Direkte Demokratie ins Grundgesetz Wie dumm ist das Volk?

SPD und Grüne wollen den Volksentscheid auf Bundesebene einführen. Bisher sind fast alle Fraktionen dafür - nur die Union ist noch uneins. Stimmt sie dagegen, wird der Vorstoß scheitern.
Von Steven Geyer



Berlin - Soll die Europäische Union Richtung Osten erweitert und so die Grenze zu Polen geöffnet werden? Geht dem Volk der 30-jährige Ausstieg aus der Atomenergie schnell genug? Fragen wie diese könnten vielleicht schon ab 2002 direkt vom Volk entschieden werden. Denn SPD und Grüne wollen Elemente der direkten Demokratie im Grundgesetz verankern. Am liebsten noch vor den nächsten Wahlen. Deshalb beginnen am heutigen Donnerstag die Koalitionsgespräche zum Thema.

In ihren Wahlprogrammen steht die Forderung nach mehr Bürgerbeteiligung schon seit Jahren, und auch in der 1998er Koalitionsvereinbarung ist sie aufgenommen. Nach fast zweieinhalb Jahren an der Regierung wagt die SPD jetzt den Versuch, eine Verfassungsänderung einzuleiten. Weil dazu zwei Drittel der Stimmen in Bundestag und Bundesrat nötig sind, ist die Regierungskoalition auf das Ja der Union angewiesen. Würden CDU/CSU zustimmen, würde das die Grundlagen der deutschen Demokratie entscheidend ändern. "Das ist eine kleine Revolution, was wir da vorhaben", meint Alfred Hartenbach, rechtspolitischer Sprecher der SPD-Bundestagsfraktion.

Zu verführbar für zu viel Mitsprache

Das Fehlen von Plebisziten, also direktem Bürgerentscheid, in der Verfassung ist kein Zufall. Die Väter und Mütter des Grundgesetzes haben, wie der spätere Bundespräsident Theodor Heuss 1948 schrieb, "die plebiszitären Elemente, die Weimar so stark berücksichtigt hatte, weggelassen", weil sie gewusst hätten, "wie die primitive Demagogie in einem verstörten Volke zur Staatsgefahr werden kann." Das Volk als zu verführbar für zu viel Mitsprache - bremst diese Vorstellung die Idee immer noch?

Mehr als fünfzig Jahre später ist bei vielen Politikern das deutsche Selbstmisstrauen der Hoffnung gewichen, direkte Demokratie könne der Hebel sein, mit dem an der zunehmenden Politikverdrossenheit angesetzt werden kann. Ein SPD-Papier spricht davon, mit ihr "mehr Interesse und Engagement zu verantwortlicher Willensbildung wecken und mobilisieren" zu können.

"Wir sind das Volk" - aber in Maßen

Innerhalb der Europäischen Union sind Volksentscheide Normalität: Außer Deutschland, Belgien und Holland kennen alle EU-Staaten unmittelbare Bürgerbeteiligung auf Zentralstaatsebene. In der Bundesrepublik gibt es den Volksentscheid bisher nur auf Länderebene, im Bund ist er nur bei Neugliederung der Bundesländer vorgesehen (wurde aber bei der deutschen Einheit umgangen).

Als die Ostdeutschen 1989 den Weg zur Einheit Deutschlands freimachten, war ihre Losung "Wir sind das Volk". "Mag sein", entgegnete die Politik, traute ihm aber offenbar nicht genug Weitsicht für neue Wege der Mitbestimmung zu. In der überparteilichen, aber unionsdominierten Verfassungskommission, die das Grundgesetz im Zuge der Einheit aktualisieren sollte, blockierten CDU und CSU den Versuch, mehr direkte Demokratie zu wagen.

"Nur wer dumm fragt, erhält dumme Antworten"

Ist das Volk also zu dumm, über schwierige Fragen zu entscheiden? "Nur wer dumm fragt, erhält dumme Antworten", sagte 1994 die heutige Verfassungsgerichtspräsidentin Jutta Limbach. "Es kommt darauf an, was ich wie zum Gegenstand eines Volksentscheides mache."

Ob Frankreich, wo die Euro-Befürworter 1992 nur knapp siegten, ob Kanada, wo sich die Provinz Quebec 1995 ebenso haarscharf gegen die Abspaltung entschied oder ob Dänemark, wo die Gegner des Euro im letzten Herbst seine Einführung verhinderten - die Beispiele anderer Staaten zeigen es: Die Politiker müssen in wichtigen Fragen massiv um Zustimmung werben.

Je komplizierter ein Thema, um so engagierter und gewissenhafter müssten die Standpunkte erklärt werden. Je emotionalisierter ein Problem, um so ernster müssten die Ängste der Bevölkerung genommen werden. SPD-Rechtsexperte und Bundestagsabgeordneter Alfred Hartenbach meint deshalb sogar: "Wir hätten heute vielleicht eine höhere Zustimmung zu Euro und EU in der Bevölkerung, wenn die Menschen seinerzeit selbst darüber abgestimmt hätten."

Überkomplexe Fragen auf Ja oder Nein zugespitzt

"Ich denke aber", argumentiert dagegen Christian Fenner, Professor für Politikwissenschaft an der Universität Leipzig, "dass durch Volksentscheide die repräsentative Demokratie unterminiert wird." Wenn überkomplexe Fragen auf eine Ja-oder-Nein-Entscheidung zugespitzt werden müssten, entstünden unpräzise Gesetze, die aber nicht vom Parlament geändert werden könnten, weil die direkte Bürgerwahl mehr Gewicht hätte. Oft sei aber nicht ein pures Pro oder Contra, sondern gerade der Kompromiss die einzig sinnvolle Lösung. "Volksentscheide mögen als Orientierungshilfen über die Bürgermeinung hilfreich sein", meint der Politologe, "aber selbst auf diesem Feld ist die Demoskopie genauer."

Immerhin: Richtet man sich nach Meinungsumfragen, dann wollen die Deutschen tatsächlich öfter selbst entscheiden. In einer repräsentativen Umfrage sprachen sich kürzlich 75 Prozent der Bürger für direkte Demokratie auf Bundesebene aus.

Rau: "Weg zwischen Aufwiegelei und Ablehnung finden"

Wie die Regelungen dafür genau aussehen könnten, hat jetzt der SPD-Parteivorstand in seinen Eckpunkten für ein "Gesetz zu mehr Bürgerbeteiligung" beschlossen. Danach soll die Bedeutung von Bürger-Eingaben an den Bundestag erhöht und neue Instrumente wie Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid eingeführt werden, mit denen die Bevölkerung Gesetzesanträge einbringen oder über Gesetze entscheiden kann.

Schon seit längerem setzen sich sowohl Bundespräsident Johannes Rau als auch Bundestagspräsident Wolfgang Thierse - mit Einschränkungen - dafür ein "unsere repräsentative Demokratie", wie Rau im vergangenen Jahr sagte, "durch Volksbegehren, Volksentscheid und Volksbefragung zu ergänzen". Zwar könne man die Bedenken gegen den Missbrauch durch Demagogen nicht leugnen, aber er sei sich sicher, "dass wir nach über fünfzig Jahren Demokratie selbstbewusst und erfahren genug sind, um einen guten Weg zwischen populistischer Aufwiegelung und übervorsichtiger Ablehnung zu gehen."

Keine Personen, keine Wahltermine, keine Finanzfragen

Die SPD versucht dem gerecht zu werden, indem sie in ihren Vorschlägen Mindestbeteiligungs-Zahlen und weite thematische Einschränkungen der Mitbestimmungsrechte vorsieht. Damit keine extremistischen Positionen in Gesetze einfließen können, sehen SPD und Grüne vor, das Bundesverfassungsgericht prüfen zu lassen, ob die Initiativen und Entscheidungen mit dem Grundgesetz vereinbar seien. Auch soll es weder um Personen, noch um Termin- oder Finanzfragen gehen können.

"Damit es nicht genügen würde, wenn bestimmte Interessengruppen Unterschriften sammeln", erklärt Hartenbach, "soll eine Volksinitiative von mindestens einem Prozent der Wahlberechtigten unterstützt werden, ehe sie im Bundestag besprochen wird." Das heißt: Würden 600.000 Menschen einen Antrag unterschreiben, müsste sich das Parlament mit ihrem Thema befassen. Ergebnisoffen allerdings.

Unabhängig davon soll das Volk nach SPD-Willen auch Gesetzesanträge vorlegen können. In diesem Fall, dem Volksbegehren, können ein Jahr lang unterstützende Unterschriften gesammelt werden. Stimmen fünf Prozent der Wahlberechtigten zu, und entspricht das Begehren bestimmten Formalien, dann darf das Volk über den Gesetzesantrag abstimmen - per Volksentscheid. Bei einfacher Mehrheit ist das Gesetz verabschiedet, vorausgesetzt, zwanzig Prozent der Wahlberechtigten aus mindestens zwei Dritteln der Bundesländer haben mitgestimmt.

Grüne: Boykott-Aufruf darf nicht reichen

Diese Vorstellungen unterscheiden sich nicht grundlegend von den Eckpunkten von Bündnis 90/Die Grünen, die bereits seit einem Jahr vorliegen. SPD-Fraktionschef Peter Struck sieht eine koalitionsinterne Einigung deshalb optimistisch: "In wenigen Wochen", sagt er, solle der Entwurf nach den Verhandlungen in den Bundestag eingebracht werden. Mit Beginn der Koalitionsgespräche soll heute eine Arbeitsgruppe eingesetzt werden, die ein gemeinsames Konzept erstellt.

Einen Streitpunkt gibt es dabei auf jeden Fall: Die von der SPD geforderten Mindest-Beteiligungszahlen. "Sie führen eher zu weniger als zu mehr Beteiligung", erklärt der innenpolitische Sprecher der Grünen, Cem Özdemir, "da es für die Gegner eines Vorschlags genügt, zum Boykott der Abstimmung aufzurufen, statt für die Mehrheit zu kämpfen."

CDU und CSU bleiben skeptisch

Gleichwohl wollen die Sozialdemokraten ihre Vorschläge zur Basis für die notwendigen Verhandlungen mit der Opposition machen. In einem Brief an die Generalsekretäre aller Parteien im Bundestag lud SPD-Generalsekretär Franz Müntefering zu überparteilichen Gesprächen "möglichst noch im April" ein.

Daraus wird aber nichts werden. Die CDU hat derzeit kein Interesse. Unionsfraktionsvize Wolfgang Bosbach sprach sich gegen Volksinitiativen im Bund aus, weil sich die repräsentative Demokratie in Deutschland bewährt habe. Auch CDU-Generalsekretär Laurenz Meyer hat beim Volksentscheid auf Bundesebene "grundsätzliche Bedenken". Vor Gesprächen über eine möglich Verfassungsänderung müsse sich die Union erst noch eine eigene Meinung bilden.

"Gute" und "böse" Themen

Wohin das gehen könnte, darüber denkt der CDU-General aber schon mal nach. "Man müsste die Themen sozusagen sortieren nach 'guten' und 'bösen'", skizziert er und gibt ein Beispiel: "Nehmen Sie das Thema Europa: Man könnte das Volk entscheiden lassen über Zuständigkeiten in Europa. Aber wollte man das Volk auch entscheiden lassen über den Beitritt Polens?"

Mit diesen Bedenken ist Meyer von den Positionen der Bundesregierung allerdings gar nicht weit entfernt. Das Referendum über die EU-Osterweiterung hatte Ende letzten Jahres der deutsche EU-Kommissar Günter Verheugen (SPD) vorgeschlagen. Eine solche Volksabstimmung würde "die Eliten zwingen, aus ihrem Elfenbeinturm herauszukommen" und den "Dialog mit den Menschen" zu führen, argumentierte er.

Genau das wollten Kanzler Schröder und Außenminister Joschka Fischer aber nicht riskieren. Weil "Anlass und Instrument einfach nicht zusammenpassen", so Fischer, verbat die Bundesregierung Verheugen jeden weiteren Vorstoß in dieser Richtung.

Natürlich habe er im Prinzip nichts gegen Volksentscheide einzuwenden, versicherte Fischer. Aber die Kontrolle über Volkes Dummheit soll wohl auch bei Rot-Grün in der Hand der Regierung bleiben.