Gesetze zu Asyl und Migration Abschrecken und anlocken

In Deutschland sollen Asyl und Migration effizienter geregelt werden. Seit 2015 wurde eine Vielzahl teils widersprüchlicher Gesetze erlassen. Jetzt treten weitere Regeln in Kraft. Eine Bestandsaufnahme.

Asylbewerber in einer Aufnahmeeinrichtung (Archiv): Politiker versuchen, Migration und Asyl zu regeln - und dabei nicht zu viele Menschen anzulocken
Daniel Karmann/ DPA

Asylbewerber in einer Aufnahmeeinrichtung (Archiv): Politiker versuchen, Migration und Asyl zu regeln - und dabei nicht zu viele Menschen anzulocken

Von und Sophie Madeleine Garbe


2015 sind so viele Menschen nach Deutschland geflohen wie niemals zuvor. Seitdem versucht die Bundesregierung stetig, das deutsche Asylverfahren effizienter zu gestalten. Es geht darum, die Einreise von Geflüchteten zu ordnen und gegebenenfalls zu begrenzen sowie die Arbeit der Behörden und die Integration zu verbessern. Insgesamt 18 Gesetze wurde seit der sogenannten Flüchtlingskrise zu diesen Themen erlassen.

Inzwischen, so sagt Frederick Sixtus vom Berlin-Institut für Bevölkerung und Entwicklung, sei die "Ausnahmesituation" vorbei. Die Regierung müsse nun aus ihrem "Krisenmodus" herausfinden, in dem sie beständig ein Gesetz nach dem anderen verabschiedet. Gemeinsam mit zwei Kollegen hat Sixtus eine Studie herausgegeben, die sich mit den individuellen und institutionellen Hürden von Integration auseinandersetzt. Er kommt zu dem Schluss, dass die neuen Gesetze vor allem eines bewirkt haben: Es ist komplizierter geworden.

Die Bundesregierung habe zwar mit immer neuen Regelungen versucht, die Situation für bestimmte Gruppen von Geflüchteten zu verbessern, dadurch sei aber die Rechtslage für jede einzelne Person immer unübersichtlicher geworden, so Sixtus. Gleiches gelte auch für die Ämter auf Landes- und kommunaler Ebene, die die neuen Gesetze umsetzen müssen, und ebenso für mögliche Arbeitgeber, die vor komplizierten Fällen oft zurückschreckten.

Dabei ist die Zahl der Anträge seit 2016 stetig gesunken. Im ersten Halbjahr 2019 wurden knapp 73.000 Erstanträge auf Asyl vom Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Bamf) entgegengenommen. Im gleichen Zeitraum des Vorjahres waren es noch knapp 81.000. Im Juni 2019 ging beim Bamf mit rund 8000 Erstanträgen die geringste Zahl an neuen Asylgesuchen seit Mai 2013 ein. Die Antragsteller in diesem Jahr stammten vor allem aus Syrien, dem Irak und Nigeria. Seitdem der Familiennachzug von eingeschränkt Schutzbedürftigen wieder erlaubt ist, beantragten nur 9000 Menschen auf diesem Weg ein Visum - anders als von Kritikern befürchtet.

Heute leben etwa 1,8 Millionen Schutzsuchende in Deutschland (Stand Ende 2018). Rund 1,3 Millionen waren im vergangenen Jahr als Flüchtlinge anerkannt. Etwa 300.000 hatten Ende vergangenen Jahres noch keinen offiziellen Status, 180.000 waren geduldet. Je nach Status haben Geflüchtete verschiedene Rechte und dürfen eine Arbeit aufnehmen - oder auch nicht. Die Beschäftigtenquote von Menschen aus Asylherkunftsländern liegt bei ungefähr 27 Prozent, während die Quote bei Personen mit deutscher Staatsangehörigkeit bei rund 62 Prozent liegt. Es dauert für Geflüchtete in der Regel länger, eine Arbeit zu finden. 38.000 Geflüchtete absolvieren laut Bundesagentur für Arbeit gerade eine Berufsausbildung.

Nach der Logik geltender Gesetze, so erklärt es die Studie des Berlin-Instituts, gibt es eigentlich nur zwei Kategorien Geflüchteter: Personen, die bleiben und deshalb integriert werden sollen. Und Personen, die gehen müssen und somit keine Integration benötigen. In der Realität gibt es aber noch weitere Kategorien: Personen, die ausreisen müssen, es aber aus unterschiedlichen Gründen nicht können oder wollen - und andere, die sich noch im Asylverfahren befinden. Dieser Prozess kann sich ziehen - bis zu eineinhalb Jahre. "Verschwendete Zeit", meint Sixtus, in der die Betroffenen in Deutschland hätten ankommen und arbeiten können.

Das Arbeitsministerium ist pragmatisch - das Innenministerium will abschrecken

Bei der Reaktion auf diese Sachlage behindern sich die beiden zuständigen Ministerien gegenseitig, glauben die Forscher vom Berlin-Institut: Das Arbeitsministerium wirke tendenziell auf einen pragmatischen Umgang mit Geflüchteten hin, während das Innenministerium Angst hat, zu große Anreize zu schaffen.

So entstehen Regelungen wie der Masterplan Migration und die Westbalkanregelung, das Integrationsgesetz und das Gesetz zur besseren Durchsetzung der Ausreisepflicht. Oder Formelkompromisse wie das Migrationspaket, das die Große Koalition im Juni verabschiedet hat. Die insgesamt acht darin enthaltenen Gesetze von Innenminister Horst Seehofer (CSU) und Arbeitsminister Hubertus Heil (SPD) sollen dafür sorgen, dass die Menschen mit einer guten Bleibeperspektive integriert und Fachkräfte ins Land geholt werden. Diejenigen mit weniger guten Chancen sollten dagegen schneller und konsequenter abgeschoben werden. Kann das funktionieren?

Probleme würden auf diese Weise lediglich berührt, aber nicht gelöst, sagt Sixtus. Denn die Gesetze würden nicht von ihrer Umsetzung her gedacht und absichtlich vage formuliert, um die Entscheidungsfindung den ausführenden Organen zu überlassen. Die Länder legen die Gesetze aber nicht bundesweit einheitlich aus.

  • So haben die Justizminister der Länder etwa angekündigt, Abschiebehäftlinge nicht in regulären Haftanstalten unterzubringen, wie es durch das "Geordnete-Rückkehr-Gesetz" ermöglicht wird, das mit seiner Verkündung in Kraft tritt. Maßgeblich von Seehofer vorangetrieben, soll es künftige Abschiebungen erleichtern und führt zu diesem Zweck einen neuen Duldungsstatus für "Personen mit ungeklärter Identität" ein. Wer seine Abschiebung durch fehlende Dokumente zu verhindern sucht, dem drohen Arbeitsverbot, Wohnsitzauflagen und Bußgelder.
  • Demgegenüber versucht das Gesetz zur Entfristung des Integrationsgesetzes, das seit Mitte Juli gilt, pragmatische Lösungen für Geflüchtete zu finden. Allerdings bleibt damit auch die Wohnsitzregelung, die Asylsuchenden den Wohnort vorschreiben kann, weiterhin bestehen. Ein Faktor, der sich erschwerend auf die Jobsuche auswirken kann.

Weitere Gesetze sollen Stück für Stück gelten

  • Am 1. August tritt das Gesetz zur Ausbildungsförderung in Kraft. Nun können auch Asylbewerber mit unklarer Bleibeperspektive, etwa aus Afghanistan oder dem Irak, an einem Integrationskurs teilnehmen.
  • Ein großer Teil der weiteren Maßnahmen soll Stück für Stück in geltendes Recht umgesetzt werden. Dazu gehört zum Beispiel das Gesetz zur Fachkräfteeinwanderung, das sieben Monate nach seiner Verkündung in Kraft treten soll. Die Zuwanderung ist dann nicht mehr auf Berufe beschränkt, in denen es Engpässe gibt. Der Arbeitgeber muss nicht mehr nachweisen, dass er keinen Deutschen oder EU-Bürger gefunden hat, der den Job machen könnte. Das Gesetz gehe in die richtige Richtung, sagt Sixtus. Doch: "Nur weil man die Kanäle öffnet, heißt das nicht, dass die Menschen dann tatsächlich kommen".
  • 2020 tritt schließlich das Gesetz über Duldung für Ausbildung und Beschäftigung in Kraft: Wenn Betroffene sich gut integriert haben - durch Beschäftigung, erworbene Sprachkenntnisse und "Rechtstreue" - erhalten sie eine Beschäftigungsduldung.

Integrationspolitik eignet sich nicht zur Migrationskontrolle

Ein verlässliches Zeichen für mehr Integration sei das allerdings nicht, erklärt Sixtus. Denn die Hürden dafür wären so hoch, dass kaum Menschen davon profitieren werden. So gelte das Gesetz nur für Personen die vor dem 1. August 2018 eingereist und länger als ein Jahr geduldet sind sowie seit mehr als eineinhalb Jahren sozialversicherungspflichtig beschäftigt gewesen sind. Seit mindestens zwölf Monaten müssen sie sich ihren Lebensunterhalt selbstständig sichern und dürfen nicht straffällig geworden sein.

Das jüngste Lösungspaket von Seehofer und Heil zeige vor allem eines, sagt der Forscher: Die Politik habe immer noch viel zu große Angst davor, Migration zu befördern, indem sie Integration ermöglicht. "Es hat sich immer wieder gezeigt, dass Integrationspolitik kein geeignetes Mittel zur Migrationskontrolle ist. Sondern man erschwert einfach nur die Integration derjenigen, die bereits hier sind."



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