialdemokraten wurden stärker und stärker, so daß der pensionierte Kanzler im Sommer 1897, etwa ein Jahr vor seinem Tod, düster sagte: »Die soziale Frage hätte einst durch Polizeimittel gelöst werden können, jetzt wird man militärische anwenden müssen.«

Störrisch widersetzte sich Bismarck in seinen letzten Amtsjahren allen Versuchen, über die Arbeiterversicherung hinaus auch für den vorbeugenden gesundheitlichen Schutz der Werktätigen am Arbeitsplatz zu sorgen. Durch solche Regulierungen werde, so begründete der Papier- und Sägemühlenbesitzer seine Abneigung gegen Arbeiterschutzbestimmungen, die deutsche Industrie ihre internationale Konkurrenzfähigkeit verlieren. So oder ähnlich wird auch heute noch in Debatten um den Wettbewerbsstandort Deutschland argumentiert.

Selbst als der 1888 auf den Thron gekommene Wilhelm II. sich mit Arbeitsschutzmaßnahmen profilieren wollte, blieb der alte Kanzler stur. Nur mühsam kaschierte er, daß er nichts, aber auch gar nichts von der Idee des Neulings hielt, eine internationale Arbeiterschutzkonferenz einzuberufen.

Natürlich bekam der forsche junge Kaiser seinen Willen: Die Konferenz fand Mitte März 1890 in Berlin statt. Bismarck dagegen mußte sich im Sachsenwald zur Ruhe setzen. Im Mai 1891 wurde dann eine Novelle zur Gewerbeordnung angenommen, die den gesetzlichen Rahmen für den Arbeiterschutz in den nächsten Jahrzehnten schuf: Verbot von Sonntagsarbeit (mit vielen Ausnahmen) und Begrenzung der Arbeitszeit von Kindern, Jugendlichen und Arbeiterinnen sowie zahlreiche Vorschriften zum Schutz von Leben und Gesundheit der Beschäftigten.

Für die rasch zunehmende Zahl der »Privatbeamten«, der Angestellten in der Privatwirtschaft, wurde 1911 ebenfalls eine Rentenversicherung eingeführt. Obgleich ihre Tätigkeit wohl kaum aufreibender als die der Arbeiter war, konnten Angestellte schon vom 65. Lebensjahr an Rente beziehen, Arbeiter dagegen erst mit 70. Auch bei den im selben Jahr eingeführten Renten für die Hinterbliebenen war die Angestelltenversicherung großzügiger als die der Arbeiter. Witwen von Arbeitern erhielten nur dann eine Rente, wenn sie selbst erwerbsunfähig waren, Angestellten-Witwen dagegen in jedem Fall.

Im Ersten Weltkrieg, als der Kaiser »keine Parteien mehr«, sondern »nur noch Deutsche« kennen wollte, war jeder soziale Konfliktstoff unerwünscht. Im Interesse einer geschlossenen »Heimatfront« wurde 1916 das Rentenalter der Arbeiter an das der Angestellten angepaßt.

Während der Krisenjahre nach dem Ersten Weltkrieg geriet das gesamte Sozialversicherungssystem in Gefahr. Weil die aberwitzige Inflation das Deckungskapital der Rentenversicherungen entwertete, mußten immer mehr Rentner vom staatlichen Fürsorgenetz aufgefangen werden.

Nachdem die Währungskrise durch Einführung der »Rentenmark« überwunden war, wurde das traditionelle Sozialsystem wiederaufgebaut. Während die Renten für Arbeiter seit Bismarcks Zeiten so karg bemessen waren, daß die Berechtigten im Alter hinzuverdienen mußten, sollten die Rentenzahlungen fortan als alleinige Einkommensquelle für den Lebensunterhalt im Alter reichen. Die Unfallversicherung erkannte Berufskrankheiten sowie Aufwendungen zur Rehabilitation und Umschulung zwecks Wiedergewinnung der Erwerbsfähigkeit an.

Die bedeutendste Neuerung aber war die 1927 eingeführte Arbeitslosenversicherung, die an die Stelle der bis dahin geltenden Erwerbslosenfürsorge rückte. Sie war die einzige der großen Sozialversicherungen, bei der Deutschland nicht Pionier gewesen war. Schon 1911 war in Großbritannien eine Pflichtversicherung installiert worden, die das Risiko des Arbeitsplatzverlustes abdecken sollte.

Die von Arbeitgebern und -nehmern paritätisch finanzierte Arbeitslosenversicherung gab jedem Versicherten, der seinen Arbeitsplatz verlor, einen Rechtsanspruch auf Arbeitslosengeld. War der Empfänger des Geldes nach einem halben Jahr noch immer arbeitslos, stand ihm jedoch lediglich eine »Krisenunterstützung« zu.

Nach einer Berechnung des Sozialwissenschaftlers Stephan Leibfried hätte die neue Versicherung mit einiger Mühe 800 000 Arbeitslose laufend und weitere 600 000 vorübergehend unterhalten können. Den Belastungen durch die 1929 hereinbrechende Weltwirtschaftskrise mit ihrem Heer von Arbeitslosen (1932 in Deutschland über sechs Millionen) aber konnte sie nicht standhalten.

Mit Hilfe von Notverordnungen strichen von 1930 an die Präsidialregierungen unter den Reichskanzlern Brüning, von Papen und von Schleicher die Sozialausgaben drastisch zusammen und verschärften so noch die Krise. Im Juni 1932 beispielsweise wurde die Arbeitslosenunterstützung ange-

* Ausgabe von Kartoffeln an Bedürftige in Berlin 1935.

sichts leerer Sozial- und Staatskassen um etwa ein Viertel gekürzt.

Die Arbeitsministerien jener Zeit ließen zwar Pläne zur Arbeitsbeschaffung in Straßen- und Siedlungsbau ausarbeiten, aber die Notverordnungsregierungen trauten sich wegen der desolaten Haushaltslage nicht, diese in großem Stil in die Tat umzusetzen.

Die Nationalsozialisten setzten sich über solche Skrupel hinweg. Mit Hilfe von Finanzierungstricks realisierten sie zahlreiche Arbeitsbeschaffungsprojekte und ließen massiv aufrüsten. Die Zahl der Arbeitslosen sank in nur fünf Jahren von 6 Millionen auf 470 000.

Damit füllten sich auch wieder die Kassen der Sozialversicherungen, zumal die von den früheren Regierungen vorgenommenen Leistungskürzungen zunächst beibehalten wurden. Die Einnahmenüberschüsse wurden zum Teil zur Finanzierung der Rüstung zweckentfremdet.

Trotz solcher Willkürakte ließen die Nazis das in verschiedene Bereiche gegliederte Sozialversicherungssystem im großen und ganzen unangetastet. Aus den Plänen, das Versicherungs- durch ein Versorgungssystem zu ersetzen, wurde nichts.

Zunächst legte die Nationalsozialistische Betriebszellenorganisation den Plan zu einer einheitlichen Staatsbürgerversorgung auf der Basis des Fürsorgeprinzips vor. Später dann, schon im Krieg, wollte die Deutsche Arbeitsfront ein umfassendes steuerfinanziertes »Altersversorgungswerk des Deutschen Volkes« einführen.

Aber beide Projekte kamen - nicht zuletzt, weil der Zentrumspartei nahestehende Beamte des Arbeitsministeriums Widerstand leisteten - über das Planungsstadium nicht hinaus. Dafür bauten die Nazis das überkommene Sozialversicherungssystem noch aus. 1938 wurden die selbständigen Handwerker in die Angestelltenversicherung übernommen, 1939 die Bauern und Bäuerinnen in die Unfallversicherung, 1941 die Rentner in die Krankenversicherung. Mit sozialen Einrichtungen wie der »N. S. Volkswohlfahrt« oder dem »Winterhilfswerk« versuchte die Nazi-Führung zudem, die »Volksgemeinschaft« zu festigen.

Es war ein entsetzliches Erbe, das Hitler und seine Schergen den Sozialpolitikern der Nachkriegszeit hinterließen: Millionen von Witwen, Waisen, Vertriebenen, dauerhaft Behinderten und seelisch Geschädigten waren auf Hilfe angewiesen. Und es war ein riesiges Trümmerfeld zu beseitigen, vergleichbar nur jenem am Ende des Dreißigjährigen Krieges.

Für 14 Millionen westdeutsche Haushalte standen nur noch 8 Millionen Wohnungen zur Verfügung, Obdachlosigkeit war ein Massenphänomen. Die Beibehaltung von Lebensmittelkarten und die kümmerlichen Rentenzahlungen reichten nicht aus, um extreme Notlagen bis hin zum Hungertod zu verhindern. Hilfsleistungen des Auslands wie amerikanische Carepakete sowie der Tauschhandel zwischen hungernden Stadtbewohnern und den Bauern waren weit wichtiger im Überlebenskampf als Zahlungen der Sozialversicherungen, die auf lokaler Ebene weiterliefen.

Der rasche Wirtschaftsaufschwung der fünfziger Jahre machte schon bald einen großzügigen Ausbau des Sozialstaats möglich. Gesetze zum Kriegsfolgen-Lastenausgleich und zu den Schwerbeschädigtenrenten sollten die Nöte jener mildern, die besonders stark unter den Nachwirkungen des Kriegs litten. Mutterschutz- und Kindergeld-Gesetze sollten Familien mit Kindern unterstützen.

Um den Strukturwandel auf dem Agrarsektor zu erleichtern, wurde 1957 eine Rentenversicherung für Landwirte geschaffen. Bauern, die ihren Betrieb aufgaben, waren fortan rentenberechtigt, auch wenn sie nur über einen kurzen Zeitraum Versicherungsbeiträge gezahlt hatten. Das Bundessozialhilfegesetz von 1961 sorgte dafür, daß Bedürftige, die nichts oder zu wenig aus den Sozialversicherungskassen erhielten, über einen Rechtsanspruch auf staatliche Beihilfen zur Sicherung des Existenzminimums verfügten.

Das bedeutendste sozialpolitische Reformwerk der Nachkriegszeit aber war zweifellos die 1957 eingeführte Dynamisierung der Renten - die leicht verzögerte automatische Anpassung der Renten an die Entwicklung der Löhne. Damit sollte den

* Verteilung von Kinderwagen an Mütter von Zwillingen in einer Wiener Kinderkrippe 1938.

Rentnern ein Anstieg des Lebensstandards gesichert werden, der in etwa dem Tempo gleichkam, mit dem der Wohlstand der Erwerbsbevölkerung wuchs.

Weltweit wurde die »soziale Marktwirtschaft« - jenes von Wirtschaftsminister Ludwig Erhard propagierte wirtschaftspolitische Konzept eines Kapitalismus, der durch staatliche Korrekturen eine soziale Komponente erhält - als gelungene Mixtur von ökonomischer Effizienz und sozialer Gerechtigkeit bewundert. »Wohlstand für alle« versprach Erhard 1957 in einem Buch, das zum Bestseller wurde.

Die von Kanzler Konrad Adenauer mit Hilfe des Arbeitnehmerflügels der Union und der Sozialdemokraten durchgesetzte »dynamische Rente« aber war dem damaligen Wirtschaftsminister allzu sozial. Er befürchtete, daß ein System mit Anpassungsautomatik das Wirtschaftswachstum schmälern werde, und warnte vor dem »Gift der Dynamisierung«.

Noch aber waren die Kassen voll, als die Sozial-Liberalen unter Willy Brandt mit ihrer Rentenreform von 1972 den Ausbau der sozialen Sicherung weiter vorantrieben. Die Einführung einer flexiblen Altersgrenze gab den Versicherten die Möglichkeit, den Eintritt ins Rentenalter um ein paar Jahre vorzuverlegen. Die Anpassung der Renten an die Einkommen wurde beschleunigt, die Altersversicherung für Hausfrauen, Behinderte und Studenten geöffnet.

Auch die meisten anderen europäischen Industrieländer bauten die gesetzlich geregelten Sicherungssysteme nach dem Zweiten Weltkrieg so energisch aus, daß diese Länder zunehmend als Sozial- oder Wohlfahrtsstaaten bezeichnet wurden - als Staaten, die eine ihrer Hauptaufgaben darin sehen, die materielle Existenz ihrer Bürger umfassend zu sichern.

Einen großen Schritt in Richtung Wohlfahrtsstaat hatten schon 1946 die Briten getan. Nach Plänen des Ökonomen William Henry Beveridge führte die damalige Labour-Regierung unter Clement Attlee eine Volksversicherung (mit Befreiungsmöglichkeiten für bestimmte Gruppen) und einen nationalen Gesundheitsdienst ein.

Als Architekten eines möglichst perfekten Versorgungsstaats taten sich vor allem die Skandinavier hervor. Nach der Maxime, daß in einer wohlhabenden Gesellschaft jeder Bürger ein Recht auf Grundsicherung habe, entschieden sie sich für eine steuerfinanzierte Einheitsversicherung.

Die Grenzen eines Sozialstaats, der von ständigem Wirtschaftswachstum abhängt, wurden indes schon wenige Jahre nach der sozial-liberalen Rentenreform von 1972 sichtbar. Als die Bundesrepublik nach der Ölpreisexplosion von 1973/74 wie alle anderen Ölimportländer in eine schwere Krise geriet, waren erstmals nach dem Krieg sozialpolitische Korrekturen erforderlich, die zu gedrosselten Leistungen führten. So wurde die Anpassung der Renten an die Löhne wieder verzögert, Leistungssätze wurden gekürzt und Mittel der Bundesanstalt für Arbeit zur Entlastung der Rentenversicherungen herangezogen.

Mit wachsender Arbeitslosigkeit, steigender Zahl der Rentner, verlängerten Ausbildungszeiten und stark anschwellenden Kosten des Gesundheitssystems nahmen die Finanzprobleme des Sozialstaats in den achtziger und neunziger Jahren fast ständig zu. Vor allem die Einbeziehung der ehemaligen DDR-Bürger ins bundesdeutsche System der sozialen Sicherung bürdete den Beitragszahlern Lasten auf, die eigentlich von der Gesamtbevölkerung, also den Steuerzahlern, hätten getragen werden müssen.

Trotz zunehmender Kritik am traditionellen System gegliederter Sozialversicherungen errichtete die Regierung Kohl 1994 neben der Renten-, Kranken-, Unfall- und Arbeitslosenversicherung noch eine »fünfte Säule der Sozialversicherung": die Pflegeversicherung. Diese Institution soll der Entwicklung Rechnung tragen, daß immer mehr Menschen sehr alt und damit oft auch pflegebedürftig werden. Da private Vorsorge allein meist nicht reicht, um genügend Rücklagen für eine teure Pflege über einen längeren Zeitraum hinweg tragen zu können, soll die neue Versicherung verhindern, daß Pflegebedürftige total verarmen und auf Sozialhilfe angewiesen sind oder daß ihre Angehörigen überbeansprucht werden.

In seinen langfristigen Auswirkungen kann das Gesetz zur Pflegeversicherung noch nicht beurteilt werden. Einstweilen sammeln sich in der hierfür eingerichteten Kasse Gelder an, weil die Einnahmen derzeit noch höher als die in Anspruch genommenen Mittel sind.

Im übrigen Sozialversicherungssystem dagegen taten sich in den vergangenen Jahren immer größere Finanzierungslücken auf, die durch Beitragserhöhungen, Leistungskürzungen oder Zuschüsse aus öffentlichen Mitteln gestopft werden mußten. Mit verschiedenen »Kostendämpfungsgesetzen« versuchten die Gesundheitsminister seit den späten siebziger Jahren zu verhindern, daß die Ausgaben im Gesundheitswesen viel schneller als die Durchschnittseinkommen steigen und so ein immer größerer Teil des Volkswohlstands für Ärzte, Krankenhäuser, Medikamente oder Kuren abgezweigt wird.

Sehr viel Erfolg hatten diese Bemühungen nicht. Von 1970 bis 1990 stieg das Bruttosozialprodukt in Deutschland um das 2,6fache. Der Aufwand für das Gesundheitswesen nahm im gleichen Zeitraum um das fünffache zu. Von 150 Milliarden Mark im Jahr 1990 schnellten die Gesamtausgaben der gesetzlichen Krankenkassen bis 1996 auf 250 Milliarden Mark empor. Der Anteil dieser Ausgaben am Bruttoinlandsprodukt kletterte von 6,2 auf 7,1 Prozent - eine im internationalen Vergleich allerdings noch nicht sonderlich hohe Quote.

Durchaus hinzunehmen ist natürlich, daß mit steigendem Wohlstand und zunehmender Lebenserwartung der Bedarf

* 1947 wird in Bremen das zweimillionste Carepaket überreicht.

an medizinischer Versorgung überproportional zunimmt. Aber ebenso unstrittig ist, daß der Anstieg der Ausgaben für das Gesundheitswesen durch einige strukturelle Eigenheiten dieses Systems allzu sehr beschleunigt wird.

Niemand wird offen Einwände dagegen erheben, daß die Beiträge zur gesetzlichen Krankenversicherung bis zu einer bestimmten Grenze nach dem Arbeitseinkommen gestaffelt, die Leistungen aber prinzipiell für alle Versicherten gleich sind, daß also zwischen eigenem Versicherungsbeitrag und dem Umfang sowie der Qualität der in Anspruch genommenen Leistungen kein Zusammenhang besteht. Es ist ein erwünschter Solidareffekt, daß Besserverdienende einen größeren Teil des Gesundheitsbudgets finanzieren als Bezieher geringer Einkommen und daß Gesunde für Kranke mit einstehen.

Da aber die steigende Inanspruchnahme von Leistungen sich nicht direkt auf den eigenen Finanzierungsbeitrag auswirkt, ist es kaum zu vermeiden, daß viele Versicherte versuchen, so viele Leistungen wie nur irgend möglich zu erhalten, darunter gewiß auch unnötige.

Hinzu kommt das beinah gleichgerichtete Interesse der Ärzte an möglichst vielen Leistungen, die sie den Krankenkassen in Rechnung stellen können. Verstärkt wird dieser Trend noch durch die zunehmende Ausstattung der Arztpraxen mit teuren Apparaten, die sich nur bei genügend hoher Auslastung rentieren.

So verschafften Kostendämpfungsmaßnahmen wie die Limitierung der Budgets für »Leistungskomplexe« oder die Selbstbeteiligung beim Kauf von Arzneimitteln den Krankenkassen immer nur vorübergehend Luft. Der überaus starke Auftrieb der Kosten im Gesundheitswesen ist offenbar ohne wirklich einschneidende Reformen allenfalls für einige wenige Jahre auf ein erträgliches Maß zu drosseln.

Solch eine einschneidende Änderung wäre beispielsweise die Honorierung der Ärzte pro Patient anstelle der Abrechnung jeder Einzelleistung. Es ist anzunehmen, daß die Ärzte dann vermehrt an schnellen, kostensparenden Heilerfolgen interessiert wären, um in einem bestimmten Zeitraum möglichst viele Patienten betreuen zu können. Die Konkurrenz unter den Ärzten müßte allerdings gewährleisten, daß Kranke trotz des Interesses der Mediziner an einem raschen Patientendurchsatz gründlich genug versorgt würden.

Im alten China hatten die Ärzte ihr Honorar dafür bekommen, daß sie eine ihnen zugewiesene Zahl von Personen möglichst gesund erhielten. Alt-Chinas Mediziner bemühten sich daher vor allem, ihre Schützlinge über gesundheitsschädigende Lebensweisen sowie ungesunde Wohn- und Arbeitsbedingungen aufzuklären.

Das klingt ideal. Aber selbst der fürsorglichste Arzt kann nicht verhindern, daß Menschen krank werden, und man wird einem Mediziner wohl kaum das Honorar in Zeiten kürzen wollen, in denen er, etwa aufgrund einer Epidemie, besonders viele Kranke zu kurieren hat. Dennoch muß erlaubt sein, an solch ein System zu erinnern. Vielleicht regt es ja Politiker an, über Möglichkeiten verstärkter Vorbeugung nachzudenken.

Von einer Finanzierungskrise zur nächsten taumelte in den vergangenen Jahren auch das System der sozialen Alterssicherung. Und so gebetsmühlenhaft Regierungspolitiker immer wieder verkündeten, daß die Rente sicher sei, die Versicherten schenkten ihnen von Mal zu Mal weniger Glauben.

Umfragen zufolge halten mittlerweile vier Fünftel der 16- bis 45jährigen ihre spätere Rente für gefährdet. Nur ein Drittel der Bevölkerung - zumeist über 60jährige, die schon Rente beziehen - glaubt noch, daß die Alterssicherung auf einer festen Basis steht.

Denn das Hauptproblem unseres Alterssicherungssystems kann auch der eloquenteste Verteidiger des Status quo nicht hinwegdiskutieren: Weil die Bevölkerung älter und älter wird, steigt die Zahl der Rentner rascher als die der Erwerbstätigen. Beim überkommenen Umlageverfahren des Rentensystems - die Beiträge der arbeitenden Bevölkerung werden von den Versicherungsträgern umgehend als Renten an die Alten ausgezahlt - bedeutet dies: Die Beitragszahler haben für mehr und mehr Rentner aufzukommen.

Vor 110 Jahren, als die Alterssicherung in Deutschland eingeführt worden war, hatte das alles noch ganz anders ausgesehen. Nur relativ wenige Versicherte erreichten das auf 70 Jahre festgesetzte Rentenalter, und diejenigen, die dies schafften, bezogen nur ein recht kümmerliches Altersgeld. Trotz niedriger Beiträge gab es kaum Liquiditätsprobleme.

Das änderte sich auch nicht, als das Rentenalter auf 65 Jahre herabgesetzt und die Lebenserwartung immer höher wurde. Besonders nach Inflations-, Depressions- und Kriegszeiten bewährte sich das Umlageverfahren: Weil es keinen Kapitalstock benötigt, aus dem die Renten zu finanzieren sind, funktionierte es relativ rasch wieder reibungslos.

Doch inzwischen prophezeien immer mehr Experten, daß der altbewährte »Generationenvertrag« - die Jungen zahlen für die Alten, damit sie später als Alte von den dann Jungen unterstützt werden - im nächsten Jahrhundert nicht mehr zu halten ist. Schon heute ist gut jeder fünfte Einwohner Deutschlands mindestens 60 Jahre alt. In vier Jahrzehnten wird es jeder dritte sein (vorausgesetzt, daß es zu keiner starken Einwanderung junger Menschen kommt). Würde man trotz dieses Trends an der gegenwärtigen Relation zwischen der Lohnhöhe der Aktiven und dem Durchschnittseinkommen der Rentner festhalten, müßten in den nächsten 40 Jahren die Rentenbeiträge von heute 19,5 Prozent auf bis zu 30 Prozent der Bruttolöhne steigen - eine Last, die der arbeitenden Bevölkerung nicht zuzumuten ist.

Umgekehrt ist den Rentnern nicht zuzumuten, daß allein sie die finanziellen Folgen steigender Lebenserwartung und niedriger Geburtenraten für die Rentenversicherung tragen sollten. Bei konstant gehaltenen Beitragssätzen müßte das Rentenniveau in den nächsten Jahrzehnten so gesenkt werden, daß viele Renten kaum den Satz der Sozialhilfe erreichen. Schon heute liegt etwa ein Drittel der Renten nur knapp über dem Sozialhilfepegel.

Kurz vor ihrem Ende änderte die Regierung Kohl die Rentenanpassungsformel dennoch zu Lasten der Rentner - mit dem Argument, es müsse berücksichtigt werden, daß die nicht mehr Aktiven dank höherer Lebenserwartung immer länger Renten beziehen. Das Niveau der Renten in Relation zum Arbeitseinkommen sollte deshalb in den nächsten zwei Jahrzehnten um über sechs Prozentpunkte abgesenkt werden. Aber die neue rotgrüne Regierung nahm den demographischen Faktor aus der Rentenformel wieder heraus.

Die Freude der Rentner währte nur kurz. Denn nun will die Regierung die Anpassung der Renten an die Nettolöhne in den nächsten beiden Jahren aussetzen, weil die Nettolöhne aufgrund von Steuerentlastungen deutlich steigen werden. Die Rentner sollen in diesem Zeitraum nur einen Ausgleich für die derzeit sehr geringe Inflation erhalten.

Was aber müßte geschehen, damit die Renten künftig nicht allzu kümmerlich, die Beitragssätze nicht allzu drückend werden? Ist das traditionelle System todgeweiht, oder ist es noch über die nächsten demographisch kritischen Jahrzehnte zu retten?

Anhänger des bestehenden umlagefinanzierten Versicherungssystems schlagen vor, das Verhältnis zwischen Erwerbsbevölkerung und Ruheständlern durch verschiedene Maßnahmen wieder zugunsten der Aktivenquote zu verbessern. So könnte gezielt die Einwanderung junger, arbeitsfähiger Ausländer gefördert werden.

Durch entsprechende Anreize ließe sich die in den alten Bundesländern sehr niedrige Frauenerwerbsquote (40 Prozent; in der DDR einstmals 90 Prozent) steigern. Verkürzte Ausbildungszeiten einerseits, verzögerter Eintritt in den Ruhestand, etwa durch Altersteilzeitarbeit, andererseits würden das Problem entschärfen, daß Deutschland zu den Ländern mit den ältesten Berufsanfängern und den jüngsten Rentnern zählt.

Doch alle diese Maßnahmen hätten wahrscheinlich Nebenwirkungen, die den Arbeitsmarkt belasten. Der Versuch, mehr Junge, Frauen oder Alte in den Arbeitsprozeß zu integrieren, würde nur dann Sinn haben, wenn dadurch die Gesamtbeschäftigung erhöht werden könnte. Er wäre verfehlt, wenn nur bislang Beschäftigte verdrängt würden.

Einige Experten lehnen daher systemimmanente Reformen als völlig unzureichend ab. »Die Wucht, mit der die demographische Entwicklung das Umlageverfahren treffen wird, kann mit den bisher üblichen Maßnahmen der Rentenpolitik nicht abgefangen werden«, prophezeit das »Frankfurter Institut - Stiftung Marktwirtschaft und Politik«, ein Zirkel liberalkonservativer Ökonomen.

Manche Fachleute, darunter auch Sozialpolitiker der Union und der Grünen, plädieren deshalb dafür, das gesamte beitragsfinanzierte System zu verschrotten und den Bürgern nur noch eine aus Steuern finanzierte Grundsicherung zu bieten. Wer im Alter bessergestellt sein möchte, als ihm mit einer Basisrente möglich wäre, hätte individuell vorzusorgen oder beizei-

* Demonstration gegen Kürzungen auf dem zweiten Arbeitsmarkt, 1998.

ten einen Arbeitgeber zu finden, der ihn per Betriebsrente absichert. In einer Übergangsphase müßten die durch Beitragszahlungen erworbenen Rentenansprüche ebenfalls aus Steuermitteln befriedigt werden - eine vorübergehend erhebliche Mehrbelastung des Bundeshaushalts.

Neben Umstellungsschwierigkeiten beklagen die Gegner einer Einheitsrente - und das sind derzeit noch die meisten Sozialpolitiker - vor allem deren angebliche Leistungsfeindlichkeit. Weil jeder Zusammenhang zwischen Einzahlungen und Renten verlorengehe, werde der Trend zu Schwarzarbeit und Leistungsverweigerung gefördert. Jeder Bürger habe ja seine Grundrente sicher.

Auf eine umfassende Reform der vielen, vielen Sozialtransfers, die schon heute aus Steuern finanziert werden, zielen die Pläne, ein »Bürgergeld« einzuführen. Grundgedanke dieses Konzepts ist es, alle Transferzahlungen wie Sozialhilfe, Arbeitslosenhilfe, Wohngeld, Erziehungsgeld oder Bafög zu einer einzigen Leistung zu bündeln und mit der Einkommensteuer in einem »integrierten Steuer-Transfer-System« zu verzahnen.

Die Finanzämter würden dann nicht nur bei den Gutverdienenden abkassieren, sondern auch all jenen, deren Einkommen unterhalb des soziokulturellen Existenzminimums liegt, ein »Bürgergeld« (oder eine »Negativsteuer«, weil das Geld ja vom Finanzamt, nicht vom Sozialamt kommt) überweisen. Damit Anspruchsberechtigte einen Anreiz haben, sich noch etwas hinzuzuverdienen, sollte, anders als bei der gegenwärtigen Sozialhilfe, nur ein Teil der Nettolöhne auf das »Bürgergeld« angerechnet werden. Der Charme des Konzepts besteht vor allem in seiner Einfachheit: Allein das Finanzamt nimmt (Einkommensteuer) oder gibt (Bürgergeld). Der von Bedürftigen oft als demütigend empfundene Gang zum Sozialamt entfällt, statt dessen weist das Finanzamt eine Zahlung an.

Doch wie alle Modelle, die in der Theorie sehr elegant erscheinen, hat auch das integrierte Steuer-Transfer-System seine Tücken, wenn es an die Praxis geht. Der gewichtigste Einwand: Trotz vereinfachter Verwaltung würde es weit teurer als das gegenwärtige Nebeneinander verschiedener Sozialleistungen. Je nach Ausgestaltung des Bürgergeld-Modells würden zwei- bis dreistellige Milliardenbeträge fällig, wenn jeder Bürger, der nicht oder nur in begrenztem Umfang arbeiten kann oder mag, ohne Rücksicht auf die wirtschaftliche Lage seiner Angehörigen Anspruch auf eine Überweisung vom Finanzamt hätte. Würde man aber wieder mit Bedürftigkeitsprüfungen beginnen, wäre der Reiz des Systems aus einem Guß dahin.

Als einen Weg, die Beitragsfinanzierung der gesetzlichen Rentenversicherung beizubehalten, ohne daß diese unter der demographischen Last kollabiert, sehen die Ökonomen des »Frankfurter Instituts - Stiftung Marktwirtschaft und Politik« die Umstellung des bislang praktizierten Umlage- auf ein Kapitaldeckungsverfahren an.

Die Renten würden dann nicht mehr aus den laufenden Beiträgen der jeweils aktiven Generation gezahlt, sondern jeder Versicherte würde mit seinen Beiträgen einen Kapitalstock ansparen, aus dem später seine Rente gezahlt würde. Das wäre eine weitgehende Angleichung an eine private Kapitallebensversicherung. Anders als bei einer Privatversicherung wäre die Mitgliedschaft allerdings obligatorisch.

Konkret schlagen die Kapitaldeckungsbefürworter vor, spätestens vom Jahr 2005 an neue Rentenansprüche nur noch im Rahmen des neuen Verfahrens aufzubauen. Lediglich die bereits bestehenden Ansprüche müßten in einer Übergangsphase noch nach dem alten Umlageverfahren befriedigt werden. Die Übergangszeit, in der das alte System auslaufen und das neue aufgebaut würde, hätte eine Dauer von zwei, drei Jahrzehnten. Während die Reformer dies als Chance zu einer allmählichen, nicht allzu schmerzhaften Umstellung des Rentensystems ansehen, halten die Gegner einen solchen Systemwechsel gerade wegen dessen Langwierigkeit für undurchführbar.

Denn auf dem langen Weg von der Umlage zur Kapitaldeckung hätte die aktive Generation eine doppelte Last zu tragen. Sie müßte die Finanzierung der weiterhin bestehenden Rentenansprüche der älteren Generation übernehmen und den Kapitalstock für die Deckung der eigenen Renten aufbauen.

Zu Recht stellen die Sozialwissenschaftler Lothar Neumann und Klaus Schaper fest: »Wie man es auch dreht und wendet, dies ist keiner Generation politisch und ökonomisch zumutbar. Die Abhängigkeit unseres Rentensystems von dem einmal beschrittenen Weg ist erheblich.«

Gibt es also kein Entrinnen aus dem System, das noch aus Bismarcks Zeiten stammt? Ohne einen großen, langwierigen Kraftakt jedenfalls geht es nicht. Und das ist nach Meinung Neumanns und Schapers auch gut so: Die beiden sehen in den Problemen, die ein Systemwechsel mit sich brächte, eine »wünschenswerte« Stabilitätsgarantie, die gegen »hysterische Reformideen« schützt.

Ein wirklich durchschlagendes Mittel zur Überwindung der chronisch defizitären Lage unseres sozialen Sicherungssystems wäre die Rückkehr zur Vollbeschäftigung. Diesen Königsweg zur Sanierung des gesamten Sozialwesens versucht die neue Regierung mit dem Bündnis für Arbeit zwischen Staat, Arbeitgebern und Gewerkschaften einzuschlagen. Aber nach dem schwachen Start der Rot-Grünen sieht es nicht so aus, als wären diese Versuche schon bald erfolgreich.

Bleibt nur der schwache Trost, daß der Sozialstaat sich im zu Ende gehenden Jahrhundert selbst nach Kriegen und Wirtschaftskatastrophen immer wieder fortentwickelt hat - warum also nicht auch nach der aktuellen Finanzkrise?

»Die geschichtlichen Erfahrungen aus den Rückschlägen und den wiederkehrenden Fortschrittsphasen der Sozialstaatsentwicklung stärken die Zuversicht«, macht der Aachener Ökonom Karl Georg Zinn sich und anderen Verteidigern des Sozialstaats Mut, »daß das 21. Jahrhundert besser wird, als gegenwärtige Restaurationstendenzen befürchten lassen.«

»Die Arbeiterversicherungsgesetzgebung ist die große unsterbliche soziale Tat seines Lebens. Sie wäre ohne seine Überzeugung und ohne seine Tatkraft nicht vorhanden.«

NATIONALÖKONOM GUSTAV VON SCHMOLLER ÜBER BISMARCKS SOZIALREFORM, 1899

»Mehr als zehn Jahre lang habe ich mich intensiv damit befaßt, den Sinn des Begriffs ,soziale Gerechtigkeit'' herauszufinden. Der Versuch ist gescheitert.«

ÖKONOMIE-NOBELPREISTRÄGER FRIEDRICH AUGUST VON HAYEK (1899 BIS 1992)

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Bismarcks Erbe Auf- und Umbau des Sozialstaats 1881 »Kaiserliche Botschaft« zur geplanten Sozialgesetzgebung Bismarcks 1883 Soziale Krankenversiche- rung für Arbeiter 1884 Gesetzliche Unfallversiche- rung für Arbeiter 1889 Alters- und Invaliditätsversi- cherung für Arbeiter 1911 Alters- und Invaliditätsversi- cherung für Angestellte; Arbeitslo- senversicherung in Großbritannien 1913 Volksversicherung für Alter und Invalidität in Schweden 1916 Herabsetzung des Renten- alters für Arbeiter auf das der Ange- stellten (von 70 auf 65 Jahre) 1927 Arbeitslosenversicherung und staatliche Arbeitsvermittlung 1930 bis 1933 Kürzungen der Arbeitslosengelder und Renten in der Weltwirtschaftskrise 1935 Social Security Act in den USA: Grundsicherung für Alte, Invaliden und Arbeitslose 1938 Ausdehnung der Renten- versicherung auf selbständige Handwerker und Einzelhändler 1946 Schaffung eines umfas- senden Systems sozialer Siche- rung in Großbritannien nach dem Beveridge-Plan 1949 Verankerung des Sozial- staatsprinzips im Grundgesetz. Artikel 20: »Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokrati- scher und sozialer Bundesstaat.« 1957 »Dynamisierung« der Renten: Anpassung an die Ent- wicklung der Bruttolöhne. Ren- tenversicherung für Landwirte 1961 Bundessozialhilfegesetz gibt allen Bedürftigen einen Rechtsanspruch auf staatliche Hilfe 1972 Einführung der flexiblen Altersgrenze; Öffnung der Ren- tenversicherung für alle Selb- ständigen 1977 Erster Versuch, den An- stieg der Ausgaben für das Ge- sundheitswesen zu bremsen ("Kostendämpfungsgesetz") 1992 Renten werden den Nettolöh- nen angepaßt 1994 Gesetz zur Pflegeversicherung 1996 Die Altersgrenze für den Renteneintritt wird angehoben 1997 In die Rentenformel wird ein demographischer Faktor eingebaut (wirksam ab 1999) 1998 Die Regierung Schröder streicht den zur Entlastung der Rentenversicherung vorgesehe- nen demographischen Faktor 1999 Die Regierung will die Renten zwei Jahre lang nur im Rahmen der Inflationsrate anpassen

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* Gemälde Anton von Werners (1888).* Ausgabe von Kartoffeln an Bedürftige in Berlin 1935.* Verteilung von Kinderwagen an Mütter von Zwillingen in einerWiener Kinderkrippe 1938.* 1947 wird in Bremen das zweimillionste Carepaket überreicht.* Demonstration gegen Kürzungen auf dem zweiten Arbeitsmarkt,1998.

Iring Fetscher
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